美英日垄断产业规制改革的经验借鉴

　　摘要：20世纪70年代以来，垄断产业放松规制改革成为世界潮流。美英日三国建立了完善的垄断规制法律法规，组建了独立的垄断性企业规制机构，建立激励性规制制度，并将竞争机制和分业经营引入垄断产业。我国应借鉴美英日三国的经验，逐步放松对垄断产业的规制。
　　关键词：垄断产业；放松规制；法律；规制机构；竞争机制
　　
　　电信、电力、铁路运输、邮政、自来水、煤气供应等基础设施产业具有垄断性，不同国家在不同时期，对其有不同的规制方式。近年来，美英日等国家对这些产业出现了放松规制的趋势。对我国进行垄断产业规制改革，总结这些国家的经验具有一定的借鉴意义。
　　
　　一、美英日垄断产业规制改革的实践
　　
　　(一)制定了完善的垄断规制法律法规。美英日都是以法律为基础对垄断产业进行规制改革的。各国在规制改革过程中都以整个政府规制体制的总体框架为依据，制定较为完善的法律法规，使整个规制改革过程有法可依。美国政府于1976～1982年，仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和规制改革法案》、《航空货运放松规制法》、《航空客运放松规制法》、《汽车运输法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案，对交通运输企业的政府规制进行重大改革，放松政府对民航、铁路和公路的规制。如，1976年国会通过的《铁路振兴和规制改革方案》，这一法案给州际贸易委员会很大的自由，委员会有权同意必要合并、允许费率弹性和放弃无利可图的线路；1980年国会通过变革《铁路法》，给州商业委员会更大的权力，使铁路价格更富有弹性。美国规制法律坚持规制标准中立、有固定的程序、正式的辩论和诉讼的公开原则。英国政府对垄断产业改革是以立法为先导的，使改革具有法律依据和实施程序。英国政府1984年颁布《电信法》，废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权，允许民营化；1986年颁布《煤气法》，废除了英国煤气公司的独家垄断经营权并进行民营化；1989年颁布的《自来水法》和《电力法》在促进产业放松规制方面同样发挥了重要作用。日本政府在推进垄断产业改革过程中也制定了许多法律，如《电力事业法》、《铁路事业法》、《电气通讯事业法》等。
　　(二)重新组建垄断型企业规制机构。美英日各国政府在实施垄断型企业规制改革时都组织了专门的机构。在规制改革过程中，产权变更或放松规制都对原有规制机构存在的必要性及形式提出疑问。针对这种新情况，各国都对已存在的垄断规制机构进行了调整，或设立新的规制机构以适应规制改革的需要。美国在规制改革过程中建立了独立的规制机构系统，有意将它们与主管部门分开。各规制机构由3～7名中立的委员组成委员会，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。这个规制委员会中，有对跨州服务事业进行管理的联邦规制委员会和只对州内服务事业进行管理的州规制委员会。在20世纪80年代的规制改革过程中，对规制机构进行了调整，取消了民用航空局。目前，对垄断型企业规制的主要联邦规制机构包括州际贸易委员会、联邦能源规制委员会、联邦通讯委员会等。州规制委员会组织大体上与州际规制委员会相同。英国除建立各种新的规制机构外，还建立了垄断与兼并委员会和公平交易办公室。在整个政府规制运行过程中，各产业的政府规制总监与负责各产业的国家大臣发挥着关键性作用，这是英国规制体系设置的特色之处。日本规制机构设立的基本原则是使政府保持行政的自由处理权。日本内阁按解释和实施法律时能够使其自由处理权最大化的方式制定法律，而且法律还赋予政府区别对待市场参与者的能力。日本规制改革政策的进展集中于各内阁部门，他们不与独立的规制机构分享权力，也很少受制于司法系统或执政党因素。
　　(三)从传统规制向激励性规制转变。激励性规制主要包括最高价格上限规制、区域间竞争、特许权投标、社会契约制等方式。最高价格上限规制指规定价格浮动的上限，使企业能在这个范围内自由变动，从而给了企业提高效率、降低成本的积极性。区域间竞争主要是将受规制的全国性垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己的内部效率。特许权投标制是指政府在一定时期内给企业以特许权，在特许期结束后竞争投标。社会契约制指规制当局与被规制者之间在修订收费标准时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签订合同，如果能实现比合同规定的更好的成绩将给予奖励，否则将给予惩罚。这些方式能够克服规制当局与被规制者的信息不对称现象，对改善经营管理具有重要意义。1989年3月，美国在电信业中实现价格上限规制，规制对象为美国电报电话公司(AT&T)及地方电话服务公司。同时，英国、日本也在电力、煤气、电信等垄断产业采取了最高限价规制方式。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/fontbr />　　(四)将分业经营及竞争机制引入传统垄断产业。美国垄断产业的传统治理方式以政府为主体，重点是采取组织结构调整等措施以推动竞争机制的建立，其中，拆分AT&T就是一个典型案例，1984年1月，美国司法部指控AT&T垄断美国的电信设备市场、长途电话市场和地区性电话市场，最后该公司被分割为7个地区性经营公司，AT&T只经营长途电话业务。《1996年电信法》的颁布，标志着美国电信业已从垄断行业转变为竞争性行业。竞争机制的引入大大促进了电信业的发展，竞争压力迫使电信业各企业不断加强对技术开发的投入，改善原有服务，努力降低成本，提高劳动生产率，使电信业在近二十年得到飞速发展。而对消费者而言，则享受到了数量和品种更多、质量更好、更便捷和价格更低的服务。英国20世纪90年代将对电力公司的发电、输电、供电业务分开，形成了一家输电公司、多家发电和供电公司的竞争格局，英国国家电力公司的市场份额也从改革初期的48％下降到1998年的12％。日本20世纪90年代上半期，原则上解除了发电部门的进入许可制度，建立了剩余电力收购制度，使发电部门新企业的进入成为可能，形成了供给主体的多元化。日本网络部门主要遵循“向竞争市场的参与者提供无差别服务”的原则，但这种服务并不是无偿的。
　　
　　
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二、美英日垄断产业规制改革对我国的启示
　　
　　通过对国外垄断产业规制改革的实践分析，根据我国垄断产业特点，在中国垄断产业的规制改革中必须着重解决好以下几个方面的问题。
　　(一)制定和完善垄断产业规制法律法规。规制改革应以规制立法为先导，按法定程序进行。借鉴发达国家经验，我国应建立对垄断产业规制的法律法规，确立独立规制机构的法律地位和法定权力，规范政府规制行为。中国垄断企业改革沿袭一种先改革、后立法的传统，规制法律体系严重滞后，即使颁布了相应的行业立法，由于这些法律是由行业主管部门起草的，所以仍有较大的局限性。为提高政府规制效率，我国垄断产业规制改革应采取以立法为先导的原则，根据各垄断产业的技术经济特征、政府规制体制改革的目标等因素，由全国人大颁布相应的法规。对规制机构设置、责权划分、有关价格、服务质量、市场准入条件等政策内容作出明确规定。
　　(二)组建独立的规制机构。独立的规制机构正是适应国际上对垄断产业放松规制的潮流而出现的。我国典型的政企合一的规制体制将随着改革开放和市场经济体制的确立而有所改变。在我国垄断产业规制改革过程中，政府各部委逐步从所有者、管理者、经营者转变为规制者，具有产业管理职能和市场准入规制职能。由原来的部委充当规制者的最大特点是，规制者同时又是产业主管部门，甚至是原有企业的老板。这样，规制者在制定规则的时候，容易偏向原来的管辖企业。为使规制者保持中立，改变“政企一体”的传统规制模式，防止改革过程中“政企同盟”的形成，就必须改变政府既是规制政策的制定者和监督执行者，又是具体业务经营者的状况。这涉及到现有政府机构的改革和调整，可考虑在垄断产业设立独立规制机构来执行政府规制的新职能。
　　(三)构建激励性规制改革的微观企业制度。具有明确的产权关系和完善的内部治理结构的企业，才是垄断产业的真正市场竞争主体。对其中的非垄断性业务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，大力引入民营资本和国外资本，实现竞争主体的多样化。股份制改造是引入民营资本和国外资本的有效途径之一，对严格的垄断性业务，可采取股份制企业特许投标争取垄断经营权或委托经营方式。
　　(四)合理分割原有垄断型企业，引入竞争机制。实行垄断业务与非垄断业务相分离。对垄断性业务采取价格上限规制，对非垄断性业务应允许民间资本和外商资本的进入，但应避免过分私有化。中国传统的垄断行业采取的是大一统经营模式，即一个企业既经营垄断性业务，同样又经营具有潜在竞争性的非垄断性业务。为更多地引入竞争机制，提高运营效率，必须考虑对原有组织结构进行分割重组，分解原有庞大的大一统体系，实现非垄断性业务的有效竞争和垄断性业务的有效规制的合理组合。当然，垄断性业务与非垄断性业务的分割还依赖于一些条件和技术，必须根据技术发展和管理水平的提高来稳步推进分割进程，促使地区性垄断企业开展间接竞争。
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