个案法律之禁止原则及其适用方案

　　摘 要： 为了固守法律的本质，彰显权力分立与平等保护等原则的基本精神，立法者必须遵循个案法律之禁止原则。个案法律分为两种类型： 对人的个案法律与对事的个案法律，对前者违宪审查机关适用绝对禁止原则，对后者则适用核心内容不容侵犯原则。

　　关键词： 个案法律 措施性法律 绝对禁止原则 核心内容不容侵犯原则

　　在法治社会里，法律必须具有一般性与抽象性，如果能够“因具体的人与事”而立法，那么法律将会失去应有的品格，法治大厦的基石就会分崩离析。因此，禁止个案法律无疑是法治建设所应遵循的一项基本原则。然而，人类的法律实践并非一帆风顺，针对某一具体的人或事所制定的个案法律，也非绝无仅有。就是在许多法治发达国家，基于某些意识形态的偏见，立法机关也会抵不住个案法律的诱惑，直接通过立法为具体的公民设定权利与义务，从而引爆了严重的宪法事件，造成的教训极其深刻。因此，为了确保法律的一般性与抽象性，世界各国无不通过宪法条文或宪法判例明确个案法律之禁止原则。但令人遗憾的是，国内外宪法学界对个案法律之禁止原则的研究还处于初步阶段，因此，厘清此一原则的缘由与沿革，并在此基础上创立一个操作可行的适用方案无疑具有重要的理论与实践意义。

　　一、个案法律之禁止原则：原由与沿革

　　个案法律又称为个别性法律，是指立法者放弃抽象、一般性的规范手法，直接针对一个具体的适用对象而制定的法律。1946 年美国国会所通过的紧急“拨款法案”就是一部个案法律。在这部法律中，美国国会断定联邦雇员罗维德等三人参与了所谓的阴谋颠覆活动，并直接开除他们的公职，不准其支领薪金。对此，美国联邦最高法院认为： “国会作为立法机构有权通过法律规定开除公职和不准领取薪金的条件，但无权通过法令对特定的个人施加惩罚。”〔1〕立法者之所以必须遵循个案法律之禁止原则，原因无非有如下三点：一是法律特征的固守。人类之所以摒弃人治而选择法治，原因在于人治是统治者的率性而为，统治者可以基于自己的利益考量而任意地奖励与处罚任何人。因此，在人治社会里，当政者是以“命令”治国。而法治社会与此不同，为了防止当政者的任意施恩或滥用刑罚，其要求当政者必须依法治国，再不能凭借一己之好随意行为〔2〕。法治社会中的法律与人治社会中的命令截然不同： 命令具有具体性、个别性，这为当政者任意施恩或滥用刑罚提供了制度性便利； 法治社会中的法律则超越一个个具体、鲜活的人物，将之抽象为一个普通性、一般性的公民。因此，在法治社会中，法律的最大特性是普遍性、一般性，而个案法律所针对的是一个个具体、明确的个人，其仅仅具有法律的形式，而无法律的实质。从实质意义上的法治而言，个案法律的理念理所当然地为人们所摒弃。

　　二是权力分立原则的遵循。个案法律也为权力分立原则所不容许。美国宪法之父麦迪逊在《联邦党人文集》中很精辟地指出： “所有权力，立法、行政和司法，都集中在同样的手里，不管这是一个人的手，还是一些人的手，还是很多人的手，不管是通过继承，通过自我指定，还是通过选举，这样的权力都可以说已经是名实相符的专制了。”基于此，近代各国宪法均按照权力分立原则来配置国家权力，并要求各个机关之间彼此互相尊重，不得侵害对方的权限，否则就违宪无效。就立法机关与行政机关之关系而言，立法机关的权限在于制定抽象、一般性的法律，而行政机关则是在法律的授权下采取行政措施对社会关系进行调整。行政措施与法律的区别在于前者采取的是一些具体性、个别性的处置，如果立法机关制定了处置性或个别性法律，无疑破坏了权力分立原则，从而侵犯了行政机关的权限。另外，行政机关虽然是执法机关，但是其也享有一定范围内的政策决定权，立法机关不可以通过个案性法律来限制行政机关的政策决定权，法律的形式无法也不宜取代一切政治领域的政策决定权，否则，行政机关就蜕化为立法机关的“行政局”，成为唯立法机关马首是瞻的“店小二”，权力之间的制衡功能将会被瓦解得无影无踪。就立法权与司法权的关系而言，如果法代写论文律直接规定特定人的法律责任，会造成立法权与司法权的合二为一，从而侵害司法机关的审判权，瓦解权力分立的政府体制。美国联邦最高法院大法官斯托里曾经一针见血地指出： “通过剥夺公权的法案就是立法机构行使司法职能。”1965 年 6 月 7 日，首席大法官沃伦在合众国诉布朗一案对此做了更为明确的阐述： “立法机构通过一项法案就宣布某一类人是有罪的，而不是经过法庭审判，这样来使用立法程序中的多数原则，是非常危险的。美国宪法要禁止褫夺公权的法案，不是出于狭窄的技术性的考虑，而是要保证分权的体制，要防止立法分支行使司法权限，或者简单地说，要防止议会来给具体个人的具体行为判定罪与非罪。”〔3〕三是平等保护原则的要求。个案法律更为平等保护原则所排斥。平等保护原则的内涵为“相同之事务应为相同之处理，不同事务应为不同的处理”。因此，平等保护原则要求将法律差异控制在合理的范围内。从这个角度而言，只要法律差异是合理的，其就是平等的。个案法律从成千上万的人群中精心挑选出特定的民众，其目的无非有二： 一是赋予特定民众以其他一切人所不能享有的利益，这是赤裸裸的“假公济私”，属于立法腐败的范畴。在这种情形下，个案法律所造成的法律差异当然是“恣意的差异”，毫无疑问地违反了平等保护原则。二是强迫特定民众负有其他一切人所不需承担的法律义务，这是典型的“打击报复”，属于立法权滥用的范畴。在这种情形下，个案法律所造成的法律差异显然是“恣意的差异”，理所当然地违反了平等保护原则。

　　个案法律之禁止原则的思想源远流长，“法不是针对个别人，而是针对一般人而设计的”之罗马法谚就是明证。然而，我们不难发现，在人类的立法史中，有人为了排斥异己或拉帮结派，经常为个人制定法律。在英美法系国家，个案法律被称为 Bills of Attainder，即“褫夺公权的法案”。所谓“褫夺公权的法案”是指议会通过法律直接剥夺特定人群的人身自由与财产权。“褫夺公权的法案”分为三种类型： 一是一些犯下了叛国、颠覆政府或其他重罪需要判处死刑的人； 二是判处流放、没收财产、剥夺选举权等稍轻一点的罪的人； 三是血统玷污（ corruption of blood） 的罪行。“褫夺公权的法案”对特定的人直接定罪，被定罪人无申诉权。在十六七世纪，“褫夺公权的法案”是英国议会削弱国王权力的利器，屡屡被议会用于铲除权势过分的国王宠臣。当然，随着英国议会地位的稳固，议员们安全感的增强，“褫夺公权的法案”就用得越来越少了，1798 年“褫夺公权的法案”终于“寿终正寝”，被投入英国宪政历史的垃圾箱。〔4〕在美国，立宪先贤们正是基于英国那段历史的深刻体会，坚决禁止“褫夺公权的法案”。为此，《联邦宪法》第 1 条第 10 款明确规定： “不得通过任何褫夺公权的法案、追溯既往的法律和损害契约义务的法律。”在德国，为了促使兴登堡总统放心退休，交出最高权力，1934 年纳粹控制的国会通过了《兴登堡总统崇敬法》，这种赤裸裸的个案法律的恶果就是将希特勒推上大位，而这个丧心病狂的野心家却将德国的法治破坏殆尽。为了彻底防止个案法律沉渣泛起，1949 年《德国基本法》第 19 条第 1 款明确规定： “法律应具有一般性，且不能只针对个案发生效力。”

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、个 案 法 律 之 禁 止 原 则： 判 断 标 准的阐述

　　个案法律属于典型的不确定法律概念，就是擅长于思辩的德国人，对之也无法厘清出一个明确的内涵，真正做到前后一致。根据德国联邦宪法法院之见解，那种“抽象于外，具体于内”〔5〕的法律属于个案法律的范畴，无疑是违宪无效的，因为在这种情形下，立法者虽然采取抽象法条的方式，但是实质上却只是针对少数“可预见的案件”，与典型的个案法律无异。但是德国联邦宪法法院在一个案件中却认为： 如果立法者受到某一些案件的影响或刺激而立法，即使立法者在立法时明知将来有哪些少数个案将会成为法律规范的对象，只要其采取抽象而广泛的方式，则立法者所制定的法律不属于个案法律的范畴。〔6〕无怪乎，有学者将该原则斥之为“立法者之成文化技巧”或“舞文弄墨之技巧”。尽管如此，个案法律之禁止原则仍有其存在的客观价值〔7〕。基于此，理论界仍有学者致力于就“个案法律”之内涵进行解读。例如，德国学者 Herbzog 认为： 虽然个案法律的判断标准并不明确，但是从平等保护原则的角度出发，以避免少数当事人受到法律的特别待遇为目的，个案法律的判断标准仍然有一定的脉络可循。只要法律构成要件的抽象性让人无法精确地预见有多少案件适用该法以及哪些案件适用该法，该法就具有适用于不特定多数案件的一般规范性质，而非基本法所禁止的个案法律。〔8〕因此，所谓个案法律并非以“法律所规范对象的多寡”为判断标准，而应以“法律规范对象的明确性”为判断标准。例如，立法机关制定了《卸任总统礼遇条例》，虽然该法律所规范的对象仅为现任与将来的总统，其人数屈指可数，但是除了现任总统是明确的外，今后担任总统者则是不确定的，因此其是一种永续性与抽象性的法律，而非针对特定人员的个案法律。在俄罗斯，1999 年 12 月 31 日，时任代总统的普京签署了《有关为终止履行全权的俄罗斯总统及其家庭成员提供保障》的总统令，并于 2001 年 2 月 12 日签署了同名的联邦法律〔9〕。虽然这两部法律均是为了确保叶利钦总统卸任后各方面的利益而制定，但其调整的对象包括所有任期届满、提前退位或因健康状况无法履行义务而去职的俄罗斯总统。因此，其不属于个案法律。2005 年 3 月 24 日，吉尔吉斯斯坦发生了“郁金香革命”，首任总统阿卡耶夫被迫下台。同年 4 月 11 日，吉尔吉斯斯坦国会通过了《吉尔吉斯斯坦首任总统法》〔10〕，这部法律所调整的对象极为明确，无疑为一“个案法律”，根据个案法律之禁止原则，其违宪性自不待言。

　　在立法中，立法可以根据其针对的对象分为规范性法律和措施性法律。规范性法律指没有时间限制和对象限制的法律，措施性法律是针对特定事件和人制定的法律。前者如我国的《物权法》，后者如我国国务院所制定的《长江三峡工程建设移民条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》等。措施性法律其效力如何呢？ 一般认为，这是合法的。因为个案法律带有打击报复的性质，而措施性法律则是为了处理特定的公共事件。而且，就规范效力而言，措施性法律是符合宪法的，具有规范的功能，但是个案法律为宪法所不容许，不具有规范的功能。但我们也应注意到，措施性法律虽然是现代宪法所能容许的立法形式，如果其抽象性完全丧失，就会落入个案法律的巢穴，具有违宪无效的嫌疑。

　　三、个案法律之禁止原则：二步骤分析法的展开

　　虽然，个案法律之禁止原则入宪的历史已有二百余年，但其在实践中基本处于“备而不用”的“休眠”状态。在美国，适用个案法律之禁止原则的案件可谓是“屈指可数”〔11〕。在德国，至今还未有一部法律因违反个案法律之禁止原则而被宣告无效的。之所以会出现如此情形，原因不外乎两点： 一是立法者的宪法意识增强，个案法律的数量是“少之又少”； 二是相关研究成果阙如，无法为宪法实践提供应有的智力支持。为此，创立一个操作可行的适用方案就势在必行。从理论上而言，个案法律之禁止原则的操作流程应分为如下两个步骤： 一是系争法律类型的判定； 二是系争法律的合宪性考量。

　　步骤一： 系争法律类型的判定根据法律所规范的对象不同，个案法律可以分为“对人的个案法律”与“对事的个案法律”两种类型。所谓“对人的个案法律”是指直接赋予某特定人以额外的利益或不利益的法律。例如，为了表彰某人在教学科研上的突出成就，立法机关专门制定《× × × 同志突出成就嘉奖条例》，为了安抚某一空难事件的受害者，立法机关通过《× × 空难事件处理及其赔偿条例》。当然，这里的“人”也包括法人，但必须指出的是，该原则所针对的仅仅为特定私法人而进行的立法，如果系争法律针所对的为某一特定的公法人，其并不违反个案法律之禁止原则。例如，红十字会是一个公法人，立法机关为此专门制定的《红十字会法》则不属于宪法所禁止的个案法律。〔12〕所谓“对事的个案法律”是指直接针对某一特定的事项而制定的法律。例如，为了加速东德地区的发展，德国决定修建一条从汉诺威到柏林的高速铁路。令人诡异的是，此一决定并不是由行政机关按照德国行政程序法所规定的计划确定程序作出，而是德国国会直接通过法律的形式课于行政机关以修建高速铁路的义务。

　　之所以将个案法律作如上的划分，原因在于两者所接受的违宪审查力度有较大的差异。根据《德国基本法》第 19 条第 1 款的规定，在基本权利保障领域，个案法律之禁止原则是一项绝对原则，也就是说，如果个案法律涉及公民基本权利与义务时，则系争法律条文应毫无例外地被宣布为违宪无效。至于对事的个案法律，由于未涉及人权保障，只要其不侵犯其他机关的核心职权，则为宪法所允许。亦即，在人权保障领域适用个案法律之绝对禁止原则，在权力分立领域适用个案法律之相对禁止原则。

　　步骤二： 系争法律的合宪性考量在厘清个案法律的类型及其所应适用的审查标准后，就需针对上述两类个案法律进行逐一的违宪审查分析。在人权保障领域，首先应该判断系争法律属于措施性法律抑或个案法律。某一法律虽然是针对特定人物而进行的立法，如果其属于措施性法律，则其没有适用个案法律之禁止原则的可能性； 如果系争法律属于个案法律，则其毫无例外地被宣布违宪无效。例如，为了嘉奖抗击 SARS 病毒有功人员，立法机关制定了《× × 医院抗击 SARS 病毒有功人员奖励条例》，该法律显然是个案法律，其应适用个案法律之绝对禁止原则，其违宪情形一目了然。另外，根据本文的分析，《卸任总统礼遇条例》应被认定为措施性法律，而非个案法律，其理所当然地会通过“个案法律之禁止原则”的检验。

　　权力分立领域的情形与人权保障有所差异，因为在这领域所制定的个案法律不直接涉及人权保障，而没有直接为《德国基本法》所明文禁止，但这并不意味着该领域中的所有个案法律就一律为宪法所允许。就权力分立原则而言，立法机关与其他机关所承担的国家任务彼此不同，为了巩固与发挥宪法机关之间的制衡功能，其分别享有一定范围内的核心领域。所谓核心领域是指某一宪法机关所必须拥有，其他宪法机关绝对不能侵害的领域。如果某一宪法机关侵犯到另一机关的核心领域时，则违反了权力分立的宪法原则。就2000 年我国台湾地区的核四停建事件而言，本来停建核四基本上属于行政权行使的范畴，亦即，其不仅仅是政策的决定，并且还属于一种个案的决定，其绝非立法机关所能代为决定者。因此，如果立法机关所制定的法律，其内容仅仅单纯要求行政机关续建或停建核四电厂，则该法律完全抹杀了行政机关的政策形成空间，侵犯行政权的核心领域，违反权力分立原则，此类法律当然为“宪法”所不允许。相反，如果立法机关所制定的法律，其内容不是单纯要求行政机关续建或停建核四电厂，而是对台湾未来能源发展作出整体规划，除核四的续建外，还包括如何使现有的核能电厂逐步除役，以及如何开发其他能源等，那么该法律则不会侵犯行政权的核心内容，其也就不存在违宪的嫌疑。对此，我国台湾地区“大法官”于“释字 520 号”中认为： “‘立法院’通过兴建电厂之相关法案，此种法律内容纵然包括对具体个案而制定的条款，亦属特殊类型法律之一种，并非‘宪法’所不许。”〔13〕该“宪法解释”清楚地表明： 在权力分立领域，只要个别性法律不侵害其他的核心领域，则不发生违宪的问题。

　　注释：

　　〔1〕潘华仿： 《略论美国宪法的联邦主义原则和法律体系》，《比较法学》1994 年第 3、4 期，第 281 页。

　　〔2〕对此，哈耶克认为： 正是因为立法者并不知道其制定的规则将适用于什么特定的案件，也正是适用这些规则的法官除了根据现行规则与受理案件的特定事实作出其判决外，别无选择，所以我们可以说这是法治而非人治（ laws and notmen rule） .由于法律规则是在不考虑特定案件的状况下制定的，而且任何人的意志都不能决定是否以强制的手段去实施该规则，所以这种法律并不是专断的。〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克： 《自由秩序原理》（ 上） ，邓正来译，生活·读书·新知三联书店 1997 年版，第 191 页。

　　〔3〕United States v. Brown，381 U. S. 437（ 1965） .

　　〔4〕林达： 《非法之法不是法》，《读书》2001 年第 5 期，第 112 －113 页。

　　〔5〕在著名的 Yick Wo v. Hopins 一案中，为了在洗衣行业系统排斥华人，美国旧金山市通过了《洗衣条例》，规定：“任何在市内的木质建筑中开办、维护和经营洗衣店的人都必须从市政府当局获得执照。拒不服从者，将被罚款 1000美元或者最长不超过 6 个月的监禁或者两项并罚。”从表面上而言，该法律针对任何人，具有抽象性与一般性，但是在实践中，其适用对象却是明确、具体的，因为所有华人的洗衣店老板的申请均被拒之门外，而所有白人的申请则一路绿灯，因此，该法律属于典型的“抽象于外，具体于内”的法律。

　　〔6〕陈新民： 《宪法基本权利之基础理论》，元照出版公司 1999 年版，第 230 －232 页。

　　〔7〕在美国著名的 1873 年屠宰场案件中，路易斯安州通过法律将屠宰家畜全部委由某一厂商独家经营。其他屠宰商不服，提起司法审查。其理由为： 该法律未经正当法律程序，而剥夺其财产权。在本案件中，美国联邦最高法院拒绝将“正当法律程序”注入“实体内容”，从而判原告败诉。但是从另外一个角度而言，该法律显然属于个案法律的范畴，其违宪性一目了然。可见，个案法律之禁止原则在违宪审查中具有不容置疑的价值。

　　〔8〕陈英钤： 《从行政国家到立法国家———“释字五二零号”之评释》，《台湾本土法学杂志》2001 年第 22 期，第65 页。

　　〔9〕根据上述两部法律，俄罗斯卸任总统依然享有诸多特权： （ 1） 法律豁免权，其不会因为执政期间的行为遭受刑事或者行政诉讼； （ 2） 享有国家安保措施、特种通讯设备和交通服务的权利； （ 3） 享有保险、医疗、疗养、SPA 健身的权利，（ 4） 使用一间乡村别墅的权利； （ 5） 每月的津贴为在任总统月薪的 75%.另外，卸任总统还可以保留一些助手，使用官方的会议厅。参见： 《俄罗斯媒体披露普京总统卸任后将享受丰厚待遇》，http： / /big5. china. com. cn/news/txt.

　　〔10〕根据《吉尔吉斯斯坦首任总统法》，阿卡耶夫卸任后，其本人享有豁免权、国家供养和在吉终身受保护的权利，而阿卡耶夫参加社会政治生活的权利及其家人的豁免权则被取消。参见： 《前苏联共和国元首退休生活： 酸甜苦辣尽其中》，http： / /army. news. tom. com.

　　〔11〕据笔者的查阅，美国联邦最高法院仅仅在两个案例中适用此一原则。它们分别是 1947 年的紧急拨款法案与1965 年的合众国诉布朗案。

　　〔12〕陈新民： 《行政法学总论》，三民书局 1995 年版，第 151 页。

　　〔13〕李建良： 《论停建核四电厂的“宪法”争议》，《月旦法学杂志》2000 年第 67 期，第 57 页。