在检讨民国时期的边疆和民族政策上，常常会有人发出“民国不如北洋，北洋不如大清”的感叹，这值得我们深思。
从大清一统到近代主权国家
清朝以北方少数民族入主中国，其版图在明朝基础上，又囊括了蒙古、新疆、西藏等广阔的边疆。其统治者也常常以前所未有的大一统王朝来标榜合法性。“海隅日出之乡，普天率土之众，莫不知大一统之在我朝。”相对以往王朝，清朝的边疆和族群问题更为复杂。在边疆治理上，清朝采取“因俗而治”的政策。在中央，设立专门的理藩院，管理边疆和民族问题。地方上，在蒙古地区实行盟旗制;新疆实行伯克制;西南边疆继承了土司制度;西藏扶持达赖喇嘛的教权等。在族群问题上，清朝严格压制和淡化华夷种族观念，雍正在《大义觉迷录》中就宣称：“自我朝入主中土，君临天下，并蒙古极边诸部落，俱归版图，是中国之疆土开拓广远，乃中国臣民之大幸，何得尚有华夷中外之分论哉!”相反，族群问题更多的被旗民问题取代，以至于出现了“但问旗民，不分满汉”的说法。
清末以来，传统的中国/边疆和华夷模式遭遇了西方近代主权国家体系带来的困境。清朝和西方国家进入到对等国家关系中，而朝鲜、越南、缅甸等国亦纷纷脱离与清朝的宗藩关系。大清由一统帝国向近代主权国家转变。中国/边疆、华夷问题转化为边疆领土主权和民族认同问题。在边疆问题上，清朝陆续推行了内地的行政治理模式，在台湾、新疆和东北设立行省，纳入到中央政府的直接管辖中。同时又逐步削弱蒙古和西藏的地方自治。在民族认同问题上，清朝对内则消融旗民、满汉界限，对外开始形成共同的中华、中国人意识。
清末的转变还体现在南方地方势力的上升，太平天国运动和西方势力的深入成为转变的契机。南方的地方势力又逐渐分离为依存清朝体制内的立宪派和与清廷对立的革命派。立宪派多主张满汉融合、华夷共存，建立多民族的近代主权国家。革命派的思路，既有西方的民主共和理论，又有传统的华夷种族观念。故其在政治上，提出推翻帝制，建立共和政府;族群问题上，则充满着“驱除鞑虏、恢复中华”的激进民族主义。这种激进观念与吕留良等江南知识分子的排满思想一脉相承，尤其以邹容的《革命军》最为典型。
面对风起云涌的革命压力，清廷不得不实行新政改革，然其依托力量却是满蒙贵族和袁世凯、张之洞为代表的北方官僚，此亦造成了南方立宪派的离心。1911年的武昌起义，革命浪潮席卷全国，南方各省纷纷独立。然而，北方的东北三省、山东、直隶、甘肃、河南依然拥护清廷。革命的结果，最终转化为南方势力和北方势力的对峙。1912年2月12日，清帝宣布退位，袁世凯就任临时大总统，南北对峙以北方势力获得胜利而告终，由此进入了北洋军阀统治的北京政府时期。
北京政府沿袭清朝的法统和政策
辛亥革命中，南京、福州、成都、西安、荆州等地的大规模屠满流血事件，给北方的边疆民族带来了巨大的震动和担忧。为此，革命党上台后，放弃了固有反满民族主义，以五族共和仓促取而代之。1912年，孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》中提出：“国家之本，在于人民。合汉满蒙回藏诸地为一国，即和汉满蒙回藏诸族为一人，是曰民族之统一。”但是，南方革命派激进的种族革命主张，在边疆和民族认同问题上带来的危机并没有结束。在外蒙古语境中，南方成立的中华民国被译为中华汉国或中华汉人国。同时，西方列强将清帝国等同于奥斯曼帝国、奥匈帝国之类的殖民帝国。部分西方和日本政客、学者鼓吹汉人内地十八省、蒙古、新疆、西藏皆属清帝国一部。既然汉人有民族革命，脱离清廷独立的自决权力，则蒙古、西藏诸部亦然。于是，辛亥革命成为了西方列强瓦解中国的绝好时机。英俄分别策动西藏和外蒙古独立，日本加紧在满洲(东北)和内蒙的分裂活动。在内地各省宣布独立的同时，外蒙古的哲布尊丹巴呼图克图和西藏的达赖喇嘛亦相继宣布脱离清廷，“独立建国”。1913年，双方又签订《蒙藏协约》，相互承认“国家独立”。其中以外蒙古的理由最为典型，声称蒙古和汉族皆臣服于满清王朝。满清王朝既然瓦解，中华汉国和外蒙古同时获得独立，二者并没有主属关系。外蒙古甚至进一步谋求与内蒙古的“统一”。
边疆和民族认同问题，成为辛亥革命的后遗症。中华民国的领土是否能够涵盖蒙古、西藏、新疆地区，在于中华民国和清朝的法理关系。在这点上，南方临时政府和北京政府存在着差异。革命派更倾向另起炉灶，认同中华民国的法理基础来自于民选代表制定的宪法法统，与满清无涉。而北洋军阀则更多倾向于来自继承前清的法统。高全喜就认为《清帝退位诏书》是中华民国宪法的重要基础。此诏书由张骞拟稿，末尾的“由袁世凯以全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法。总期人民安堵，海宇乂安，仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”一句，就是由袁世凯亲自所增。袁世凯增添此句，部分目的在于表明中华民国乃是承受于清廷的法统，交由其全权负责。这样既可以摆脱南方革命党人的支配，又具有承继清朝固有领土和权利的法律基础。因此，在面对外蒙古擅自独立、称帝建国时，北京政府代表强调：“故凡承受于前清之疆土，不得令有丝毫损失，外蒙事同一律，其为中国领土之关系，理应继续，永不断绝。”
同时，北京政府还继承了清朝的边疆和民族政策。一方面，继续贯彻清帝退位时附带的“关于满蒙回藏各族待遇之条件”。1912年8月，袁世凯又接连颁布了《蒙古待遇条例》等法令。在蒙藏制度和王公待遇问题上，依清朝《理藩院则例》。同年，又设立了专门的蒙藏事务局，1914年改为蒙藏院，专门管理蒙古和西藏事务。另一方面，继续实施清朝在边疆推行的行政管辖制度，陆续设立了绥远、察哈尔、热河、川边四个特别行政区域。此外，边疆的屯垦移民取得重大进展，数百万的汉人移入东北和内蒙地区。在对待清室和满人上，北京政府较后来的国民党政府更为宽容。这既是由于北京政府和清朝之间的承继关系，又是由于北洋军阀多为前清旧臣，故能对清室采取优待。在北洋军队中，甚至还有数量众多的满人士兵，而八旗兵丁的钱粮一直发放到二十年代。
从1912至1927年间，北京政府陷入各派军阀操纵之下，政府更迭频繁，却依然能够保持清廷遗留的领土和边疆局势。在外蒙问题上，能够取消其独立和帝号，保有宗主国和名义上的主权。甚至在1919年10月，徐树铮趁俄国陷入革命，率领西北边防军一举收回外蒙古。究其主要原因，还是在于北京政府和清朝之间法统和政策上的前后承续性。
南京政府在边疆和民族问题上的困境
整个北京政府时期，革命党人一直在南方建立有独立政权，与之抗衡。直到1928年北伐胜利和东北易帜，名义上全国才归于南京国民政府统治。然而，在边疆和民族问题上，南京国民政府一直面临着比北京政府更为糟糕的局面。从1928年到1949年，南京政府在内部国界取得了一定成绩。通过抗战时期的废约运动，基本上恢复了中国本土的固有权力。例如收回了租界，废除了领事裁判权和关税自主等。同时，还收回了台湾和澎湖，甚至一度进军缅甸和越南。但是，在北部边疆和民族问题上，南京政府却陷入了困境。不仅未能保有清廷遗留的领土，其边疆局势也难以和北京政府相比。在东北方面，南京国民政府一直未有完全掌握东北领土。1931年，沦入日本占领，1933年，成立伪满洲国，1945年，又被苏联占领，后以中苏同盟条约结束占领，但却损失大量利权。北方边疆、外蒙古最终宣告独立。新疆方面，伊犁三区革命建立的东突厥斯坦国一度逼占迪化。西藏方面，则始终保持半独立状态。
民族政策方面，国民党继承了原有的反满政策，又大力宣扬民族主义。驱逐溥仪出宫、东陵盗宝案和优待清室条例的不果而终，对伪满洲国成立都有着推波助澜的负面作用。同时，满人依然受到一定程度的歧视。抗战结束后，伪满洲国的数十万军队被强制遣散。其中的大部分被中共收编，造成了东北局势的失衡，埋下了丢失大陆的祸根。同时，五族共和理论忽视了国内的其他民族。在实施过程中，又往往强调五族合一和民族同化。1921年，孙中山就曾讲到：“本党尚须在民族主义上做功夫，务使满蒙回藏同化于我汉族，成一大民族主义的国家。”这里提倡的中国民族或中华民族一体论，事实上又是以汉族为主，隐约包含有大汉族主义色彩。
南京政府在边疆和族群问题上的困境，既受到内外局势和日本侵华战争的压力，又与国民党自身的革命性和民族主义有关。激进的革命政策和民族主义往往具有强烈的破坏性，而重建则需要更多的精力。相反，北京政府的承继政策较国民党的激进革命则更加有效。正是北京政府时继承清朝的法统和边疆、民族政策，才得以确定中华民国的领土、族群与清朝的前后承接性，进而奠定了我们今天的版图和民族基础。这是值得我们肯定的。
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