“乌坎转机”是我国村民自治建设的新曙光

　　乌坎事件的合理解决令人欣慰、令人振奋，更让人看到了中国宪政民主事业的新曙光，特别是看到了村民自治建设的新曙光。

　　一、乌坎事件有其全国性的制度根源，它的合理解决也具有全国性的普遍意义

　　乌坎事件的根源和核心实际是村民自治问题，事件获得合理解决的最大关键也正是在于肯定了通过村民民主选举产生的“乌坎村村民临时代表理事会”的合法性，即对村民自治给予了充分的尊重和肯定。虽然这一“临时代表理事会”将来肯定会为正式选举产生的村委会所取代，村支部将来也会重新选举产生，但是，如果没有意外，乌坎村的“村民当家做主”肯定就会从此建立起来了。

　　虽然“乌坎转机”本身还只是一个个案，但它同时更对深化村民自治改革、彻底落实和保障村民自治、普遍实现“村民当家做主”具有全国性的示范和先导意义。

　　这是因为，乌坎事件的爆发不仅有其特定的具体根源，而且更有其全国性的普遍根源。这种根源就是：村民自治在颇大的程度上没有得到落实。在许多地方，不是村民自治，而是村民被治。在村里真正当家做主的不是普通村民，而是村支书或村长及其助手。这些人利用手中不受制约的权力上下勾结、官商勾结、以权谋私，严重侵犯村民的切身利益，在全国范围内导致了大量的群体性事件。众所周知，乌坎村事件也是因为村支部和村委会大肆侵犯村民利益而爆发的。

　　不仅如此，这种“村民被治”和村民利益遭到严重侵犯的现象，实际还有其更深刻的制度根源。

　　不难想象，如果遵循民主程序，当几乎全村13000名村民都起来反对村支部和村委会时，只是通过平和的改选就足以解决问题了，根本就不可能爆发如此严重的官民对峙和警民冲突。那么，为什么这种原本属于村民自治范围的事情又把地方政府牵涉进来了，形成了那么大的风波，以至于高层领导都不得不介入呢？这就不能不令人深思了。

　　就比较直接的制度原因来说，之所以会形成这种村干部专横、掠夺、村民被迫奋起反抗的对抗局面，一是因为村内选举被少数人所操纵，选举是假选举，或者是选举舞弊很严重，致使“村民当家做主”无以实现，真正实现的只是“村干部当家作主”。二是因为没有设计和安排村级分权制衡体制，以至于每次或真或假的选举产生的都是握有不受制约权力的村干部，他们在两次换届选举之间就是村级独裁者，这就使之有可能利用自己手中的这种权力，通过侵犯、侵占、侵吞村民的利益而发财，然后再用这笔不义之财向上贿赂地方官员，以谋得其对自己连任的暗中支持，向下对村民实行贿选，以直接实现当选和连任。由此，也就形成了一种权钱结合的低投入、高产出、可持续的特殊利益的生产线，以至于相当数量的村干部和地方官员都对此乐此不疲。

　　那么，我们再追问：为什么会出现许多村级选举会被少数人所操纵、以至于许多地方都是“村干部当家作主、村民被治”的现象呢？在这里，除了纯粹地方性的原因外，也有两种深层次的思想原因和体制原因。

　　一是没有解决好党的领导与村民当家做主的关系。在党政不分、以党代政的历史惯性下，仍然缺乏放手发展基层民主政治、放手落实基层群众自治制度的思想准备，总是不由自主地想“以党治民”、“以党控民”，想以党的系统直接控制社会细胞，控制到村和居委会，想以“加强党的领导”为名通过村支部直接掌控村级权力。这就必然会与村民的自治权发生矛盾和冲突，必然会出现自上而下地干预、操控村级选举、破坏村民自治的种种不良现象，必然会使村干部的权力越来越不受制约，从而使村级腐败和地方官员的腐败问题越来越严重，使村民与严重腐败的村干部和地方官员的矛盾越来越大，使农村的（特别是城乡结合部的）群体性事件越来越多、越来越严重，使原本属于村民自治范围的问题越来越扩散为了官民关系、党群关系、警民关系问题，也使执政党和政府的形象也受到了越来越大的伤害。这次的乌坎村事件显然也是这种思想惯性、体制偏差及其普遍逻辑的具体产物，因而也是全国诸多同类现象中的一个具体案例。

　　二是两种不受制约的权力相结合必然导致严重恶果。现在的乡镇级和县级选举基本上仍然是走形式，这种形式上的选举之后形成的权力结构又不是分权制衡的，而是高度集中的，这就使之也成为了不受制约的权力。村级权力与乡镇级、县级权力紧密相联，这就很容易出现这两种不受制约的权力上下勾结、相互利用、以权谋私、共同侵犯农民利益的现象，特别是在经济利益较多的城乡结合部等涉及土地问题的地方，就更是如此。这同时也使县级以上的不受制约的权力有可能通过县级和乡镇级权力一直连结到村级村权力，从而形成一个长长的特殊利益集团的利益链条，而这个利益链条的基础就是自上而下的不受制约的权力体系，这个利益链条所要鲸吞的也主要是农民的土地利益。为什么有些人总想以村支部剥夺农民的自治权？恐怕以此攫取巨大的土地利益更是其中的深层原因。这就更与党的性质和任务背道而驰了。至少在客观上，剥夺农民的自治权最有利于特殊利益集团，这是已被无数事实所证明了的。

　　这样，通过这种或长或短的利益链，一方面，上面的腐败官员得以通过腐败村官从村民手中攫取非法利益，而且经常是获得整个非法利益的大头。另一方面，腐败村官也得到了党政机关中的有关腐败官员的撑腰，从而既能“顺利当选”、“连选连任”，又能在大多数村民的反对和抗议中“巍然屹立”，因而也就可以持续不断地攫取非法利益而又不遭殃。我们在乌坎村事件中看到的实际也是这种现象。将来事件查清后，更可以具体地证明这一点。这就进一步表明，乌坎事件是有其全国普遍性的制度根源的，因而也是全国同类事件的一个缩影。

　　乌坎事件的这些全国普遍性的制度根源可以归结为一点，这就是在一系列的思想偏差、体制偏差和体制漏洞下，村民自治仍然未能得到充分的尊重和保障，以至于在许多地方都出现了“村干部当家作主、村民被治”的乡村专制体制；于是，“两种不受制约的权力相结合”、共同祸害村民的事也就越来越多、越来越严重了。

　　由此，广东省委、省政府在对乌坎村事件的合理解决中，充分尊重和肯定村民自治，支持和帮助村民当家作主，从而也开始调整了党的领导与村民当家作主的关系，也就不能不具有了全国性的示范意义和先导意义。虽然这还只是一个开端，但它更是一个非常重要的良好开端。它是在危机中打开的整个政治体制改革的一个至关重要的突破口。由此发展下去，我国的政治体制改革就将开始进入新阶段。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、农民民权意识的觉醒必然导致村民自治的新发展，先进地区的新发展必然预示和引领全国新潮流

　　广东是我国改革开放和现代化建设的前沿地区。先进地区历来都是首先出现发展中的新问题的地区，又都是首先解决这种新问题的地区，因而也是开风气之先和引领历史潮流的地区。这在世界范围是这样，在中国也是这样。这在解决新问题的新方向、新思路、新方法方面是这样，在从根本上解决新问题的制度建设方面也是这样。这也使乌坎事件的合理解决具有了全国性的示范意义。

　　乌坎事件的出现和合理解决无疑有其较先进地区的特殊根源，这就是农民民权意识的较早觉醒和相对较高的维权能力。

　　我特别注意到了有关报道中的下述事实：

　　从1970年至今年，乌坎村党支部书记薛昌已经连任此职长达41年之久。他是乌坎村的“顺我者昌，逆我者亡”的独裁者。他在讲到村里的土地问题时就曾公开说过：“我想给谁就给谁，想不给你就别想拿到”。最近几年来，在村民不知情的情况下，他竟将村里的几千亩（一说上万亩）土地陆续贩卖出去，卖地所得达7亿多元，而给村民的补助款只有550元，其余全被当地官员和村干部所私吞。薛昌和十几位村干部都盖起了被村民称为“别墅”的二层楼。他也成为了一些市府官员的“财神爷”和座上宾。

　　但在过去的四十年里，乌坎村民似乎也形成了对于这位长命书记的路径依赖。四十岁左右的村民从懂事起就知道“薛昌是村支书”。村民们对这位长命书记的贪赃枉法多是默认和容忍。虽然他们从未见过选票的样子，但村里却总会贴出告示，宣告薛昌又成功连任村支书了，其间的舞弊可想而知。今年他又“做票”造假，声称自己以85％的得票率当选人大代表。多年来，村民对此的反应多是“井水不犯河水”，“你做你的官，我赚我的钱”。这就默认和纵容了薛昌等村干部的专横与贪腐。

　　这正是：有什么样的人民，就会有什么样的官员。有什么样的村民，就会有什么样的村干部。但当人民的民主意识、权利意识觉醒后，一切都会发生根本的改变。

　　近几年来，村民们越来越意识到村干部们正在对村里的土地玩“监守自盗”的把戏，越来越感觉必须起来去维护自己的权利。

　　直到今年，村民们才从外出打工返乡的乡亲口中、从网络上有关民主选举的报道中了解到，原来宪法和法律已经确认了自己选举权和被选举权。进而，他们又在较为先进的大环境中，继续学习和加深了对于民主的理解。

　　由此，“查清村委换届选举情况”就成为了村民们的一项主要诉求。

　　由此，在集会游行中就出现了“还我人权”、“ 反对独裁”、“开放选举” 等横幅。

　　由此，就出现了富有理性和政治智慧的井然有序的维权抗争。只是在被激怒的情况下才出现了一些可以理解的不理性行为。

　　由此，才又在迫不得已的情况下民主选举产生了“乌坎村村民临时代表理事会”，从而真正开始实现了乌坎村的“村民当家做主”。

　　由此，整个乌坎事件才得到了一个赖以获得具有全国普遍意义的合理解决的基本前提条件。

　　这就表明，至少在很大的程度上，这种较高水平的基层民主的发展正是较先进地区首先出现的新事物。

　　虽然现在在较后进地区也都有程度不同的村民自治，但其经济社会根基显然不如乌坎村所在的广东地区深厚，它所达到的水平也都不如乌坎村。

　　乌坎村的这种民主发展更多地体现了经济社会发展必然导致基层政治生活民主化的历史趋势，而广东省委、省政府对于乌坎事件的合理解决也顺应了这种历史大潮，合乎了人心所向，实现了重大突破。由此，这种先进地区的官民结合的新变革也就不能不成为了我国村民自治建设和整个基层民主建设的新曙光。

　　三、“乌坎转机”在我国宪政民主建设中的主要意义概括地说，这种意义至少有三条

　　一是它再次启示我们，正如小岗村实行的承包制是当时解决农村问题的关键环节一样，乌坎村实行的“村民当家做主”的基层民主也是解决现阶段农村问题的关键环节。

　　诚然，面对群体性事件，不再以“对手思维”去解决，而是以“认真解决好群众利益问题”的诚恳态度去解决，这已是一个很大的进步了，确实是非常之好，非常令人欣慰，而且也有全国性的重要示范意义。但是，既然不合理的制度安排是导致矛盾积累和激化的主要根源，那就更应从体制改革和制度建设着手解决问题。这样才能最大限度地减少群体性事件，而不是总是不得不去充当疲于奔命的救火队。

　　所以，在广东省合理解决乌坎事件的各种新型举措中，最根本、最有长远意义和普遍意义的举措，就是打破了“必须以村支部为中心”的事实上的禁忌，充分地尊重和肯定了村民自治。这在实质上已是一项重大的制度创新。这种制度创新的实质也正是彻底实现和保障村民自治，即毫无保留地尊重、支持和保障“村民当家做主”。

　　“村民当家做主”就是“人民当家作主”在农村的具体形式，就是农村的社会主义政治制度。这种社会主义政治制度无疑应在全国范围内彻底推广。唯有如此，曾经向农民承诺的“社会主义天堂”才能切实降落到人间，当年农民群众为中国革命付出的巨大牺牲才能得到应有的报偿，无数为解放人民而流血牺牲的革命先烈才能在地下安眠，执政党的政治信誉和政治合法性也才能够得以恢复和重建。也唯有如此，我们才能在农村真正有效地构建起和谐社会，才能大幅度地减少农村地区的群体性事件，也才能使党政机关恢复其本来应有的秩序与安宁。

　　二是它启示我们，落实村民自治的关键在于解决好党的领导与村民自治的关系问题，即解决好农村地区的党的领导与人民当家作主的关系问题。

　　在这个问题上，邓小平同志说得好：“我们的生产队为什么不搞民主？队长不合格就淘汰，社员应该有权利，现在有些干部权力大得很，包办选举，几个人说了算。所以现在农村有霸，出霸王。”（《邓小平年谱》，第379页）

　　他更指出：共产党“是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”（《邓小平文选》第1卷第217-218页）

　　他还明确指出：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。”（《邓小平年谱》第685页）

　　邓小平所说的“党政分开”实际还包括了“党与群众团体等等之间分权”这个重要内容。他说：过去“很少强调必要的分权和自主权”。“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同……群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”他反对“权力过分集中”，主张把那些各级领导机关“不该管、管不好、管不了的事”“放在下面，放在……社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，这样就能使这些事情“可以很好办”。（《邓小平文选》第2卷第329、287页）

　　实际上，邓小平理论的这些内容已经为解决党的领导与村民自治的关系问题提供了基本指南，这就是：

　　（1）农村应该实行民主选举，实现村民当家作主，杜绝村霸现象。

　　（2）农村应该实行村民自治，自行解决问题，而不是党去包办代替，更不是党在农民头上强迫命令、称王称霸。

　　（3）党的农村工作的核心是支持和领导村民当家作主。

　　（4）“党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。”（《邓小平文选》第3卷第177页）“党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上。”（《邓小平年谱》第685页）

　　这就是说，党对农村的领导主要应是上级党委的政治性、宏观性的领导，而不是以村支部剥夺农民的自治权，更不是村支部在农民头上强迫命令、称王称霸。村支部不是一级党委，所以没有“只管大事”的职责和权力。村里的大事只应由村委会来负责，而不是村支部包办代替，这才是党政分开。村支部无权“制定党的路线、方针、政策”，只应在充分尊重村民自治的前提下发挥某些“实现党的路线、方针、政策”的作用，而在这种前提下，它的这种作用实际就是搞好村级党建、支持村民自治、发挥党员的先锋模范作用。

　　虽然那时尚未实行村民自治，但这些重要指导思想实际己经先期提出了。

　　实际上，这也正是从革命党转变为执政党的基本思路。革命时期，支部建在村上，支部是村里的权力中心，确实是革命的需要。但执政之后，整个思路就必须转变了。执政党就是执掌行政权的政党。村权力不是一级政府权力，而是农民的自治权。这就使执政党不应通过事实上剥夺农民的自治权而直接执掌村权力，而应是支持农民充分享有自治权，即支持村民当家做主，即使是在村支部与村委会的关系很和谐、甚至在人员上也基本重合时，也要以村委会作为村里的权力中心。党对农村的领导要主要应当“体现在制定和实现党的路线、方针、政策上”，现在还应当体现在领导制定有关法律上，其次才是体现在农村党员的先锋模范作用上。村党支部的中心工作应当是抓好党的自身建设，以使村里的党员能够发挥先锋模范作用，而不再是象战争年代那样是村里的权力中心，即村支部不再是村里的决策中心。

　　改革前国企是“党委领导下的厂长负责制”，改革后则就是厂长负责制了。国企尚且如此，小小的村庄何以就不能如此呢？所以在“党政分开”的思路中本来就包含了以“民选村委会负责制”取代“村支部负责制”这项重要内容。村民自治法

　　彻底实现和保障“村民当家做主”，这是送给农民的大礼，也是农民的天赋人权，农民将会因此获得重大利益和根本利益，再加上新农村建设等等，农民必然会普遍拥护共产党。

　　反之，以事实上的“以村支部为中心”否定法律上的“以民选村委会为中心”，或者是以村支部、村委会两个中心相互扯皮的混乱体制削弱村委会的中心地位，即想方设法以“村党权”否定“村民权”，以“加强党的领导”为名否定“村民当家做主”，从而处处与农民作对，不断侵犯农民利益，则就只能使农民与共产党渐行渐远、离心离德，直至导致所有人都不愿看到的悲剧，而这种过程同时也就是党的领导执政能力不断受到削弱和下降的过程。所以邓小平早就指出：不能搞“党去包办一切、干预一切”，“干预太多，搞不好倒会削弱党的领导。”（《邓小平文选》第2卷第142页，《邓小平年谱》第1126页）

　　那么，如果一些地方的农村党员不能发挥先锋模范作用又该怎么办呢？实际上，这跟国企里的一些党员不能发挥先锋模范作用一样，是无关大局的。农民心目中的“党”实际主要是“北京”，而不是身边的“熟人党员”。只要“北京”切切实实地给了农民以政策性、制度性、公共福利性的大利益，农民就会说共产党好，就会跟共产党走，也就不可能出“陈胜吴广”。在这种情况下，即使是某些农村党员表现不佳，党也可通过对于农村的原则性、宏观性、制度性的领导，确保实现党对农村的全国性领导。不仅如此，只要是充分地实现了“村民当家做主”，农村党员就不再可能享有不受制约的村权力了，也不再会被这种权力所腐蚀了，这对农村党建将会大有好处，对于改善党的整体形象也将大有好处。

　　由此，我们也就可以判明，虽然在乌坎事件中，已经腐败的村支部及其控制的村委会彻底解体了，村民民主选举产生的“村民临时代表理事会”随之成为了唯一的权力中心，但广东省委、省政府仍然肯定了它的合法性，并正在与之合作解决问题，这并不是否定了党对农村的领导，而是扬弃了过去在党的领导与村民自治的关系问题上自相矛盾、进退失据的模糊思路，不再将村支部不是村权力中心视为否定党的领导了，从而从根本上肯定和支持了村民当家做主，即以面对人民要求、面对现实的改革精神，很好地践行了“党的工作的核心是支持和领导人民当家作主”的根本指导思想，从而一举扭转了紧张危局，并开辟了基层民主改革的新航路。

　　当然，这并不是说以后就不要村支部了。村里有那么多党员，自然要有支部。只是村里的权力结构从此调整和明确了，村支部与村委会的关系改革了，村民自治的中心地位开始确立了，党的领导与与村民自治的关系也随之改革了。

　　从微观上看，村支部不再是村权力中心了，但从宏观上看，党的领导却大大增强了，全国都为之振奋！这就正如邓小平所言：党政分开不是削弱党的领导，而是改善党的领导；只有改善党的领导，才能加强党的领导。我们应当从这样的高度看问题，而不是把党的领导蜕变为控制人民的维稳工具，不是以此使党和人民对立起来，也不是仍然固守“革命党”的旧思维。这才是走向光明的正确道路。

　　当然，这种彻底落实村民自治的新改革目前还只是刚刚开始，与之配套的村民自治权的分权制衡体制也仍有待于继续创新（有些地方已有这种创新）。这种新改革的发展、完善和推广还需要一个相当长的发展过程。

　　在这种过程中，我们也还需要通过修订《村民委员会组织法》或制定《村民自治法》来进一步地确立、发展和保障村民自治，特别是不能再自相矛盾地规定村支部“领导村民委员会行使职权”了，同时应在法律上把村民代表会议作为制约村委会的独立机构的普遍制度固定下来，并使村代会与村委会的任期错开，还应明文规定禁止任何程度不同地侵犯和削弱农民自治权、政俯包办代替和把村委会变成一级政府的错误做法（如村财乡管、村干部工资制、村干部提拔为乡干部、大学生 “村官”、下派干部等等），以从各个角度使之真正成为一部彻底实现和保障村民自治的完备良法。

　　与此同时，我们还应根据前述邓小平关于党政分开、村民自治的重要论述，根据依法执政、依法治国的根本原则，根据宪法第111条关于“村民委员会是基层群众性自治组织”、“村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”的规定，根据《村民委员会组织法》关于“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的规定，重新修订《中国共产党农村基层组织工作条例》，不再在作出与所有这些原则和规定都相矛盾的诸如村支部是“农村各种组织和各项工作的领导核心”，“领导和推进村级民主选举”，“领导村民委员会、村集体经济组织”，“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”等规定，与明确取消“党委领导下的厂长负责制”一样，也明确取消“村支部领导下的村委会体制”，并参照体现了党政分开原则的《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》（1986年）中关于 “企业党委应当积极支持厂长行使经营管理决策和统一指挥生产活动的职权”，“保证厂长负责制的实施，推动和促进生产经营和各项任务的完成”的规定，也对村支部的相当于企业党委、机关党委的地位和职责做出明确的规定，即以党内制度进一步地支持、确立和保障村民自治。而从宏观上来看，这才是真正的领导和支持村民自治。

　　毋庸置疑，虽然未来的道路仍将有种种艰难险阻，但只要沿着这种“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”的改革之路坚定不移地走下去，那就一定能够迎来光明的未来。否则，如果改革进程又中断了，那就只能使各级党政机关最后统统变成救火队，以至于最后的燎原大火谁都扑不灭。

　　三是乌坎事件启示我们，保障村民自治急需一个隔离带，这就是经过了民主改革的县乡级政权，特别是县级政权。有了这个隔离带，相对弱势的村民自治就不再会受到的不受制约的强势政权的严重侵害、扭曲和破坏了，从村民自治到县级民主政治的整个基层民主体系也就建立起来，大半个中国就会开始进入民主和谐的新时代，中国的基础也就会随之稳固了。而且我相信，如果比较顺利的话，再有10年左右的时间，我国即可通过积极、稳妥、有力的政治改革，而较快地实现这一伟大的历史飞跃。