简论国有资产法律问题探析

　　论文摘要：国有资产在我国国民经济中占有极为重要的地位，对国有资产有关法律的研究目前以企业国有资产法为主线。本文试从理论上对国有资产相关法律问题进行梳理，其中重点对国家出资企业的权利和义务进行剖析，以期对国有资产法律问题获得初步的认识。

　　论文关键词：国有资产 企业国有资产法 相关法律

　　国有资产是我国的经济命脉，在我国占有非常重要的地位。关于国有资产的法律问题在我国已经研究多年，许多学者已提出若干不同的观点。本文主要以通说为主，并结合《企业国有资产法》等相关法律法规对国有资产有关的法律问题进行分析。

　　一、国有资产的含义及分类

　　经济学上认为国有资产即国有财产，指属于国家所有的各种财产的总称。具体有：（1）根据法律规定取得的属于国家所有的财产；（2）根据国家公权力而取得的属于国家所有的财产；（3）国家投资形成的资产；（4）赠与的属于国家的财产。

　　法律上的定义为依照相关法律的规定，国有资产所有权属于国家并能充分地行使占有、使用、收益、处分的财产。在法律层面上，国有资产事实上是物权的一种。其具备物权的特征，如典型的排他性、独占性、追及性。虽然国有资产实质上属于物权，但物权法没有明文规定，实务中还是把国有资产作为物权来处理。

　　根据近年来国有资产的存在状态，我们通常把国有资产分为以下几种：

　　1.根据国有资产不同用途分类，分为盈利性和非营利性国有资产。

　　2.根据国有资产按是否直接由国家投资，分为国家直接投资形成的盈利性国有资产、国家间接投资形成的盈利性国有资产。

　　3.按所处地域不同，分为境内国有资产、境外国有资产。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、国有资产在法律上的范围

　　在法律上，国有资产的范围十分广泛。根据《宪法》和有关法律的规定，国有资产有以下内容：（1）国有的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、渔场等自然资源；（2）国家机关及事业单位的财产；（3）全民所有制企业；（4）国家所有的公共设施、文物古迹、风景游览区、自然保护区等；（3）军事部队，如军事设施、设备等；（6）国家在国外的所有财产；（7）集体或个人所有的以外的财产。

　　三、国有资产立法的必要性

　　我国改革开放前是典型的计划经济时代，所有资产均归国家所有。国有企业虽然是国有资产，但管理者还是国家，其它诸如集体企业、组织，包括个人在内均不享有资产所有权。国家管理国有资产的优点是实行国家对国有资产的绝对控制，这样能有效地避免国有资产流失。我们国家在上世纪九十年代开始实行市场经济，市场经济强调资本的运作要符合价值规律，市场经济条件下，各种资源要实现市场自主配置，政府可以宏观调控而不是过多甚至全部调控。政府要和国有企业在功能上实现分离，企业自主经营，政府不干预，但国有资产的性质不发生任何改变。而国有企业的改革任重道远，尤其是产权不明晰一直困扰国有企业前行，到底归国家所有还是企业所有，需要明确。产权不明晰直接导致企业经营积极性不够，工作效率不高，加上历史造成的沉重包袱，最终导致效益较差，甚至停产关停。这样不仅不利于企业间的竞争，而且还影响整个社会经济的发展。因此，要加强立法工作。我们经过多年的努力先后制定了《企业国有产权交易操作规则》（2009年）《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年）、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年）、《企业国有产权转让管理暂行办法》（2003年），还有《物权法》。在这些法律法规中，对国有资产作了界定，并且对国有资产的运作、保护和救济都有涉及，并辅以《全民所有制工业企业法》、《个人独资企业法》、《外商独资企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《合伙企业法》等法律，体现了国有资产的立法进程在不断加快和完善。但不足是所调整的内容不是特别详细，还需要进一步细化。有些内容可操作性不强，理论性更多。还要注意的是，如何解决和协调国有资产法律与相关的民事法律、经济法律、商事法律等部门法的关系问题。国有资产立法严格来说，属于经济立法范畴，但国有资产法规的内容和调整对象和民法、商法有内在的逻辑关系，因此，国有资产立法不能脱离民法和商法而独立存在，国有资产立法要符合民法和商法的相关要求。

　　四、《企业国有资产管理法》与国有资产立法

　　2007年《物权法》通过之后，关于制定《国有资产法》的呼声越来越高，原因是物权法规定了国有资产的性质，但是还没有细化，需要专门的国有资产立法对物权法的规定进一步的说明。物权法规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有，国有财产由国务院代表国家行使所有权。”同时确定了国家的财产不能由个人所有，并明确了国有财产的范围和行使主体，又规定了国有资产违法行为的法律责任。可见，国有资产管理方面的内容散见于《物权法》中，但《物权法》并没有系统的阐明国有资产管理方面的内容。因此，确实迫切需要一部国有资产管理的专门法律。2009年5月1日实施的《企业国有资产法》便顺势而生。《企业国有资产法》的颁行填补了我国国有资产立法的空缺，并且对国有资产管理过程中的相关问题规定得很详细，对实践中的问题有很强的指导性和操作性，同时建立了以下制度：

　　国有资产交易与转让制度。该制度不是一个新鲜事物，以前的法规中也有散见的规定。国有资产转让是国家根据法律规定将国有收益转让给单位和组织的行为，是一种对国有资产进行处分的法律行为。依法规范，严格依法操作，是深入实践科学发展观的一个关键。凡国有资产转让应有利于国有经济布局和结构的战略性调整，防止国有资产损失，不得损害交易各方的合法权益。国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部或部分国有资产，致使国家对该企业不再具有控股地位的，应报请本级人民政府批准。特别是法律、行政法规或国务院国有资产监督管理机构规定可向本企业的董事、监事、高级管理人员或其近亲属，或这些人员所有或实际控制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或企业参与受让的，应与其他受让参与者平等竞买；转让方应按照国家有关规定，如实披露有关信息；相关的董事、监事和高级管理人员不得参与转让方案的制定和组织实施的各项工作。《企业国有资产法》专列一章，着重明确了企业改制、与关联方交易、资产评估、国有资产转让等关系国有资产出资人权益的重大事项，使实践中争议较大、社会关注度较高、群众议论较多的国有资产流动性问题的解决有了新的法律依据。规范关联交易行为是《企业国有资产法》的另一个重要亮点。另外，过去大量涉及国企改制方面的纠纷案件，人民法院大多数以无法律依据不予受理，而管理者收购与外资并购问题则是这些年国有资产流失问题争论的重点。《企业国有资产法》对这些影响出资人权益的事项作了原则性的规定，规范了国有资产的转让行为。与此同时，《企业国有资产法》还建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。国家取得的国企利润、国有资产转让收入、从国企取得的清算收入、其他国有资本收入等，以及相应收入的支出，应编制国有资本经营预算。关于是否可以将国有资产转让给个人，法律和政策规定可以转让，但对个人是否有严格的限制没有规定。笔者认为应当对个人进行严格审核，否则会造成国有资产流失。而在实务中，国有资产转让也是一个敏感问题。如何防止国有资产流失？如何使国有资产发挥最大作用？都是很重要的问题。例如在转让方式方面，承认直接转让，但对直接转让有一些限制。如果是关系国计民生的行业，像电力，水等，转让后仍应保持国家控股。我国虽然可以采取直接转让形式，但是必须予以严格限制，体现了国有资产在我国国民经济的重要性。关于最低价格问题。《企业国有资产法》也做了详细规定。因为在本法出台前一些国有企业低价或折价转让，损害了国家利益，最终导致国有资产流失。而本法最新规定国有资产转让必须依法评估，而评估的机构必须经过履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构，其价格要由本级人民政府批准，在此基础上确定最低价格。可见，在价格方面，国家规定的极其严格，这是和以往不同的地方。

　　《企业国有资产法》重点强调了国家出资企业问题。国家企业就是国家出资成立的企业，在本法第三章专门阐述了国家出资企业的权利和义务。如第十六条规定：国家出资企业对其动产、不动产和其它财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其它合法权益受法律保护。本条文是依据物权法制定的，确定国家企业的财产具有物权属性，而且是一种绝对的所有权。本法第十七条规定，“国家出资企业从事经营活动，应当遵守法律、行政法规，加强经营管理，提高经济效益，接受人民政府及其有关部门、机构依法实施的管理和监督，接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责。国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。”还有第十八条规定，国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程的规定向出资人提供真实、完整的财务、会计信息。国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。这两条对国家出资企业的义务作了详细的阐述。首先确定了国家出资企业的合法性和守法性，该企业具有特殊性，因此更应接受包括社会公众在内的多个主体的监督，加强国有资产的透明度。同时财务制度也要依法制定，要保证财务信息的真实性和完整性并要分配利润，这样规范了国家出资企业的正规性，也是为我国企业的现代化进程做了示范。本法第十九条规定“国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司依照《中华人民共和国公司法》的规定设立监事会。国有独资企业由履行出资人职责的机构按照国务院的规定委派监事组成监事会。国家出资企业的监事会依照法律、行政法规以及企业章程的规定，对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检查。”第二十条“国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。”第二十一条“国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。国家出资企业对其所出资企业，应当依照法律、行政法规的规定，通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，维护其出资人权益。”根据这三条的规定，可以看出，国家对国有投资企业的重视，设立监事会是实现现代企业管理模式的要求，而职工代表大会的存在，也为国有企业民主化管理提供了依据。

　　通过对国有资产相关理论和《企业国有资产法》的初步解读，我们不难得出这样一个结论，即在我国的法治进程中，国有资产法律法规以其主体特殊性占有非常重要的地位，因此要予以细化，以便在防止国有资产流失方面起到更大的作用。