宪法中的任免权

　　一、任免权之“任”

　　宪法中规范的任免权之“任”，即产生，是指一个乃至几个国家机关通过依法“产生”其他国家机关的有关成员，进而“组建”这些国家机关（如换届时全面的“任”），或通过依法“产生”某国家机关的个别成员以“改变”这些国家机关内部的成员结构（如在任期内对个别人员的先“免”后“任”）。

　　（一）“任”的主体

　　即谁有权任，其任的资格是什么？根据是什么？宪法中规范的任免权其权力主体主要有议会、国家元首、政府首脑等。在实行两院制的国家，议会的任免权可能属于议会中的某一个院（如在美国主要属于参议院），在我国这样的议会设立常设机构且该常设机构有很大权力的体制中，议会的任免权往往在议会和其常设机构之间有一定的分工。

　　1、议会的“任”

　　议会在行使任之权时，其“任”的对象是否能够被“任”，有的是议会可以独立决定的，有的则必须与其他国家机关联手才能完成。前者如土尔其、以色列、新加坡的总统由议会选举产生；[1]我国国家主席、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长也完全由全国人民代表大会独立选举产生（我国宪法第62条第4、6、7、8项）；在法国，“特别高等法院是由国民议会和参议院在两院每次全部或部分改选后，在各自的议员中选出人数相等的成员组成”（法国宪法第67条）。后者如我国总理的产生需有国家主席提名，副总理等需有总理提名，最高权力机关才能决定（我国宪法第62条第5项）；在俄罗斯，联邦政府主席人选由总统向国家杜马提出后，国家杜马才能审议并作出决定； [2]日本总理大臣由国会从国会议员中提名，天皇依据国会之提名任命（日本宪法第67、6条）。

　　2、国家元首的“任”

　　国家元首的“任”之权，在有的国家是虚权，在有的国家是实权，但一般都需要与议会或政府首脑配合才能行使。如政府首脑的产生，或者由国家元首提名，议会决定，国家元首任命，如我国总理由国家主席提名，全国人民代表大会决定，国家主席任命；或者由总理建议，总统任命，如新加坡宪法第19条第1款规定：“总检察长的任命应由总统在取得总理的意见后从具有任高等法院法官资格的人中任命之。”在有的国家，国家元首则在某些方面有独立的任命权，如“法国总统有权直接任命总理，既不需要任何人附属，也不须提交国会作信任投票”。 [3]

　　3、政府首脑的“任”

　　政府首脑的“任”之权，一般也要受议会或元首制约，或受二者的共同制约。政府总理的任之权受国家元首和议会共同制约（但主要是受议会制约）的，如在我国由总理提名部长，最高权力机关决定，国家主席任命（宪法第62、67、80条）；只受议会制约的，如美国总统提名部长，参议院审议（虽然美国总统既是国家元首，又是政府首脑，但提名部长应该视为其作为政府首脑所享有的权力）；只受元首制约的，如在俄罗斯，由联邦政府主席向总统提出联邦政府副主席和部长的人选，总统任命（无须征得国家杜马的同意）。 [4]在英国等议会制国家，政府首脑本身是议会中多数党领袖，因此确定内阁成员实质上就是首相的权力，首相只是在形式上受元首制约。“在法律上，女王有权任免国务大臣，但实际上自1834年起，无不接受首相的建议，即由首相组阁提名，女王在形式上予以任命。” [5]因此实际上由英国首相“负责组建内阁，当内阁出现必须改组的情况时，首相有权改组内阁。” [6]此外，也有政府首脑独立享有任免权的情况，如日本宪法第68条规定：“内阁总理大臣任命国务大臣。……内阁总理大臣可任意罢免国务大臣。” [7]德国基本法第69条第1项规定：“联邦总理任命一个联邦部长为他的副总理。”等等。

　　（二）“任”的对象

　　宪法中规范的任免权其对象主要是国家最高领导人，如国家元首、政府首脑及其成员、宪法法院法官或最高法院法官等。这些人员的产生和去留，其素质、才干及品行直接关系到国家最高统治权的运作，关系到政府的廉洁及工作效率，关系到分权体制的有效运转以及整个国家在国民及国际社会中的形象，因此需要由宪法亲自规范、把关。

　　政府官员由议会产生是基于什么理由？为什么议会除了拥有立法权之外还应当拥有任免权？ [8]民主制的基本要求是政府应由选举产生，但人民直接选举产生政府全体成员往往成本太高。从理论上说，由人民直接选举政府首脑及其成员能够更好地体现人民的意志，但鉴于操作上的困难或对选民情绪化的担心， [9]多数国家由选民直接选举（或者变相直接选举）的往往是国家最高行政首脑，如法国总统由选民直接选出，美国总统、英国首相是变相的直接选举（随着时间的推移，美国总统在事实上已经由间接选举演变为一种直接选举；英国首相的产生事实上是由选民选出的，选民选举产生议会中的多数党，该党的党魁自然成为首相，英王的任命只是一个形式），而政府的其他成员则是由政府首脑提名，议会批准（或决定），或政府首脑提名，元首任命。政府首脑由选举产生显示了政府的民意基础，而政府由首长组阁则凸显了首长的领导权，即议会不能直接“领导”内阁及其部长。即使同是“监督”，议会对于由自己选举产生的人员和对由自己批准（或决定）产生的人员的“监督”也是应该有区别的，前者可以也应该是全面深入的，而后者应保持适当克制——由议会批准（或决定）产生的人员不仅要受议会监督，而且往往还要受提名人的领导，议会与自己批准（或决定）产生的人员之间本身应保持一定距离。在许多国家，国家最高行政机关是直接选举（首脑）和间接选举（政府成员）的结合，是公民（选举政府首脑）和议会（根据首长提名）共同组建了中央（或联邦）政府。

　　在我国这样普选制没有完全实现的国家，中央级国家机关的组建与公民之间缺乏直接的联系，即使是最高权力机关也是由下一级权力机关（而不是由选民）选举产生的；最高国家行政机关由最高国家权力机关和国家元首或政府首脑共同组建（国家权力机关决定，国家元首或政府首脑提名）；国家元首则完全由最高权力机关产生；最高国家审判机关、最高国家检察机关、最高国家军事机关则由这些机关的“一把手”（院长、检察长、军委主席）与最高权力机关共同组建（前者提请或提名，后者选举或决定），而这些机关的“一把手”本身都是由最高权力机关选举的。在这些国家权力组建的过程中，只有权力而没有权利，是一种从权力中产生权力的权力循环，省市级以上的权力构建与公民选举权之间完全失去了联系。这样的权力体制设计固然和我们的民主化程度尚处于“初级阶段”有关，但也可能和我们的制度设计者没有真正理解并接受代议制民主有关，我们长期以来的历史都是官选官、官查官、官免官（准确地说是大官选小官，大官查小官，大官免小官），是一种自上而下的任、查、免的官吏制度，而不习惯于民选官、民告官、民免官的自下而上的民主机制。虽然民主体制并不完全排除官选官、官查官、官免官的途径，但至少有一部分官应当是民选、民查、民免的，如议员、政府首脑，甚至国家元首，否则代议制的民主性质就可能发生质变。 [10]

　　（三）“任”的形式

　　“任”的形式包括选举、批准（或决定）、任命等，其中选举、批准（或决定）一般是议会产生其他国家机关成员的形式，任命则多是国家元首和政府首脑产生有关人员的形式。

　　1、选举

　　选举有直接选举和间接选举之分。直接选举的对象主要是议员，但有的国家还包括国家元首或政府首脑以及地方行政官员（州长、市长等）。如法国总统由公民直接选举产生，有的国家部分法官也由选民选举产生，如“美国的治安法官由选举产生”， [11]虽然两百年来美国人一直就选择法官应采用任命制还是选举制进行争论，但现在美国有“将近一半的州”的法官实行普选（只有约4个州由州议会选举）。 [12]间接选举一般是议会选举，如德国联邦宪法法院的成员，“由联邦议院和联邦参议院各选出半数。” [13]意大利宪法第83条规定：“共和国总统由议会在两院议员联席会议上选出。”我国最高权力机关选举的对象是全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、委员、秘书长，国家主席、副主席，中央军事委员会主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长。美国国会在特殊情况下可以选举产生总统、副总统，即“当总统候选人都未获得绝对多数票时，众议院应当立即从得票最多的三名候选人中投票选出1人为总统。当没有一个副总统候选人获得绝对多数票时，参议院应从得票最多的两名候选人选出人为副总统。” [14]众议院曾在1801年选举杰斐逊、1825年选举昆西·亚当斯为总统，即是国会在特殊情况下行使这种权力。 [15]

　　2、批准（或决定）

　　由议会选举产生全体政府成员是不现实的，议会不能包揽太多，某些机构的性质需要其或高效运作，或独立运行，这使议会产生的部分人员主要采用批准（或决定）而不是选举的方式。各国议会批准（或决定）产生的人员不完全相同，“阿根廷对法官、高级军官、大使、高级行政官员的任命由国会批准；日本各类公共官员特别是某些高级官员的任命需要国会两院批准；美国总统根据参议院建议并取得其同意后任命的高级官员将近2、6万名，其中包括政府各部部长、局长、委员会主席、外交使节、最高法院法官等”。 [16]根据20世纪80年代对80多个国家的统计，比利时、墨西哥、韩国等10个国家的议会参与委任审计署或其他相当机关的官员；有36个国家的议会任命包括最高法院法官或其他司法官员如检察长、议会司法督察专员等官员；有7个国家由议会任命大使和外交官。 [17]

　　议会的选举权和议会的批准（或决定）权之重要区别在于“提名人”。在议会“选举”中，“提名人”是议会内部的一群人（议会内的某个或某些机构或一定数量的议员联名），如德国联邦议院在选举联邦宪法法院法官时需选出一个选举委员会，联邦议院内的每个党团均可对该选举委员会提出名单； [18]我国《全国人民代表大会议事规则》第34条第1款规定：“全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见，确定正式候选人名单。” [19]而在议会“批准”（或“决定”）产生相关人员时，“提名人”往往是议会外的某个人（多是国家元首或政府首脑），如在我国，“决定”产生的对象是国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，中央军事委员会副主席、委员、秘书长等（宪法第62条），其中国务院总理需由国家主席提名，国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，需由国务院总理提名；中央军事委员会副主席、委员、秘书长由军委主席提名，在这里，提名人是议会外的人，而且是特定的某个人（只有他才有权提名）。在议会批准（或决定）产生有关人员时，提名权往往是比批准（或决定）权更举足轻重的权力，如美国总统提名、参议院批准产生有关人员时，这种“行政任命从根本上说是总统的一种特权，而参议员的角色仅仅是一种形式而已。……因为拒绝批准总统的提名并不允许参议院提议其他人。” [20]当议会对政府官员只有批准（或决定）权而没有提名权时，一方面是因为政府需要相对集权（追求效率），组阁是首长的重要权力之一，另一方面表现了议会与提名人之间的制衡关系。“执行官员的权威取决于任命执行者的方法。执行者这一方面显然需要独立性”。 [21]虽然“由上级机关任命公职务人员或官员的方法通常被视为一种不民主的方法”，但“有些工作涉及到专业指导和技术安排，出于这样的需要，并根据职业官员的原则，任命的方法是不可避免的，但与此同时，也出现了另外一些方法，据说他们按民主制的思路缓和和改进了这种独断方法：例如，一切职能部门的最高官员——即部长——均须取得或人民或人民代议机关的信任”。 [22]“由议会本身提名内阁成员的事从来被认为是不可取的。……实际上，议会所决定的仅仅是两个或至多三个政党中哪一个应组成政府。至于该政党的成员中谁最适合于担任政府首脑则由该党自行决定。按照英国议会目前的做法，……议会并不提名任何阁员，而是由国王按照议会所表明的一般愿望和意向任命内阁首脑，其他阁员由内阁首相推荐任命。”提名人对自己的提名需要有“强烈的个人责任感”，同时需要对被提名人有充分的了解而不是对其“一无所知”，他应该能够对可能被提名的人进行比较，“这一个人与另一个人之间的不同”， [23]这些都是议会中的大量议员所难以胜任、而是熟悉他们的首长较为擅长的。

　　应当指出的是，提名权虽然比批准（或决定）权更重要，但议会的批准（或决定）权并不是无足轻重的摆设，它是权力制衡模式的重要内容。如在胡佛任美国总统期间，“他提名任职的官员候选人有14%被迫另换他人。” [24]在美国总统提名联邦“低级”法院法官时，参议院的否决是“通过一种被称为‘兰色回执’的方法进行的。一个提名正式交给参议院时是印在一张兰色小纸片上的。如果在选择法官时，司法部的代表已经同参议员进行了充分的协商，兰色回执就不会退回给参议院司法委员会主席。不退回回执就意味着对该提名无反对意见。”这种“参议院礼遇”的习俗规范“实际上把参议院的审查作用变成了提名的作用。结果，许多美国地区法院法官的提名往往是被提名者所在州参议员的而不是行政部门的意志的反映。” [25]但总体上看，由于提名人的提名是这类“任免”的更关键因素，因此，这些由提名人提名、议会批准（或决定）产生的人员严格地说不是由议会“任”而是由提名人“任”的，或者准确地说是由议会和提名人共同“任”、但以提名人的“任”为主的。 [26]

　　3、任命 [27]

　　有议会任命和行政任命之分。“议会任命”较之“议会选举”、“议会决定”、“议会批准”等形式是较为少见的，笔者认为，“议会任命”实际上就是议会决定、议会批准等形式（不同于议会选举），如德国《宪法法院法》第3条第3项规定宪法法院法官的资格时用了“任命”一词，但在第5条第1项中又用了“选出”一词，而第10条则明确规定“联邦总统任命当选法官。”这里的“议会任命”实为议会批准，总统任命。

　　因此“任命”主要是指行政任命，任命的主体是元首或首相，被任命者是政府成员、法官等，如意大利宪法第92条第2款规定：“共和国总统任命内阁总理，并根据内阁总理的提议任命各部部长。”“英国的各级法官（包括不领薪金的业余法官），一律不经选举，而用任命的方式产生。” [28]任命可能是实权性的，也可能是虚权性的，如英国国王对首相的任命、日本天皇对首相的任命就是一种程序性的虚权。任命可能是任命人的一项独立权力，如法国宪法第8条规定：“共和国总统任命总理。”也可能需要有相应的提议人、提名人、推荐人，提议人或推荐人在有的国家是议会，“如在奥地利，总统根据国民议会的提议任命1名宪法法院法官，另外3 名则根据联邦议会的提议加以任命；在比利时，最高法院法官由国王根据参议院和最高法院提供的2张推荐名单加以任命，国务委员则根据2张推荐名单加以任命；在摩洛哥，国民议会建议国王任命最高法院1名正式成员和1 名候补成员。” [29]在有的国家，提议人、提名人主要是政府首脑或大法官，如英国的“大法官、上院上诉审贵族、上诉法院法官、主事官、高级法院首席法官、家事庭庭长都由首相提名，英王任命。高等法院法官由大法官提名，英王任命。其余法官由大法官任命。” [30]美国总统提名并经参议院批准后任命联邦法院法官，在参议院休会期间，总统有权任命补缺法官（但是该法官的资格必须在参议院复会时加以确认）。虽然美国只有7 个州把行政任命作为选择法官的正式确定方式，但因为存在着临时任命，所以即使在使用选举方式选择法官的州，行政任命也是屡见不鲜的。法官的任期一般比较长，缺位情况时有发生，所以州长便得以经常作出临时任命；另外由于在职法官很少在选举中落选，因此临时法官一般都能留任。 [31]

　　有时候提名人与任命人是重合的，如“美国宪法第2条第3款规定，总统有权提名，并在取得参议院同意后，任命联邦最高法院法官。”即提名人和任命人都是总统，决定人是参议院。我国国务院总理的产生也是如此，其提名权和任命权都属于国家主席，决定权属于全国人民代表大会。根据德国《基本法》第63条的规定，联邦总理的提名权和任命权也都属于总统。 [32]

　　（四）“任”的条件

　　即“任”什么样的人？是否有条件限制？这些条件是法律条件还是惯例性条件？对选举产生的人员的条件通常有明确的法律标准，但这些法律资格的限制往往是底线性的，如对议员的限制，美国宪法第1条第2款规定，众议员的当选条件是二十五岁以上，成为合众国公民已满七年，在一州当选时已是该州居民。事实上还存在一些无形的条件，尤其是“直接选举”产生的议员或政府首脑其事实上的条件是不太确定的，越是民众选举产生的越是没有统一的标准，普选中往往众口难调，很难制定统一的标准（相对于法律标准而言），不同的选民有不同的标准，同一个选民在不同的时期也可能有不同标准。如对美国选民投票资料的分析表明，选民的投票受到其所在集体（如家庭、社团）、政党、阶级、职业和收入、宗教和种族、性别、年龄等多方面因素的影响。 [33]

　　对国家元首，各国宪法也大多有基本的任职资格条件，如我国宪法第79条第2款规定：“有选举权和被选举权的年满四十五周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。”意大利宪法第84条规定，“凡年满五十岁并享有公民权利和政治权利的任何公民，均有资格当选为共和国总统。”美国宪法规定，生为合众国公民或在美国宪法采用时已是合众国公民，年满三十五岁、在合众国境内居住满十四年者，均可当选为总统（美国宪法第2条第1款），但事实上当选与否却存在很多不确定因素。如美国总统“宗教上信新教似乎是当选的一个先决条件”，曾经有过律师或军人或州长的经历都可能“提高一个人当总统的价值。” [34]从我国建国后的历史来看，国家主席均为60岁以上，男性，中国共产党党员，在很多情况下都是由党内一把手担任的。

　　至于“政府部长”一般都有不成文的惯例性条件，如在美国，总统提名部长人选时“照例从自己党内选择”，尤其是国务卿的职位，“习惯做法（尽管并不是一成不变）要求总统选择他党内那个全国性声望仅次于他的人任国务卿”，即“除总统本人外”，他应是“党内最有势力的人物”；又如“财政部长的位置通常都给予总统竞选运动中一个最杰出的工作人员，也许是全国委员会主席。至于其他各部部长，由于必须使党的领袖们获得正式酬谢，又必须安抚各个派系，使他们和国会保持一致，总统的选择范围因而也受到很大限制。” [35]

　　美国历届总统在选择法官时要考虑的因素包括以下几方面：“（1）选择是否会使他在有影响的利益集团中更受欢迎；（2）被提名者是否是总统所在政党的忠诚信徒；（3）被提名者是否拥护总统的纲领和政策；（4）被提名者是否为他本州议员所接受（或者至少不为他们所厌恶）；（5）被提名者如果有司法工作经历，是否符合总统的解释宪法的标准；（6）总统是否在过去的政治活动中受过被提名者的恩惠；以及（7）总统对自己选择的人是否有‘好’感或‘容易相处的’感觉。” [36]而由美国律师协会对司法部拟出的供总统选择的法官候选人一般都要求法官有专业经历及良好表现等。 [37]我国最高法院院长和最高检察院检察长的任职条件，首先应当符合《法官法》或《检察官法》的有关任职规定，如具有中华人民共和国国籍；年满二十三岁；拥护中华人民共和国宪法；有良好的政治、业务素质和良好的品行；身体健康；相应的专业学历等（《法官法》第9条、《检察官法》第10条）。 [38]但仅有这些条件显然还是不够的，因此事实上还存在着一些其他的惯例性条件，如中华人民共和国历任最高法院院长中，除 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一任院长沈钧儒外，其他都是中国共产党党员，并在党内拥有一定级别的职务；年龄都在60岁以上；均为男性；大多数（7人）任职前有过司法工作的经历（沈钧儒、董必武、谢觉哉、杨秀峰、任建新、肖扬、王胜俊）。 [39]当然，惯例性条件是不那么严格、可能随时改变的，如将来可能年龄会降低，可能出现女性担任此职，随着国家民主法制进程的逐步推进和完善，有“法院工作经历”也应当将是最高人民法院院长人选的必不可少的任职条件。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、任免权之“免”

　　任免权包括“任”和“免”两方面，通常这两方面是统一的，相辅相成的。“任”是“免”的前提，没有“任”就无从“免”；但“免”不是“任”的必然结果，然而却是必须设立的可能结果。从某种意义上来说，“免”是“任”的一种保障，没有“免”，“任”的效果就可能难以真正实现。如果对被任者只能“任”不能“免”，那么，任者就可能难以实现其“任”的真正目的，被任者一旦上任就可能脱离任者的监督而自行其是，所以“免”是任者手里的武器。“任”是任者让被任者“上台”的权力，“免”是任者让被任者“下台”的权力，同时拥有这两方面的权力，才是完整的任免权。

　　任免权虽然包括“任”和“免”两方面，但“任”和“免”发生的频率往往有很大差别。“免”是任免权中不可或缺的一部分，是不能没有、也不能完全不使用、但却是不宜大量使用的权力。一般“任”多“免”少。美国从1787年制定宪法以来，“只有14名官员受到众议院弹劾，13人受到参议院审判，其中法官9名，参议员1人，总统2人（安德鲁·约翰逊和克林顿），部长1人（格兰特政府的陆军部长），最终只有4人被判有罪（均为法官）。” [40]免职需要有充分理由，尤其是被任者的任期有限制的时候，“免”就更不应当被轻易使用，因为任期本身就是一种限制，一般的表现平庸任期届满不再任用即可，无需免职，特别是某些需要保持稳定的、专业技术含量较高的职务，如法官。虽然美国“各州的法官都有一定的服务期限，而不是终身制。但一个法官只有严重渎职并且只能经过正式程序，才能被解职，这在各州都是大致相同的。” [41]在常规情况下不太可能出现大量的“免”，被免者往往只是被任者中的极少数，“任”与“免”的数量在理论上可能、但在实践中几乎很难完全相同，大量的免职往往是政局不稳定甚至政治危机的一种表现。因此一般掌握任免权的人或机关都会比行使“任”之权更谨慎地行使“免”之权，以避免造成体制危机。一些美国学者在批评美国国会弹劾克林顿总统之举时指出，“弹劾机制的最大危险就是造成局势动荡不安，结果可能在惩罚总统的同时，同样或更多的是在惩罚国家。” [42]制衡理论认为权力与权力之间制约和被制约、规范和被规范的关系本身也是需要制约和规范的，也是有“度”的，拥有任免权和监督权的机构也需要在法律的范围内行使权力，也需要顾及权力行使的效果而不是一味地图痛快，也需要自我克制而不是发泄情绪，也需要运用政治技巧、权衡利弊而不是仅仅为了伸张正义。“动辄寻求弹劾的方法危害很大”，它可能危及民主的发展，使想当选或想再次当选的政客们过于热衷于“指控反对党的成员事实上已触犯刑法，构成犯罪，因此应该遭到罢免。” [43]法国1946年至1958年的12年中，弹劾频繁，内阁更迭22次之多，严重影响到国家和社会的稳定，因此1958年宪法随后对弹劾的条件加强了限制性规定，才使得议会和内阁之间保持了基本平衡。 [44]

　　（一）“免”的主体

　　即谁有权“免”，各国模式基本有两种类型：

　　1、“任”和“免”基本统一

　　由谁“任”即由谁“免”，以体现权力和责任的一致性。如在我国由全国人民代表大会选举或决定产生的人员（全国人民代表大会常务委员会组成人员，国家主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，中央军事委员会主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长），只有全国人民代表大会才能免；由全国人民代表大会常务委员会“任”的人员（最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长等），也就由常务委员会“免”。 [45]这种“任”与“免”的统一，在有提名人的情况下，不仅包括由谁“决定”任就由谁“决定”免，还包括由谁“提名”任就由谁“提名”免。如在我国，对最高人民法院审判员、审判委员会委员、军事法院院长和最高人民检察院检察员、检察委员会委员、军事检察院检察长，全国人民代表大会常务委员会都需要根据最高人民法院院长或最高人民检察院检察长的提请才能加以任或免。 [46]

　　2、“任”和“免”不完全统一

　　这可分为四种情况：

　　其一，任者和免者不是同一个机关。如美国总统是由各州选举人选出来的，但对美国总统的弹劾却主要是国会的职权——众议院有权提出弹劾，参议院有权进行审判——审判由联邦最高法院首席法官主持。 [47]

　　其二，对于批准（或决定）产生的人选，往往有提名人和批准（或决定）人，而免去其职务时却可能提名人或批准（或决定）人单方面就可以免。如美国宪法规定总统经由参议院建议并同意后可以任命高级官员，但并没有规定总统可以不经参议院同意免除这些高级官员的职务， 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一任总统华盛顿因德高望重而拥有不经国会批准的免职权，但1868年安德鲁·约翰逊总统未经国会同意就免去国防部长的职务却引起国会对约翰逊提出弹劾（弹劾案以一票之差未被通过），直至1926年美国最高法院在迈耶斯诉美国案的判例中才明确确立了一项原则：凡由总统任命的所有行政官员都可由总统加以免职而不需要国会的同意。 [48]从“免”应当比“任”更慎重的角度来说，这是难以成立的，但从“免”比“任”数量少得多因而影响有限的角度看这又具有其一定的合理性。

　　其三，批准（或决定）产生的人员不是由批准（或决定）人免，这种情况下“任”和“免”的批准（或决定）人虽然不同，其提名人却往往是相同的。如在我国，全国人民代表大会对国务院的部长级人员和中央军事委员会的全体人员都有“任”和“免”的权力，但全国人民代表大会常务委员会对国务院的部长级人员和中央军事委员会副主席、委员、秘书长等，从宪法的规定上看有“任”的权力，却没有明确“免”的规定。 [49]我国宪法第63条和《全国人民代表大会议事规则》第39条都明确规定“全国人民代表大会”有权“罢免”国务院的组人员和中央军事委员会的组成人员，而宪法第63条和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》中则都没有明确规定全国人民代表大会“常务委员会”有对国务院部长级人员和中央军事委员会成员的罢免权。 [50]在实践中国务院的部长、主任、审计长、秘书长一般都由全国人民代表大会产生、但其“免”有时是由其常务委员会进行的， [51]说明在实际操作中上我们对宪法第67条第9项规定的全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，“决定”部长、委员会主任、审计长、秘书长的“人选”已经做了扩大解释：“决定……人选”包括决定“任”也包括决定“免”。笔者认为，常委会的这种“免”之权不仅建立在现实的需要上，不仅因为部长、委员会主任们作为总理的助手地位相对较低，因工作需要变动可能较为频繁（“实际上我国的部长经常在变动” [52]），而且需要在理论上有站得住脚的“理由”，即这些部长的“任”是在首长提名的前提下由全国人民代表大会决定的，因此其常务委员会只要有其首长提名就可以对他们“免”，这里的“任”与“免”之不统一只是任免中的“决定者”不统一（一个是全国人民代表大会，一个是其常务委员会），“提名者”是统一的（都是总理），而“提名者”是比“决定者”更拥有实质性任免权的人，因此常务委员会之所以有“免”之权的一个重要因素，是因为这一规定并没有违背首长制中“尊重首长”这一基本原则。这也是为什么对全国人民代表大会“选举”的人员常务委员会不能免的一个重要原因——不仅仅因为这些人地位较高，而且因为他们是全国人民代表大会“选举”产生的（即提名人也在人大内），他们的罢免与否只能由全国人民代表大会自己定夺。

　　其四，任时的提名人与免时的提名人不一致。如我国国务院总理由国家主席提名，国务院其他组成人员由总理提名，中央军事委员会其他组成人员由军委主席提名，全国人民代表大会决定（宪法第62条第5、10项），但根据《全国人民代表大会议事规则》第39条规定，以上人员的“罢免”由全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表“提出”罢免案，全国人民代表大会决定。也就是说，国家主席对总理、总理对国务院其他组成人员、军委主席对军事委员会其他组成人员的“任”分别享有专门提名权（只有他们有提名权），他们的意见一般会得到全国人民代表大会的尊重而被采纳，而“提出”对这些人员的“免”却不完全是他们的权力，这些人员的“免”，除了他们有提名权外，主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表也有提出权，如果是后一种情况，那么以上人员的“免”从提出到决定，就都由全国人民代表大会说了算，这与行政机关、军事机关实行的首长制似乎不太吻合，这种“任”与“免”的脱节在理论上缺乏站得住脚的理由。笔者认为，由全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表提出罢免案的对象应限于议会“选举”产生的人员，而对其“决定”产生的人员，其罢免案的提出应是提名人的权力，这样有利于议会在“任”时区分“选举”任和“决定”任的不同形式，同时也有利于首长制的贯彻和落实。

　　如果“任”和“免”不是由同一机关作出，那么免者在“免”的时候除了要考虑被免者的表现外，还应考虑对任者的尊重。如美国国会对总统的弹劾从某种意义上说是对选民（通过选举人）当初选择的一种挑战，如果国会过于频繁地行使弹劾权，就是对选民的不敬。“对美国总统来说，弹劾至少应视为稀有的最后利剑，只有这样才能维护法律制定者所强调的保护选举秩序。” [53]同理，在我国，对于全国人民代表大会产生的部长，全国人民代表大会常务委员会在行使罢免权时应比全国人民代表大会自身行使罢免权更慎重。 [54]

　　（二）“免”的对象

　　即免谁的问题，一般有“任”就有“免”，绝对不可“免”的是皇帝，皇帝的下台只能用非法的形式，如政变，起义，打倒，暴力推翻等。在民主体制下所有经民主程序产生的人员都可以免，即使实行终身制的法官，一旦发现有违法犯罪行为，也可以对其依法弹劾。

　　宪法规范的“免”的对象与其“任”的对象一样，一般是最高国家机关成员，各国的范围有所不同，如“在社会主义国家，所有公职人员均可以被代议机关罢免”，而西方国家弹劾的范围大体只是“国家元首、行政官员、司法官员等”，“在那些不允许罢免议员或是没有罢免制度的国家，议员也可以被弹劾。” [55]

　　（三）“免”的形式

　　关于“免”的形式，一般有罢免、弹劾、免去、辞职等多种形式。

　　1、罢免

　　罢免是有罢免权的机关对自己可以罢免的有关对象的工作表现不满意时采取的一种让其提前下台（任期未到）的措施。罢免的条件一般较为宽泛，被罢免的对象有过失或虽无过失但能力平庸等都可能成为罢免的理由。在我国全国人民代表大会有权罢免国家主席、总理、中央军事委员会主席、最高法院院长、最高检察院检察长等，地方各级人民代表大会有权罢免同级行政首长（省长、市长、县长、乡长）以及同级法院院长和检察长等。

　　一般来说，罢免权与选举权（而不是决定权）的联系更密切，被罢免的人员大多是由选举产生的人员。在许多国家即使是由选举产生的人员也不是都可以罢免的，罢免权的运用一般多在地方的较低层次，如在美国“罢免权绝大多数应用于市，但也有应用于州的。”根据罢免权的制度，地方行政首脑的任期“按照全体选民的意见随时可以终止。”涉及高级官员一般适用的是弹劾制度。“罢免权的基本理论是，用这种办法，可以比在实行固定任期制的情况下更严密地控制各级政府机构。他们说，从世袭制到终身制，长任制、短任制，最后到不定任期，乃是人民控制全体公仆的几个不同发展阶段。” [56]但人民对公仆的控制并非越严越好，其任期也不是越短越好，如果公仆完全没有自主性，事事汇报，处处小心，随时可能被撤换，不给他们一定的时间按他们的意愿去实施其管理计划，则办事效果未必是好的。限任制是选举人允诺被选举人一定的时间期限（任期内），让他们施展抱负，而不去动辄干涉，在这里，选举人也应该保持克制（克制不等于放弃监督）。何况在一个民主社会中，新闻独立、媒体曝光等途径已经能够对一般官员的行为起到监督和约束的作用，“哪里刑法和弹劾过程的失效，哪里舆论的压力不足以制止严重辜负人民信任的行为，罢免官员就被认为是可取的。事实上，人们深信，罢免权只要有行使的可能，一般就没有实行的必要。” [57]

　　罢免权一般不适用于法官，即使法官是由选民选举产生的，他们也极少在任内被罢免，且任期届满后通常可以连任。司法权本质上体现的是法治原则而非民主原则，司法的独立性要求法官受到特别保护，使其不受到外界（哪怕是选民）的干涉。因此法官如果没有违法犯罪等行为，就不应被撤换，而因违法犯罪下台在性质上应属于弹劾而不是罢免。在美国历史上，对于是否应该罢免法官曾有过激烈的争议，最后反对声还是占了上风，塔夫脱总统和鲁特参议员认为，“对法官实行罢免，将会使庸碌无能之辈坐上法官席位，将生龙活虎和独立不羁的人物撵走。法官们将会变的胆怯和随波逐流。趋势将是‘以一个没有骨气、优柔寡断、胆小如鼠、活像一根随风倒的芦苇似的法官，来代替大无畏而独立不羁的法官。’塔夫脱先生在谈到法官罢免权时说，‘我毫不犹豫地说，这将是将一把斧头对准生长得很好的自由之树的根，使生命、自由和财产的保证无可救药地听命于选民中暂时占多数的人的一时冲动。’”“巴特勒博士认为，严格地说法官不是人民的仆人，而是‘法律的仆人’。如果实行罢免，暴政和不义肯定会接踵而至。” [58]2、弹劾。弹劾制度起源于英国，但后来逐渐为不信任案所代替，1805年后英国再没有实行过弹劾。倒是在总统制国家弹劾制度得到广泛运用。 [59]弹劾“在君主制国家只适用于高级官吏，不适用于君主；在共和制国家，大都适用于总统、总理、内阁成员，而不适用于一般官员。在美国、日本、菲律宾等国，可以对法官提出弹劾。在挪威、荷兰、乌拉圭、尼加拉瓜等国，可以对议员提出弹劾。” [60]美国弹劾的范围之所以比一般国家宽泛，是因为国会对行政官吏违法行为的监察权较小，所以便以扩大适用弹劾权作弥补。 [61]弹劾权在有的国家属于议会，如美国、印度，在有的国家属于宪法法院（如德国议会只能提出对总统的弹劾案，宪法法院才有权审判）； [62]在有的国家则由普通法院审理（如比利时宪法规定，弹劾案由下议院过半数通过，提交最高法院审判）。 [63]还有的国家由特别高等法院审理（如法国），有的国家临时设立弹劾法院审理（如日本、挪威）。 [64]各国弹劾案的提出基本有四种模式（议会中的下院提出；两院中的任何一院提出；两院联席会议共同提出；由一院制的议会责成检察专员提出），对弹劾案的审理大体有六种情况（上院审理，最高法院审理，宪法法院审理，特别法院审理，两院联席会议审理，提出弹劾案以外的另一院审理），对被弹劾者的处分有两种结果（免去其官职并处以刑罚；只免职，如需判罪应另行起诉于法院审理）。 [65]

　　美国在制定宪法时，弹劾是“宪法创制者协商的核心问题。协商的结果就是要限制弹劾总统的权力以便减少大众情绪的作用，并确保权力的分离，同时也界定出弹劾总统的根据。” [66]弹劾一般有宪法或法律的明确规定标准，如有犯罪行为弹劾才能成立，而且这种犯罪应与其利用职务有关， [67]《美国宪法》第2条第4款规定：“总统、副总统和合众国的所有文职官员，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪而受弹劾并被定罪时，应予免职。”“日本《法官弹劾法》规定，法官因弹劾而被免职的理由是：（1）明显地违反职务上的义务，或为严重地玩忽职守的行为；（2）无论在其职务内外，作为法官出现明显地丧失其威信的不良行为”。 [68]在法国、德国、意大利等国家，被弹劾的行为，“对于国家元首，以叛国、违反宪法和法律为主，对于高级官员，以职务上的违法为主。” [69]

　　有台湾学者认为，罢免是在法律上（宪法上）对政治责任的追究，不需“案由”，只需有“契机”即可；弹劾是在政治上（宪法上）对法律责任的追究，需有具体“案由”。因此，罢免乃“对人而生”，弹劾乃“因事而起”。 [70]学者们大体都持类似观点，认为罢免属于政策问题，无须特定的法律理由，弹劾一般针对犯罪行为而言，并且大多数针对叛国、受贿、渎职或破坏宪法等非常犯罪。 [71]英国历史上也曾经对弹劾案与不信任案未加区分，十九世纪以后，弹劾与不信任投票才完全分开。“弹劾用以监督违法，为法律问题；不信任投票用以监督失策，为政治问题。” [72]相形之下我国宪法只规定了“罢免”，没有规定“弹劾”，这样使“罢免”的适用对象过于宽泛——凡是议会产生的人员，不论选举产生还是决定产生，不论是政府成员还是国家元首，或法官、检察官，一律适用“罢免”，且对他们的行为性质不加区分——不论是犯罪、违法还是不称职等，均适用“罢免”这一“下台”方式（虽然对犯罪、违法行为还要追究其有关法律责任，但这是“下台”后的问题，不是“下台”本身的形式）。这种制度设计的粗糙显然不利于权力的稳定和操作，在某种意义上也是对权力人的不公平。

　　2、免去

　　一般是针对无过错，只是由于工作需要而去职的情况，如西方国家对法官的退休免职，其中有因达到一定退休年龄后的申请退休，也有因身体或不能胜任工作的命令退休。 [73]在我国的政治运作中，“免去”是经常出现的一种“免”的方式，如2007年国家主席发布的第64号令：“根据第十届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2007年4月27日决定：免去李肇星的外交部部长职务；任命杨洁篪为外交部部长。免去徐冠华的科学技术部部长职务；任命万钢为科学技术部部长。免去孙文盛的国土资源部部长职务；任命徐绍史为国土资源部部长。免去汪恕诚的水利部部长职务；任命陈雷为水利部部长。” [74]这些“免职”其中可能有年龄的因素，也可能有另谋高就的安排，还可能有政治上失宠等复杂的权力背景。笔者认为，免职的原因应适当公开化，透明化，民主政治的一个重要特征是淡化宫廷政治的神秘氛围，将权力操作尽可能公开在阳光下——不仅仅公开结果，也公开过程和程序。

　　3、辞职

　　辞职严格地说不是被“免”去职务，而是自己主动下台，但在许多国家的政治体制中，辞职是一种变相的“免”。在西方国家，辞职与弹劾或不信任案往往有直接联系，如在法国，国民议会可以提出弹劾案，追究政府的责任，如果国民议会通过不信任案，总理必须向总统提出政府的总辞职。当政府同国民议会发生冲突时，总统在与总理及议会两院院长磋商后，得宣布解散国民议会，重新选举。 日本宪法规定，内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到否决时，如果10日内不解散众议院，内阁必须总辞职。 [75]在俄罗斯，联邦政府主席的免职情况有二，一是自己提出辞职声明，总统解除其职务；二是总统直接解除其职务。 [76]当辞职成为一种“必须”而不是“可以”的选择时，辞职就包含了一种“免”的意义在其中。

　　辞职有个人辞职（首相或部长、法官等）和集体辞职（内阁辞职），我国在实践中基本上只有个人辞职而没有集体总辞职。我国《全国人民代表大会会议事规则》第38条规定了国家领导人“辞职”和“缺位”的有关处理程序，但没有明确其原因。 [77]在西方国家，“引咎辞职”制度针对的主要是政务类官员，业务类官员的违法行为则按《公务员法》的规定追究责任。我国的《党政领导干部辞职暂行规定》第2条规定“党政领导干部辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职”四种，其中“因公辞职”是指“领导干部担任由人大、政协选举产生的领导职务，任期未满因工作需要变动职务，依照法律或者政协章程规定应当辞去现任领导职务的，向本级人民代表大会、人大常委会或者政协提出辞去现任领导职务。”（第5条）；“自愿辞职”是指“党政领导干部因个人或者其他原因”而提出的辞职（第8条）；“引咎辞职”针对的是“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职”（第14条）； [78]“责令辞职”是指“党委(党组)及其组织(人事)部门根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务”（第19条）。对于“应当引咎辞职而不提出辞职申请的，党委(党组)应当责令其辞职”（第19条第2款），“被责令辞职的领导干部不服从组织决定、拒不辞职的，予以免职或者提请任免机关予以罢免”（第23条）。近年来我国现实生活中的“引咎辞职”已不少见，如2003年12月，重庆开县罗家16号井突然井喷导致243人死亡，2004年2月15日吉林市因中百商厦特大火灾事故，54人死亡、70人受伤，2004年4月中旬，中国石油天然气集团总经理马富才、吉林省吉林市市长刚占标先后引咎辞职，原因是他们要对相关的责任事故承担领导责任。自此以后，又有多位地方政府首长因为各种责任事故而引咎辞职。 [79]有网友指出，“从上述多位政府官员的引咎辞职来看，所有市长、县长的请辞均未向同级人大提出，官员辞职前人大无一例外的都缺位，只是被要求事后按法定程序罢免其职务。这与有关部门‘越权代办’不无关系，更是对《宪法》所规定的人民代表大会是国家和地方最高权力机关的地位的挑战。”并认为港府前财政司司长梁锦松先生“偷步”买车的事件被媒体揭露后，梁先生随即向行政长官董建华提出辞呈的事例，可以借鉴以完善大陆有关“引咎辞职”的程序。 [80]至于“缺位”，是指有关权力人因“死亡、失踪”等而丧失其职务的情况，“议员独自辞职是否包含在内，存有争议，……疾病或暂时的生死不明则不包括在内”， [81]法国宪法第7条、我国宪法第84条都规定了国家元首缺位时的补救措施，如我国宪法第84条规定：“中华人民共和国主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位。中华人民共和国副主席缺位的时候，由全国人民代表大会补选。中华人民共和国主席、副主席都缺位的时候，由全国人民代表大会补选；在补选以前，由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时代理主席职位。”美国宪法修正案第25条规定：“如遇总统被免职、死亡或辞职，副总统应成为总统。凡当副总统职位出缺时，总统应提名一名副总统，经国会两院都以过半数票批准后就职。我国《全国人民代表大会组织法》第24条第2款规定：“委员长因为健康情况不能工作或者缺位的时候，由常务委员会在副委员长中推选一人代理委员长的职务，直到委员长恢复健康或者全国人民代表大会选出新的委员长为止。”我国《全国人民代表大会会议事规则》第38条规定了“国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长”缺位时的措施：“全国人民代表大会闭会期间，国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的，全国人民代表大会常务委员会可以分别在国务院副总理、中央军事委员会副主席、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定代理人选。”在美国，州法官如有缺位，州长得以作出临时任命。 [82]可见“缺位”并不涉及“免”，但有相应的“任”的需求——补缺，缺位需要补充，补不上权力就可能中断、脱节，从而破坏权力秩序。缺位通常是特殊情况，一般不太可能出现大量的缺位，因此补缺是个别位置的填充。 [83]罢免、弹劾、免职通常也是个别位置的调整（内阁辞职除外），但对这些位置上的人是先撤下来，再换新人上去，缺位则不需要“撤”——这些位置已经出现了空缺，它所需要的只是填补（任）。

　　（四）“免”的程序

　　由于“免”需要比“任”更谨慎，因此一般“免”的程序应该比“任”更严格，“任”易“免”难。程序往往是一个过程，目的是为了确保免者对其免的考虑能够冷静和理性，它应该“是一个反思和说理的过程”，而不仅仅是少数或多数人的简单表决，通过这样的程序来防止“大多数人的不民主的牵制”以及“遏止潜在的群体两极分化带来的负面影响”。 [84]但在实行罢免制度的国家中，“免”与“任”的程序相同或相似，通常强调的是民主性，“罢免的议决主体是人民或代议机关，包括代议机关自己提出、自己投票决定，代议机关提出、通过后交付人民投票决定，部分人民连署提出、交付全体人民投票决定三种形式。”“被罢免人可以进行申辩，但处于完全被动地位，在整个过程中，民意具有最终的决定权。”而弹劾制度则不同，弹劾“是以诉讼庭审的面貌出现的，具有准司法的特征”，“从提出、通过到付诸审判，都要求类似刑事诉讼那样的诉讼程序，体现在控审分离、重视证据，保障被弹劾人的辩护权等方面，被弹劾人作为当事人能够积极参与到诉讼之中，还可以聘请律师获得帮助。” [85]如英国的贵族院审理弹劾案时，“其程序与刑事诉讼程序相同，有讯问，有答辩，有人证，有律师”，美国参议院在审理弹劾案时，审判程序也与刑事诉讼程序相同。

　　三、任免权与监督权之关系

　　为国家挑选德才兼备的人才是一项重要而艰巨的任务，那么，应当由谁、通过什么方式来肩负这一重任、行使相应的任免权呢？在民主国家，国家机关的主要领导人应当是通过民主渠道产生的，如议会议员由公民选举产生，政府成员由议会选举产生，等等，人民直接选举议员组成议会、通过民主程序产生政府，进而对社会进行管理是代议制的基本内容和要求。而宪法“作为公法领域有关政治体系的组织法或根本法”，“专注于政府的基本组织结构和那些担任政府职务的人的权力”， [86]因此它既规定了议会的产生，也规定了政府的成立，还有国家元首、法院等国家机构的条款（虽然更详细的操作规范通常在有关选举法、组织法等宪法性法律中）。宪法中的权力规范涉及国家元首以及立法机关、行政机关、司法机关的产生、性质、地位、组成、任期、会议、职权等多方面内容，文本所论述的主要是宪法规定的议会任免权与监督权的关系问题。

　　代议制作为一种间接民主制所要求人民的并非由人民亲自管理国家，所要求议会的也并非由议会亲自处理国家的大量具体事务，而是让他们挑选出那些适合处理国家各类事务的人，并对他们处理的过程及结果进行监督。 [87]“议会关于行政事项的本来职责，不是要用它自己的表决来作出决定，而是要注意使那些必须作出决定的人是能够胜任的人。” [88]任免权的对象是“人”，更准确地说是“权力人”，其目的是为了发现（并监控）“人才”，任与被任、免与被免，都体现了一种任者与被任者之间、免者与被免者之间的权力关系。

　　（一）监督权与任免权的功能

　　虽然人民通过自己选举的代表管理国家是民主的基本要求，但当今世界，“政治的重心离开议会而归于政府，可以说是当然的趋势。”与旧时的官僚政治不同的是，政府不再是大权独揽，而是由议会组阁（或通过其它民主方式组成政府），政府必须接受议会监督，对议会制国家来说，“议会为内阁的原动力。” [89]通过民主程序产生政府官员一方面体现了政府存在的正当性，同时也减轻了议会的负担，我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”（宪法第2条第1、2款），“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”（宪法第3条第3款），但即使是我国的人民代表大会也并不能包揽一切事务，不能代替其他国家机关的职能，而只是“组织”其他国家机关，并“监督”其工作。“组织”其他国家机关通常是通过“选任”（选举或决定）其它国家机关领导成员来实现的，如我国最高权力机关任免权的范围包括中央一级所有国家机关的领导人， [90]通过对他们的选举、决定来组织这些国家机关，从而构成国家机关的横向体系。各国宪法大都规定了议会拥有类似的任免权，通常议会担负着选拔国家级政治人才的主要功能，而被选拔者工作成绩的好坏也主要由议会来评议（监督），并因此而决定其去留（是否“免”）。 [91]宪法中规定的任免权虽然不仅仅属于议会，但其重心在议会，它是议会最重要的权力之一。如果说议会的立法权是议会对所有国家机关及其公民的普遍约束，那么议会的任免权则是议会对其他国家机关（主要是行政机关）的较为具体的制约，它与议会的另一个重要武器——财政拨款，有几乎同等的分量。“议会之主要的权能，与其谓在于立法及预算的议决，无宁谓在于其批评的任务，尤其是代表国民对政府表示信任或不信任的意思，为其最重要的存在的理由。”因此任免权和监督权使“议会有左右内阁之进退的实权，为多数立宪国的议会之主要的权能。” [92]

　　（二）监督权与任免权的差异性

　　与任免权主要针对的是“人”不同，监督权主要针对的是“事”，虽然监督权也是对人的监督，但它是通过对人所做的事的监督来实现的，不存在脱离具体事务的抽象的对人的监督。虽然在对事监督的过程中必然涉及到对人的监督，但对人的监督总是需要通过对事的监督来实现的。一般来说，拥有任免权的一方也是拥有监督权的一方，任免权、监督权都是权力，拥有任免权、监督权的机关通过运用这些权力来监督、制约被任免、被监督的另一方。拥有任免权、监督权的机关是拥有任免权、监督权的权力人，是任免权、监督权的行使者；被任免、被监督的机关是任免权、监督权的对象，是被任免权、监督权规范的人，但他们往往也是权力人。因此任免权、监督权体现的是权力与权力之间的制约关系，而不是权利与权力之间的制约关系。

　　任免权以监督权为前提，但任免权并不是监督权的一种，而是监督权行使的前提（任）和可能结果（免）。西方国家的议会任免权“往往和议会的监督、制约权混在一起使用”，如认为弹劾是议会“监督”政府的方法之一。 [93]而实际上任免权与监督权应该是有区别的，弹劾权一般应属于“任免权”中“免”的内容而多少超出了“监督”的范畴，它与议会对政府的询问、质询、国政调查等“监督”政府的方式在权力性质上是不同的。 [94]监督权可以并且应该经常行使，任免权却较少运用。“任”往往是一次性的，“免”更不可能经常发生，但监督却是经常性的，不间断的。 [95]议会先“任”，然后对“走马上任”的人进行“监督”，监督后再决定是否“免”。没有“任”就无从“监督”，“任”是“监督”的前提，“监督”是“任”的后续，只“任”不“监督”是不负责任；“监督”的结果可能导致“免”，“免”来自于“监督”，是“监督”的可能结果，“监督”有“免”做后盾才真正有威慑力；但大量没有导致“免”的监督也仍然是有效的、必要的，如果没有严重的违法失职行为，这些监督手段已基本能够达到制约权力的效果。

　　（三）监督权与任免权的主体可能分离

　　监督权与任免权的主体一般是统一的，即由谁任免就由谁监督，如我国宪法第65条规定全国人民代表大会“选举”并有权“罢免”全国人民代表大会常务委员会的组成人员，第62条规定全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，第69条规定：“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”说明全国人民代表大会对其常务委员会成员有“任”（选举）和“免”（罢免）的权力，也有监督的权力（常委会需对人大汇报工作，人大对常委会的决定有撤消权），对全国人大常委会的任免权和监督权都属于全国人民代表大会。

　　但监督权与任免权的主体也有不一致的时候，如我国宪法规定总理由国家主席提名，全国人民代表大会决定，国家主席任命（宪法第62条第5项、第80条），但国家主席对总理有提名权和任命权却没有监督权；对国务院总理的监督权属于全国人民代表大会，在其闭会期间属于其常务委员会；而在全国人民代表大会闭会期间，常务委员会对总理也只有监督权而没有“任免”权（既不能“任”也不能“免”）。同样国务院副总理、国务委员由总理提名，全国人民代表大会决定，国家主席任命（宪法第62条第5项、第80条），总理对国务院副总理、国务委员有提名权和领导权（他们与总理的关系是首长负责制下的领导与被领导的关系），国家主席对副总理、国务委员有任命权但没有领导权和监督权；对副总理、国务委员的监督权属于全国人民代表大会，在其闭会期间属于其常务委员会，但全国人民代表大会常务委员会对副总理、国务委员也只有监督权而没有任免权，此时任免权与监督权是分离的。 [96]国务院的部长、委员会主任、审计长、秘书长也由总理提名，全国人民代表大会决定，国家主席任命，但在其闭会期间可由其常务委员会决定，国家主席任命，在这里，部长与总理的关系也是首长制下的领导与被领导的关系，部长与议会是监督和被监督的关系，领导关系显然比监督关系更密切，因此部长（包括副总理、国务委员）的去留总理应当有主要的决定权，只是还需要议会把关（美国总统不经过议会而自己单方面决定免去其提名的行政官员的职务）。对国务院的部长、主任、秘书长、审计长，在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会有任免权和监督权，在全国人民代表大会闭会期间，其常务委员会有任免权和监督权，此时任免权与监督权是统一的。而对国务院全体人员任免的命令都是由国家主席根据全国人民代表大会或其常务委员会的决定发布的，因此国家主席享有形式上的任免权，但国家主席对这些人员并没有监督权，因此国家主席对国务院成员的任免权与监督权也是分离的，这类似于英国女王对政府成员有形式上的任免权而没有监督权，可见与监督权相联系的任免权才是实质性的任免权，而与监督权没有联系的任免权则只是形式上的任免权。

　　当任免权由两个以上的机关（如议会、国家元首、政府首脑）行使时，其中往往有多层权力关系，一是提名者与被提名者之间的关系，他们可能是领导关系而非监督关系（如总理与部长之间的关系），也可能既没有监督关系更没有领导关系（如总统与法官之间的关系）。二是批准（或决定）者和被批准（或决定）者之间的关系，这往往表现为监督关系（如议会和政府总理及部长之间的关系）。三是提名者与批准（或决定）者之间的关系（如总理和议会之间的关系），这应是一种互相制约的关系，提名者的提名对批准（或决定）者是一种制约，批准（或决定）者的批准或不批准，也是对提名者的一种制约。

　　注释:

　　[1] 杨舶华等着：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第210页。

　　[2] 刘向文着：《俄国政府与政治》，五南图书出版社2002年版，第263页。

　　[3] 李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第721页；《法国宪法》第8条第1款。

　　[4] 刘向文着：《俄国政府与政治》，五南图书出版社2002年版，第267-268页。

　　[5] 龚祥瑞着：《比较宪法和行政法》，法律出版社1985年版，第196页。

　　[6] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第40页。

　　[7] 依日本宪法第6条的规定，天皇任命的对象是总理大臣（依据国会之提名）和最高法院院长及审判官（根据内阁之提名），不包括“国务大臣”。

　　[8] 笔者认为议会的任免权应当被视为不同于立法权的另外一种权力，而不是“立法权的一部分”。[英]M.J.C维尔着：《宪政与分权》，苏力译，生活?读书?新知?三联书店1997年版，第133页。

　　[9] 如关于美国总统的选举，制宪会议曾担心选民直选总统会引起混乱，“因此他们想规定一个总统选举的办法，这种办法正如亚历山大·汉密尔顿所说，‘尽可能不给产生骚动和混乱的机会’，而且不会‘以任何非常的或暴烈的行为使社会剧烈震荡’。为了达到这个目的，宪法制定者规定总统应由一小群选举人间接选举产生”。见[美]查尔斯·A·比尔德着：《美国政府与政治》（上册），商务印书馆1987年版，第162页。也有学者指出，“民选制与议会选举制相较，民选制恐亦比较的难以产生适当的人才；因为行政元首这个位置所需要的特殊能力，以及竞争当选人中孰具有此种能力，往往非具有特殊判断能力之人不能判断；以普通选民与议会相较，选民的判断力自然较低。”见王世杰、钱端升着：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第245页。

　　[10] 笔者在此并不是呼吁立即对全国人民代表大会代表实行直接选举，指出现有政治体制模式的不合理之处与对现有政治体制模式的改进不完全是一回事，后者应当有一个过程，它更多地需要政治家们的智慧和策略，而前者应该是理论界的任务（当然他们不能垄断这一任务）。理论上的认识往往是制度改进的前提，虽然很难说理论上的分析越透彻，制度改进就一定越顺利，但理论上认识的深入，对制度改进一般会起正面作用。

　　[11] [美]詹姆斯.M.伯恩斯等着：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第988页。

　　[12] [美]詹姆斯.M.伯恩斯等着：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第990页，有关争论可参看该书第991-994页。

　　[13] 《德国联邦宪法法院法》第5条第1款。

　　[14] 田穗生等着：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第169页。

　　[15] [法]托克维尔着：《论美国的民主》（上），董果良译，商务印书馆1988年版，第150页。

　　[16] 杨舶华等着：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第169—170页。

　　[17] 见《各国议会制度概况》，转引自田穗生等着：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第169页。

　　[18] 《德国联邦宪法法院法》第6条第2款。

　　[19] 议会选举产生有关人员时“主席团”是唯一的提名人，这样的规定是否符合议会的民主精神，值得怀疑。

　　[20] [美]彼得·G·伦斯特洛姆着：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第87页。

　　[21] [英]M.J.C维尔着：《宪政与分权》，苏力译，生活?读书?新知?三联书店1997年版，第133页。

　　[22] [德]卡尔·施米特着：《宪法学说》，刘锋译，世纪出版集团/上海人民出版社2005年版，第277页。

　　[23] [英] J.S.密尔着：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第75、74页。

　　[24] 田穗生等着：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第167页。

　　[25] [美]彼得·G·伦斯特洛姆着：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第130页。

　　[26] 我国宪法中第67条第11、12项规定，全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长的“提请”，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的“提请”，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。在这里“提请”和“提名”（国务院有关成员产生时由国家主席或总理“提名”）有何区别，似乎不甚明确。从提请者与被提请者、提名者与被提名者之间的关系来看，显然是有区别的，前者应该没有隶属关系，在办案过程中提请者与被提请者之间是司法机关内部的首席法官与其他法官之间的平行关系；而后者是行政系统内部的上下级领导关系。但这种区别并不能说明这些人员在产生时有区分“提请”或“提名”的意义，从其他国家的宪法规定来看，政府成员和法官的产生需要有提名人时，都是用“提名”而不是用“提请”。

　　[27] 本文所论述的任命是宪法意义上的，而不是行政法意义上的对一般公务员的任命。

　　[28] 陈业宏等着：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第195页。

　　[29] 杨舶华等着：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第169—170页。

　　[30] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第46页。

　　[31] [美]彼得·G·伦斯特洛姆着：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第98-100页。

　　[32] 《德国基本法》第63条规定：“一、联邦总理经联邦总统提名由联邦议会不经讨论选举之。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、得联邦议会议员过半数票者为当选。当选之人由联邦总统任命之。”

　　[33] [美]詹姆斯.M.伯恩斯等着：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第319-327页。

　　[34] [美]查尔斯·A·比尔德着：《美国政府与政治》（上册），商务印书馆1987年版，第171-173页。

　　[35] [美]查尔斯·A·比尔德着：《美国政府与政治》（上册），商务印书馆1987年版，第265页。

　　[36] 亨利·丁·亚伯拉罕着：《法官与总统》，商务印书馆1990年版，第56页，转引自陈业宏等着：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第195页。

　　[37] 亨利·丁·亚伯拉罕着：《法官与总统》，商务印书馆1990年版，第56页，转引自陈业宏等着：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第195页。

　　[38] 相应的专业学历是指，“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。”（《法官法》第9条第6款）。

　　“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官，应当从事法律工作满二年。”（《检察官法》第10条第6款）。

　　[39] 但具有“法院”工作经历的只有2位，即董必武曾在根据地任最高法院院长，任建新曾于1983年至1988年任最高人民法院副院长、党组副书记、审判委员会委员。有检察工作经历的有2人：沈钧儒曾任广东军政府总检察厅检察长；肖扬1983年至1986年曾任广东省人民检察院副检察长、党组副书记，1986年至1990年任广东省人民检察院检察长、党组书记，1990年至1992年任最高人民检察院副检察长、党组成员、检察委员会委员，1992年至1993年任最高人民检察院副检察长、党组副书记、检察委员会委员，1993年至1998年3月任司法部部长、党组书记。Copyright (C)2002－2012 中国将军政要网 All Rights Reserved

　　[40] 田穗生等着：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第174-175页。

　　[41] 陈业宏等着：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第202页。

　　[42] [美]凯斯·R 孙斯坦着：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第155页。

　　[43] [美]凯斯·R 孙斯坦着：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第155页。

　　[44] 杨舶华等着：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第182页。

　　[45] 1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法均规定我国最高人民法院院长的选举权和罢免权属于全国人民代表大会，唯有1975年宪法笼统规定“各级”人民法院院长由本级人民代表大会的常设机关任免（第25条），这显然是不合适的。

　　[46] 我国宪法第67条第11、12项。

　　[47] 《美国宪法》第1条第3款。

　　[48] 但美国总统可以不经参议院而自己免职的对象只包括他所能够任命的行政官员，而对他任命的其他官员则不可以。美国最高法院对总统解除独立管制机构（如州际商业委员会、核管理委员会、环境保护暑等机构）负责人职务的权力作了某些限制，理由是这些机构执行的是部分立法职能（在国会“委托立法”的授权下制定规章）和部分司法职能（在当事人违反规章或发生争议时进行裁决），不同于一般行政机构。见杨舶华等着：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第171页。

　　[49] 比较宪法第67条第9、10项（全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，“决定”部长、委员会主任、审计长、秘书长的“人选”；在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，“决定”中央军事委员会其他组成人员的“人选”）和第11、12项（根据最高人民法院院长的提请，“任免”最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，“任免”最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的“任免”），前者的用词是模糊的“决定……人选”，“决定”是否包括任和免两方面不甚明确，而后者明确是“任免”。

　　[50] 从《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第二章“议案的提出和审议”中我们似乎可以“推论”出罢免案，因为罢免案是议案的一种，但其第14条第2款专门规定了“任命案”的有关程序，却没有提到罢免案，第32条又规定了“任免案逐人表决，……”，说明常委会不仅有“任”而且有“免”的权力。因此全国人民代表大会常务委员会对国务院的部长级成员和中央军事委员会副主席、委员、秘书长的罢免权（而不是“任”的决定权）在法律上至少是不够明确的，是需要解释或以惯例的形式加以补充的。从目的解释、历史解释等角度看，应当将常委会“决定……人选”理解为包括“任”和“免”两方面，而不应拘泥于文字解释或上下文之间的逻辑解释（两院人选的条文中既然明确规定为“任免”，那么对国务院的部长级人员没有用“任免”而是用“决定……人选”一般应理解为是有意区分二者），笔者认为这可能是立法者的疏漏，对此不能将“决定……人选”解释为只包括“任”不包括“免”。

　　[51] 如2010年6月25日全国人大常委会经表决，决定免去李学举的民政部部长职务，任命李立国为民政部部长。中国共产党新闻网，2010年06月26日11:12

　　[52] 肖蔚云着：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第62页。

　　[53] [美]凯斯·R 孙斯坦着：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第146页。

　　[54] 我国1978年宪法第25条第6项规定全国人民代表大会常务委员会有权“在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提议，决定任免国务院的个别组成人员。”1982年宪法第67条第9项规定全国人民代表大会常务委员会有权“在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”，1982年宪法等于扩大了常委会任免部长的范围（不再限于“个别”部长的决定）。

　　[55] 苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”（未发表）。

　　[56] [美]梅里亚姆着：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第84、64页。

　　[57] [美]梅里亚姆着：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第64页。

　　[58] [美]梅里亚姆着：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第115页。关于当时部分人主张应该对法官实行罢免的意见，可参看该书第111—114页。在美国的司法改革运动中，改革者主张“法官必须受纪律的约束，其中包括因故而被罢免。”目前美国的50个州都建立了委员会来处理法官的渎职行为，“这种委员会调查申诉，并开庭审理那些被控失职或被控犯有不道德或不公正行为的法官。”[美]詹姆斯.M.伯恩斯等着：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第994、996页。

　　[59] 杨舶华等着：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第184页。

　　[60] 吴大英等着：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第299页。

　　[61] 王世杰、钱端升着：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第222页。

　　[62] 德国《基本法》第61条，德国《联邦宪法法院法》第13条第4项。

　　[63] 杨舶华等着：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第184—185页。

　　[64] 参见苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”（未发表）。

　　[65] 吴大英等着：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第298-299页。

　　[66] [美]凯斯·R 孙斯坦着：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第140页。孙斯坦教授认为弹劾总统“应限于总统大规模的滥用职权的行为，并且所滥用的权力显然就是作为总统所特有的权力。”他认为1998年对克林顿总统的弹劾是违宪的，并对此作了详细的论证，见该书第五章《弹劾总统》。

　　[67] “那些可以为私人所犯的罪行，如果政府工作人员犯了，就不应该弹劾。谋杀、入室盗窃、抢劫和其他一切不能立即与职务联系起来的罪行，都应当按照普通的司法程序来处理。”[美]凯斯·R 孙斯坦着：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第144页。

　　[68] 陈业宏等着：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第202页。

　　[69] 吴大英等着：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第299页。

　　[70] 参见李惠宗：《对总统罢免、弹劾、倒阁权行使之法理》，《月旦法学杂志》第136期，2006年9月。

　　[71] 苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”（未发表），该文比较了罢免制度和弹劾制度五个方面的相同点和五个方面的不同点。

　　[72] 吴大英等着：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第299页。

　　[73] 陈业宏等着：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第201页。

　　[74] “国家主席令”未提到“根据国务院总理的提名”，如果这些部长的免职不是由总理提名，那么是由谁提名呢？是否“由全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表”提名？如果是根据总理提名，那么“国家主席令”中就不仅应提到“根据第十届全国人民代表大会常务委员会的决定”，而且应提到“国务院总理的提名”，以达到一种形式上的相对完备。

　　[75] 杨舶华等着：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第178页。应当指出的是，不信任案投票制度只存在于责任内阁制国家，如英国、日本、意大利、德国等。“由于在责任内阁制国家一切政策均由内阁决定，国家元首不负实际政治责任，所以不信任投票只能适用于内阁，而不能适用于总统和君主。”吴大英等着：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第300页。对不信任案的有关介绍，可参看田穗生等着：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第172-173页。

　　[76] 有意思的是，从1998年3月到1999年8月一年半的时间里，有四位联邦政府主席被解除职务，但他们之中没有一个是主动提出辞职的。见刘向文着：《俄国政府与政治》，五南图书出版社2002年版，第265页。

　　[77] 《全国人民代表大会会议事规则》第38条第1款对“辞职”作了如下规定：“全国人民代表大会会议期间，全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长提出辞职的，由主席团将其辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定；大会闭会期间提出辞职的，由委员长会议将其辞职请求提请全国人民代表大会常务委员会会议审议决定。全国人民代表大会常务委员会接受全国人民代表大会常务委员会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，中央军事委员会主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长辞职的，应当报请全国人民代表大会下次会议确认。”第2款对“缺位”作了规定：“全国人民代表大会闭会期间，国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长缺位的，全国人民代表大会常务委员会可以分别在国务院副总理、中央军事委员会副主席、最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长中决定代理人选。”

　　[78] 但何为“重大损失”或“恶劣影响”并没有统一标准，如2004年2月5日密云县春节灯展发生重大突发伤亡事件，死亡37人，伤15人，北京市密云县县长张文引咎辞职；而2001年4月陕西省连续发生了三宗特大安全事故，死亡103人，国务院对陕西省省长程安东只给予了行政记过处分。

　　[79] “政府官员引咎辞职、问责制与治道变革”，2006-4-1 下午 08：51：05 全球品牌网 Fname

　　[80] 王北京：《谁有权接受并同意政府官员的引咎辞职？》，人民网2004年5月12日。

　　[81] [日]阿部照哉等着：《宪法》（上册），中国政法大学出版社2006年版，第320页。

　　[82] [美]彼得·G·伦斯特洛姆着：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第98-100页。

　　[83] 也可能有例外，如波兰总统卡钦斯基的专机2010年4月10日在俄罗斯斯摩棱斯克失事，机上人员全部遇难，除了总统夫妇外，还有波兰副议长、副外交部长、国家安全局长、总统办公厅主任、军队总参谋长、国家银行行长以及数名地位显赫的资深国会议员。

　　[84] [美]凯斯·R 孙斯坦着：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武等译，法律出版社2006年版，第136页。

　　[85] 苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”（未发表）。

　　[86] [美]彼得·G·伦斯特洛姆着：《美国法律辞典》，贺卫方等译，中国政法大学出版社1998年版，第12页。

　　[87] 同时还要为他们处理国家事务提供依据：人民通过宪法为议员行使权力确定依据，议员们通过法律为其他国家机关工作人员行使其权力确定依据。

　　[88] [英] J.S.密尔着：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第74页。

　　[89] [日]美浓布达吉着：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版，第326页。

　　[90] 我国宪法第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；（六）选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（七）选举最高人民法院院长；（八）选举最高人民检察院检察长。” 第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：…… （九）在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；（十）在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（十一）根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；（十二）根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免”。

　　[91] 但任者对被任者去留的决定也是相对的，如任者即使对某些被任者非常不满意，但如果对方没有违法行为，任者就可能无权对其“免”；同样，对宪法明确规定了限任制的职位，即使任者对被任者的表现非常满意，也不能令其继续任职下去。

　　[92] [日]美浓布达吉着：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版，第316-317 页。

　　[93] 田穗生等着：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第166页。

　　[94] 我国许多教材和书籍都将“弹劾”列为“监督权”的一种，笔者认为不够准确。

　　[95] 这里的监督主要是指对政府成员而不是针对法官，对法官一般不存在监督（法官独立），至于对法官的弹劾，弹劾案若通过则是“免”，若未通过（仅仅是弹劾案的“审理”）则类似于监督，但它与质询、调查等独立存在的监督方式应有所区别。

　　[96] 从理论上说，如果全国人民代表大会常务委员会“监督”后认为应该“免”，则应将自己“监督”的结果向全国人民代表大会报告，提请大会“免”。但《全国人民代表大会会议事规则》第39条规定，“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案”，在此，全国人民代表大会常务委员会并不在有权“提出”罢免案之列，在对“中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长”提出罢免案的问题上，常务委员会的地位似乎还不如“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表”，这与宪法赋予常务委员会的地位是不太吻合的。即使常委会在人大开会期间停止工作，也并不应影响其有权在大会前提出罢免案，正如常委会在大会前有权提出宪法修正案一样。此外对国务院总理的罢免似乎与其产生时的提名人（国家主席）之间也失去了联系。