浅论宪政民主制中的“控权”思想

　　论文摘要 宪政民主思想自诞生以来已有近三百年历史，是目前在世界政治领域内运用范围最为广泛的一种思想。而实现该政治思想的关键点则是其中之“控权”思想，即限权，它是宪政民主得以正常运作的重要保障之一。本文拟就围绕“控权”方式的论述，揭示出“控权”于保证人民主权的重要性和意义。

　　论文关键词 宪政民主 控权 法治 分权

　　作为当前在实践中最广泛运用的政治思想，宪政民主在诸多方面均体现出不同于其他政治思想的优越性。这些优越性包括人民主权、法治、代表制、理性文化等方面。而宪政民主得以长久顺利施行的关键则是“控权”思想，即限制权力，其中的“权力”是指公共权力，即政府。“控权”既是法治思想之彰显，又是宪政民主思想所作制度设计的鲜明特征之一。它使对人性贪欲的遏制从言论道德规束提升到了制度层面，保障了人民主权不受侵犯，从而确定了正义、平等和自由的实现。

　　一、实施“控权”的理由

　　公共权力机构主要表现为政府及其各个职能部门，它出现的目的是为了惩恶扬善，以社会之强力保护个人的合法权利不受他人非法侵害，建立一种社会秩序良好，所有人都和平共处、安居乐业的格局。但随着社会的发展，公共权力本身却越来越强大，以致开始从中立方加入利益争夺战之中，成为逐利的一方。当积集了社会各种资源的公共权力为自身所用时，它强大的力量是没有任何一个人和社会团体能够与之抗衡的。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。谁能料到，品德本身也需要界限！”?杉热徽稳苣呀凶晕蚁拗疲幸恢肿晕遗蛘偷那魇疲芯１焕挠玫目赡埽嗣蔷捅匦胫鞫匀邢拗疲缍ǔ鏊荒芨缮娴姆段Вü钩龈鋈巳ɡ?ldquo;堡垒”。所以，宪政民主思想认为，为了保障个人生活的合理空间，必需对公共权力——政府进行控制。“控权”也就成为宪政民主思想下政治操作中的关键点所在。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、宪政民主“控权”的方式

　　在宪政民主制度的政治操作中，通常存在两种控权方式：一是以权利制约权力，二是以权力限制权力。

　　（一）权利制约权力“以权利制约权力”总的来讲，是一种抽象的权力限制方式，意为公民享有一些由任何社会权力所不能剥夺的基本权利，并以此权利的有效行使来制约公权力的滥用。这主要是由宪政民主思想中“法治”所解决的问题：

　　首先，宪法和法律将人民所享有的基本权利以国家意志的方式规定于法律文本之中，并由国家权威来予以保障。人们就可以运用法定权利来监督公权的行使，一旦公权力超出规则范围行使，人们可以通过建议、检举、游行、示威等方式来否定已行使的公权，起到对它的制约作用。

　　其次，法治思想明确要求政府的合法权威只存在于法律所严格限定的范围之内，不得渗透、干预到个人和社会的独立自由空间之中。“宪法背后隐含的原初观念，乃是限制政府的观念，并且也是要求统治者遵守法律与规则的观念。”?诜晒娣吨圃贾碌恼Υ蟠蠹跎倭吮焕挠玫目赡埽档妥杂刹昧咳ㄋ嬉馇址腹袢ㄒ娴幕省?/p>

　　尽管如此，法治更多依靠的是掌权者在“法威”下的自觉行为，通过对违法者设定法律责任来规范掌握公共权力者，从某种程度上来说主要是属于事后补救。故仅凭“法治”所体现的“以权利制约权力”机制来约束公共权力明显是不够的，我们需要更多的手段来实现“控权”，建立“有限政府”。这里即涉及到另外一种重要的限制，即“权力制约权力”。

　　（二）权力制约权力麦迪逊在《联邦党人文集》里说到：“野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系。用这种种方法来控制政府的弊端，可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性是最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主权控制；但是经验教导人们，必须有辅助的预防措施。”?饫锼缘?ldquo;辅助的预防措施”即是指宪政民主制下的政府机构之间的权力制衡机制。权力制衡机制是宪政民主思想的重要限权方式之一。具体而言，它包括：三权分立思想、中央与地方分权两个方面。

　　1.“三权分立”思想，首先，我们先来看看“三权分立”思想的渊源：

　　早在古希腊思想家亚里士多德及罗马共和国时期的波利比乌斯（Polybius）关于混合政体的论述中已含有“分权”学说的萌芽。但“分权”学说并不与古代的混合政体思想完全一致，它有异于混合政体的地方：混合政体实际上是试图将君主制、贵族制和民主制融合在一起，使每一个主要的社会利益集团都能分享政治权力而不使任何一社会利益集团单独掌握某种政治权力，试图实现君主、贵族、平民等阶级利益之间的平衡，而“分权”学说更多的是通过强调机构分离（立法机关、行政机关、司法机关的分离）、职能分离（立法权、行政权、司法权的分离）以及人员分离（如行政机关的人员不能担任立法机关的议员）等以使公共权力受到制约。?赜?ldquo;分权”学说的理论体系，最早始于由英国学者洛克提出立法权、行政权“二权分立”的学说，他另外还附加了一条外交权。法国思想家孟德斯鸠在此基础上通过对英格兰政制的考察提出了“三权分立”学说，凸显了以前并没有引起人们足够重视的独立的司法权，并赋予了其与立法、行政二种政府职权一样的重要地位。孟德斯鸠认为这三种权力应该分开掌握，任何一个机构都不应该僭越自己的权限而享有其他机构的权力，否则自由就不存在了：一旦立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，或者一旦司法权不同立法权或行政权分立，自由就不存在了；一旦同一个人或同一个机构同时掌握这三种权力，那么一切就都完了。同时这三种权力还应该互相制衡，比如行政权以否决权来参与立法等。孟德斯鸠发展完善的立法、行政、司法“三权分立”理论，是现代民主共和国政权组织形式的思想来源，构成了民主国家的主要“限权”制度。

　　其次，在当今宪政民主制下，“三权分立”的控权思想主要表现为：

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第一，立法机关，主要是指议会或人民代表大会，掌握立法权，作为法律的制定机构。参与立法的代表由公民直接或间接选举产生。法律是规定公民权利与政府职能的文本性文件，一经公布即被赋予以国家权威，是整个社会正常运转的指导原则和范围，立法权因此被认为是三权之首。立法权一旦被滥用，即意味着人民行使权利的机会被以公共暴力为后盾的国家预先所限制并剥夺，这比直接侵犯人们的权益还要可怕。皮之不存，毛之焉附？被滥用的立法权将使实然权利与应然权利完全相剥离，公民实际上真正能享有的权利就更加屈指可数。而由于立法权的性质，除了宪法以最高法形式对立法原则进行限制外，其行使范围不容易予以明确，掌握立法权的人趁机可以窃取法律权威剥夺人们享有的权利，行政权（此处主要为政府首脑）对立法权的否决制度和司法审查制度（judicialreview）?抟墒嵌粤⒎ㄈㄖ辛ηＶ啤?/p>

　　第二，行政机关主要指政府及其各职能部门，作为法律的执行机构，行使公共管理权。行政权直接与公民打交道，不受限制的行政权必然直接影响公民的生产生活，故首先应有公平正义之法律对行政权予以规范，使政府及其职能部门必须在法定范围内按照法定程序履行公共管理职能，此即要求立法权为行政权预先设定行为规则。当行政权超出法律范围或未按照法定程序行使，行使权力的人将接受司法权制裁，承担相应的法律责任。立法权、司法权对行政权之牵制是显而易见的。

　　第三，司法权是维护公民权利的最后一道屏障，它包括代表国家利益的控诉机关、法院、监狱和司法行政机构等。洛克曾把司法权划为行政权的一部分，但孟德斯鸠认为司法独立对保护个人权利极为重要，将而司法权作为三权之一支单列出来。如果没有独立的司法权，人们将不得不面对制定并执行政策的人，又作为该政策实行结果合法与否的裁判者，行政者与法官的身份同时集中在同一个人身上，这显然与公平原则相悖离，因为“任何人都不能做与自己有关的案件的法官”。因此，独立的司法权是必要的，它是“国家的良心”所在。

　　由上可知，三权分立理论在政治操作中的运用，为个人权益在权力斗争之外的正常行使创造了相对安全的外部环境，使各种政府权力之间首先能够相互制衡，其次才能真正保障个人权利的行使与被尊重，因此三权分立机制是宪政民主思想下重要的权力控制思想。

　　2.中央与地方分权思想，立法、行政、司法三权分立制衡模式从横向上限制了权力的滥用，中央与地方分权则在国土范围内从纵向上确立了分权制衡。如何适度设计中央与地方的权力范围为宪政民主思想另一限权机制。

　　（1）需要确立中央与地方分权的理由为：

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第一，历史已告诉我们，如果中央过分集权会引发独裁专制，决策者可能会逐渐滋生“凯撒主义”。因为现代国家大都地域宽广，即便在交通信息技术相对较发达的今天，要求一小部分人清楚正确地知悉全国各地所有情况也是一件难度很大的事，每一个地方都有自己的风俗、人情，例如在加拿大的魁北克省至今还保留着说法语和不少法国习俗的特色，没有人比当地人更加了解、关心当地的民情及与之有关的事务发展。另外，公共事务涉及多个方面，必须设立多层多级的公共权力机构实行管理。中央集权则意味着每一个部门的事务都要由下至上逐级上报，最后由最高一层的中央权力机构定夺。信息在传递过程中会经手很多关节，经过的关节越多其全面性和真实性就越差，可能最后决策者手中得到的资料与事实已相距十万八千里，据此做出的决定无疑正确率不会太高，从而使合法的个人或公共权益受到损害。同时，过多的环节也会大大降低决策效率。所以，要求中央政府将所有事务揽于自己手中，事无巨细而又要根据不同地方的情况有针对性地进行管理似乎不太可能也不合理。

　　第二，若给予地方政府过多自由也可能不利于国家的稳定团结与长远发展。宪政民主思想的发源地——美国在建国之初就曾由于地方分权过甚，使当时的邦联难以像一个人那样独立行动，陷于严重的内忧外患中：对外，英国等殖民者不甘心失去这块广阔土地而不断挑起事端，而中央政府的权力由于被过多限制，难以建立起一支强有力的、能与英军抗衡的海军部队；对内，由于居住于各州的移民彼此利益不同，相互之间经常由于边界或贸易争端而大动干戈，内外环境的极度不稳定甚至曾使刚建立不久的邦联面临解体的危险。所幸当时联邦党人中的一些有识之士及时发现了问题，他们力陈邦联政府的种种弊端，主张各州政府应全面协商重新建立一个更为牢固和强大的中央政府，使其有能力解决国家所面临的困难。在他们的坚持与努力下，才有如今的超级大国美利坚“联邦”。

　　（2）宪政民主制度对中央与地方权力范围的有关设计：

　　由于中央与地方权力的特殊性，宪政民主思想明白在分配中央与地方权力界限时，既要充分发挥地方政治的主观能动性，又要防止政府重蹈专制暴政的覆辙，这才是合理的控权思想。一般来讲，宪政民主制度通过建立村、乡、镇、县（郡）、市、省（州）等多种行政层级来将各类地方事务的管理权分别赋予地方各级政府，并由法律规则将这一制度详细地确定下来，以法律的方式明确了地方与中央的权限范围，使中央不能再任意干涉地方事务。而涉及到货币、度量衡、税收、战争，对外国的各种政治、经济、文化政策等事关全国性的事务则由中央政府制定实施细则、全面管理。如此，使中央与地方都各归其位，各司其职，并相辅相成，共同为建立一个稳固的民主国家而尽心尽力，从而保证人民的共同利益得以实现。

　　三、结语

　　可见，限制公共权力、建立有限政府的理念深深地扎根于宪政民主思想之中，无论是从法治的治国策略，还是纵、横向的公共权力机构的分权机制中，“控权”机制已被宪政民主作为保障公民个人权利的一项常用而重要的手段。