简论排污权交易制度在我国实施之困境

　　论文摘要 我国从1991年就开始了排污权交易的试点工作，然而这个舶来品在我国的实施效果并不理想。本文将从我国排污权交易实践效果的评析入手，结合美国成功实施排污权交易的原因，对比分析排污权交易制度在我国实施的困境。

　　论文关键词 排污权 交易 实施困境

　　排污权交易是指为了实现特定区域的环境治理目标，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下由政府作为环境容量资源的拥有者以许可证的形式授予排污者环境容量使用权，不同排污者基于在污染治理上存在的成本差异而在环保部门监管下相互之间对富余环境容量使用权进行转让的民事法律行为。有关富余环境容量使用权转让的程序、规则、效力、监督等方面的规定就构成了排污权交易制度。

　　一、我国排污权交易实践的评析

　　排污权交易制度无论是从理论上来说，还是从美国、英国等发达国家的实践中来看都被证明有如下优点：（1）治理成本最小化；（2）提高生产和治理的技术水平；（3）加快环境质量改善，促进经济发展。 在这种情况下，比较落后的或后发达国家为了赶上先进国家，就有必要移植先进国家的某些法律，以保障和促进社会发展。 也正因如此将排污权交易制度“洋为中用”就顺理成章了，但与美国相比排污权交易制度在我国实施的效果究竟如何呢？笔者做出以下评析。

　　（一）市场表现不活跃

　　美国自实施排污权交易开始，得到各排污企业的积极参与，排污权交易市场相当活跃，以SO2许可交易为例，1994年的交易次数仅为215起，1997年迅速增长到1430起，到2001年底，许可证跟踪系统（ATS）统计的交易次数已经超过17800起，涉及1.33亿份许可证交易量，其中760万份许可（大约57%）的交易发生在经济组织内部（内部交易），5700万份许可是在不同经济组织之间（外部交易），占43%. 从1994年到2005年间，二氧化硫排污权交易累计完成了4.3万件。

　　与美国相比，我国的排污权交易市场则显得冷清。二氧化硫排放领域，以河南为例，2004年3月上旬，河南省环保局宣布，河南开始进行二氧化硫排污权交易和二氧化硫排放许可证制度试点，力图探索出一条遏制二氧化硫和酸雨污染的路子。但直到2008年2月，近4年的时间里，竟没有一起交易发生。 水污染领域，以上海闵行区为例，从1987年至2004年，全区实施排污权交易37笔，共转让COD排污权1301公斤/日，废水排放量9728.3吨/日，累计交易额1391万元。 河南和上海作为国家环保总局与美国环保协会共同建设的“4+3+1”项目里的试点省市尚且如此，其它试点的状况，我们可想而知。

　　（二）排放量不减反增，环境效果令人担忧

　　在美国，排污权交易使排污企业产生了节约环境资源的动机，从而减少了污染物排放量。美国联邦环保局虽然在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一阶段共发放了3090万吨SO2排放配额，但实际排放量只有2130万吨，少排了约900万吨。至2002年，美国SO2排放量已从1980年的1750万吨降至2002年的1020万吨。

　　然而我国的情况却令人担忧，2007年2月，我国国家环保总局宣布，2006年全国二氧化硫的排放量比2005年增加了46.3万吨，同比增长了1.8%.水污染物指标COD的排放量增加了17.3万吨，同比增长了1.2%.这两项主要污染物指标不仅没有完成“十一五”计划中规定削减2%的任务，并且都比上一年有所增加。

　　（三）达到污染控制目标的费用巨大

　　美国联邦环保局在排污权交易实施之前预测，要达到污染控制目标，每年的治理费用约需50亿美元，而排污交易实施后的事实表明，每年只需要了20亿美元。据有关学者对《清洁空气法案》1990年修正案实施 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一阶段SO2排放交易实施成本的计算，通过排污权交易达到降低SO2减排成本的目的已经达到，年均降低治理成本约在3.6亿美元左右。

　　我国的情形则相当复杂，由于我国工业污染物排放总量的半数以上来自分布零散的小规模企业，致使排污权交易市场的基础信息寻求费用和环境保护部门监测、执行费用，交易平台的运行费用都相当高。以江苏省为例，仅是交易平台的建立就耗资巨大，江苏省计划交易平台项目建设经费为9000万元，中央和江苏财政分别承担5400万元和3600万元。项目建成后，江苏省财政安排每年运行费用1200万元。如此高昂的治理成本，与运用排污权交易制度以减少治理成本的初衷是相悖的。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、美国成功实施排污权交易的原因分析

　　美国能成功的实施排污权交易制度，主要有以下因素 ：（1）有完善的法律基础。1990年《清洁空气法》修正案第四条对排污权交易作了明确的规定；（2）有十几年的酸雨研究和排放交易试点经验，在交易政策实施之前，美国队酸雨形成进行了科学研究，并且从70年代到90年代初，美国在部分地区开展了“气泡”、“补偿”、“银行”和“结余”四种交易政策的研究；（3）先进的技术，控制企业都安装先进的在线连续监测设备，并且与美国环保局连成网络；（4）完善的信息系统，以计算机网络为平台的排放跟踪系统、审核调整系统和许可跟踪系统使控制企业、官员和公民能随时了解控制企业排污状况和许可证交易状况，增加了透明度；（5）良好的市场，美国是市场经济发育最好的国家，有完善的证券交易市场和经纪人制度。这些条件保证了排污权交易在美国的顺利实施，并取得了良好的经济和社会效益。

　　三、排污权交易制度在我国实施面临的难题

　　法律是受到多种因素影响的，而这些因素都有可能成为法律移植的阻碍因素。因此，在进行法律移植时，不仅要了解法律原产地和移入地的法律情况，而且还要具体分析这些地方影响法律的各种社会因素。 英国著名比较法学家奥·凯恩-弗伦德的这段话正好解释了为什么同样的制度在美国和我国的运行中会出现前述的巨大差距。因此，我们有必要在对美国实施该项制度的各种社会条件和成功经验进行分析的基础上，与我国目前的客观环境形成对比，找出我国实施此制度的困境所在。

　　（一）排污权交易的前提条件尚不具备

　　1.关于总量控制。排污者取得排污权的基础条件就是要确定可以允许排放的污染物总量，确定的途径就是实施总量控制。 总量控制要求尽量精确地测算出一定区域的环境容量，这需要建立实时、科学、完备的环境监测系统，以制定出准确的总量控制指标。由于我国目前的科学技术水平根本不能达到该要求，目标控制并没有建立在控制区域的环境容量上，其所设定的“目标”不能正确真实的反映某区域环境介质的自净能力，不利于环境保护目的的实现。

　　2.排污权的初始分配。排污权初始配置直接涉及到排污单位的经济利益，并且影响到环境容量资源的配置效率。如何在现有的污染源之间、现有污染源与将来污染源之间合理有效分配排污权，成为排污权交易的首要问题。我国目前排污权的初始分配方式主要有免费分配、有偿分配及两者的结合等。虽容易操作，阻力小，对现有企业生产经营影响小，但排污指标无偿分配使企业排污无需支付任何费用，违反了环境法的基本原则——污染者负担原则，企业对环境的损害并没有内化为企业的自身费用，导致企业缺乏减少排污的动力和压力。如果考虑对初始排污权分配采取有偿的分配方式，则需要考虑企业承受能力和排污权交易工作的推进，如何确定价格、分配多少等问题的解决，如果没有相关科学技术来做出精确的计算和测量是不可能做到公平、公正的，这样就会引起一系列后续问题，致使排污权交易工作无法推进。

　　3、准确的排放连续监测系统是排污交易成功实施的保障。美国的控制企业都安装有先进的在线连续监测设备，并且与美国环保局连成网络，为精确的测量污染物排放量提供了技术保证。目前，我国的环境监测网络虽已基本形成，但设备简单、技术落后，监测的方式仍是排污源自己申报，管理部门抽测，对排污源的连续监测非常少，事实上很难掌握其实际的排污状况。

　　（二）市场经济不成熟

　　我国目前正处于从计划经济向市场经济的过渡阶段，社会主义市场经济体制尚未真正完善。我国现行环境保护法规政策对企业的排污行为基本上是采取行政管制的手段，目前已经发生的排污权交易基本上都是一对一，并没有形成买方竞价或卖方竞价的局面，交易价格也基本上是由环境保护部门提供，经协商而成的，这与商品市场交易价格应该由市场形成是显然不符的。 如果不顾我国实际情况，盲目套用该项制度，那么该制度未必能在我国的实践中真正发挥有效的作用。

　　（三）法律和政策的缺失

　　我国排污权交易的探索亦经历了近20年路程，但是目前仍没有一部国家性的法律明确规定排污权交易，也没有承认和确认排污权。在现有法律中，虽然大气污染防治法、水污染防治法等已提到了排污总量控制及排污许可证制度，但并没有就该问题做出明确规定。目前，仅江苏省、浙江省及一些地市做了一定的尝试，形成并通过排污权交易的地方法规文件，其他部分试点地区排污权交易实践缺乏法律基础，试点具有盲目性，导致许多政策属于“违法”操作，一些政策甚至由于受到较大抵触而难以深入下去。

　　（四）环境管理体制带来的困境

　　首先，由于污染物的复杂性，流动性等特征，导致其并不以行政区划而分布，而我国的环境制度却主要就是根据行政区划来实施的，这也影响了排污权交易制度的实施。美国的环境管理体制与我国有一个重大的区别就是，其建立了如水流域管理委员会这类不受行政区划限制的专门机构，负责不同资源的环境问题。

　　其次，在环境管理运行机制方面。由于缺乏完备的协调机制，各部门、各地区基本上各自为政；执行机制上也没有专门的执法机构和队伍；监督机制方面缺乏公众参与机制，使环境管理工作缺乏有效的外部监督，导致管理效率低下。这些都阻碍了排污权交易在我国的推行，由于没有良好完备的机制来配合，使得排污权交易在我国的实施显得更加步履维艰。

　　以上所提到的这些关键性难题，在短期内都是不能够解决的，如果在现有条件下推行排污权交易制度必将遭受上述诘难。有学者认为，在排污权交易制度这个问题上，我们不能因噎废食，不能因为暂时的困难而放弃在其它国家已经取得良好环境效果的制度。笔者认为，一项制度再优秀，再有效，如果没有适合其生长的土壤，就是不可取的，也是必然会夭折的。当然，待我国有与其相适应的经济、技术、法制等条件的时候，则另当别论。