试析突发事件应急管理的法制化对策研究

　　论文摘要　突发事件应急管理的法制建设是现代政府应对突发事件的重要组成部分，为了实现科学高效的应急管理，必须要完善应急法律规范，实现应急管理的法制化。本文首先介绍了突发事件应急管理法律的概念和渊源，然后指出突发事件应急管理法律存在的问题，最后针对这些问题进行分析，并在此基础上提出了完善的对策。

　　论文关键词　突发事件　应急管理　法制化

　　“突发事件”，从词义上可以看出，“突”指突然、猝然：“发”指迸发、暴发：“事件”就是历史上和现实中已经发生的大事情。人们关注突发事件，是因为突发事件往往给人们带来重大的影响，并且往往因为人们缺乏相应的准备，而被突发事件置于严重的不安全之中。

　　一、突发事件的概念和特征

　　《中华人民共和国突发事件应对法》对“突发事件”作了明确界定：“本法所称突发事件是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”?P按照影响范围、社会危害程度等因素，突发事件可以分为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。综观各种突发事件，都具有以下几点共同特征：

　　（一）不确定性

　　不确定性是突发事件的重要特点之一。突发事件在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规律，突发事件变化莫测，无法准确地把握和预测。突发事件的不确定性和人类认识的有限性使得人们在突发事件爆发时非常恐慌和无所适从，增强了不安全感。

　　（二）紧迫性

　　突发事件通常都是突然发生的，整个周期非常短，时间上的突发性留给人们反应和思考的时间太少，增加了人们判断、处理和控制突发事件的难度。突发事件一般是一些小事件累积发展而来的，是一个缓慢量变的过程，但一旦爆发，就是以迅雷不及掩耳之势爆发的，其毁灭性的能量迅速扩散，并呈快速蔓延之势，解决问题的最好时机稍纵即逝，如果人们没有清醒的认识和迅速的反应，不能及时采取适当应对措施，将会造成更严重的后果。

　　（三）危害性

　　突发事件的本质特征是危害性。无论什么规模和性质的突发事件，都会给社会造成不同程度地破坏、恐慌和混乱，有的甚至造成不可估量的损失和社会危害。突发事件的危害像多米诺骨牌一样，往往具有连锁效应，容易引发次生或衍生灾害，导致更大的危机和更严重的损失，使整个社会的稳定受到威胁。

　　（四）复杂性

　　突发事件种类和起因多种多样，还有可能是这几种因素掺杂在一起，难以区分事件的起因，这些决定了突发事件的复杂性。大多数的突发事件一旦爆发，就会很快蔓延，导致很多连锁反应，甚至失控，简单的问题变成复杂的问题。而且突发事件一旦爆发，在其发展进程中会出现不同的情况，或有各种各样的表现形式，情况非常复杂，很难遵循常规程序处理和控制突发事件。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、我国突发事件应急管理的法律渊源

　　我国应急规范体系的构成有其特殊性。在应对突发事件的各种法律、法规、规章之外，为数众多的高层级应急预案也在事实上扮演着法律规范的角色。我国突发事件应急管理的法律渊源主要由以下四个部门构成：

　　（一）宪法规范

　　我国宪法中的条款确立了应急法制的基本原则。如将“国家尊重和保障人权”写入宪法，并对公民的权利和义务进行了列举，为应急管理权利保障原则确立了宪法依据，同时也确立了公共利益原则，此外，宪法规定了紧急状态，并对紧急状态下重大紧急权力的行使作了规定。

　　（二）应急管理的基本法律

　　《突发事件应对法》是应急管理的基本法，或者是说应急管理的“龙头法”。“《突发事件应对法》共7章70条，主要规定了突发事件应急管理体制，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的基本制度，并与宪法规定的紧急状态制度和有关突发事件应急管理的其他法律作了衔接。”?/p>

　　（三）专项法律法规体系

　　自然灾害类应急法律法规20部，其中法律7部，行政法规13部，主要涉及地震、洪水、气象、地质等自然灾害。

　　事故灾难类应急法律法规43部，其中法律14部，行政法规29部，主要涉及安全生产事故、交通运输事故、公共设施与设备事故、环境与生态事故。

　　突发公共卫生事件类应急法律法规11部，其中法律7部，行政法规4部，主要涉及传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全、动物疫情等。

　　社会安全事件类应急法律法规42部，其中法律22部，行政法规20部，主要涵盖恐怖袭击事件、群体性突发事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

　　（四）应急预案体系

　　按照统一部署，“我国从2003年底开始启动突发事件应急预案编制工作。目前形成了国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案、各省自治区、直辖市的总体应急预案。加之省和省以下还有其他的各级、各类应急预案，共同形成了一个宝塔形的应急预案体系，并分别经过法定程序成为我国应急法制的基础部分。”?/p>

　　三、我国突发事件应急管理法律制度存在的弊端

　　我国突发事件应急管理法制建设虽然取得了很大成绩，但突发事件应急管理法律制度还不够完善，仍然存在着不少弊端，主要有以下几个方面：

　　（一）立法层次偏低，分散立法，缺乏协调统一

　　尽管《突发事件应对法》已经出台，为我国提供了应急管理的基本法律。但总体而言，立法中法律的比重相对偏轻，法规位阶层次较低，更多的是行政法规和规章以及地方立法。而且，目前的各项应对突发事件的法律、法规具有较强的针对性、专业性，部门管理色彩很重，没有形成较为健全的统一的应急立法，与中央立法冲突和矛盾较多，甚至出现地方或部门越权立法的现象。各部门应急管理的权限和责任方面发生交叉和冲突，容易造成相互之间的推诿扯皮。

　　（二）法规体系不健全，存在许多空白

　　首先是缺乏应对严重突发事件的《紧急状态法》。现有的《突发事件应对法》把“紧急状态”从“突发事件”中分割出去，“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件”?⒉话切┮⒔艏弊刺奶乇鹬卮蟮耐环⑹录Ｆ浯问窃趾戎⒃趾ΡＯ沼敝姓魇照饔眉捌洳钩サ戎疃喾苫勾嬖诳瞻祝导视惫芾碇械男矶辔侍馕薹梢馈?/p>

　　（三）重视突发事件的事中处置、轻视事前预防和事后救助、补偿

　　突发事件的应对工作包括事前预防和准备、事中应急处置和事后恢复和救助三个部分。多数单项立法的核心内容是对突发事件的事中处置，具体的规定了应对组织和应对措施，欠缺对事前预防和灾后恢复、补偿、救助的规定，或者虽然有规定，但都是原则性的规定，缺乏具体实施细则、办法。《突发事件应对法》可以在一定程度上改变这种状况，该法的立法构架以三个部分为主线，分别对这三个部分进行了规定，而且遵循“重在预防，体现出关口前移、防患于未然的立法思路”?歉梅ㄈ匀磺啡倍允潞蟮幕指础⒅亟ê途戎木咛骞娑ā?/p>

　　（四）应急管理的权力监督机制和公民权利救济机制不完善

　　分散型的应急管理机制也很容易使政府在处理突发事件中的自由裁量权过大，多数突发事件应急管理立法虽然授予政府相关部门紧急处置权力，但是忽视了对紧急处置权力的控制和对紧急处置权力造成的伤害后果的救济途径，公民无法根据统一有效的法律来对抗政府滥用行政紧急权力的行为，不利于保护公民的权利。现有的专门立法中虽然也有保护人民生命财产安全等相关规定，但总体上权利保障的立法目的不强，欠缺权利保障制度。对公民的权利保障没有底线，很容易造成公民权利在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。

　　（五）在组织机构上重视对机关之间的领导与被领导关系，对机关之间的合作与协调欠缺具体规定

　　多数立法都有对应急管理工作的主管机关和协助机关的规定，明确相关机关的具体职责，但对于省际、府际之间的合作与协调，没有具体约束的制度，主要是依靠机关领导之间的私人关系和更高一级领导的协调等非制度性因素。但缺失对国务院部门与地方省级政府之间的协助关系的规定。

　　（六）在突发事件的应对工作过程中，只重视政府的主导作用，不重视社会团体和志愿者等社会力量的参与

　　现行立法主要规定了政府如何组织实施事中处置和事后恢复和重建工作，对如何调动社会力量，如何充分发挥公民自救的作用，只有一些原则性的口号，对社会力量参与事后重建工作的欠缺规定。

　　四、完善我国突发事件应急管理法律制度的对策

　　针对我国突发事件应急管理法制建设存在的问题，笔者提出以下几点对策以完善突发事件应急管理法律体系：

　　（一）进一步强化应急法制建设，建立较为完备的应急法律规范体系

　　完备的应急法律规范体系的衡量标准主要有两点：一是能够涵盖重要的突发事件，二是应急法律规范之间的协调统一。因此，首先，要加快应急法制建设进程，建立层次较高的应急法制体系，继续在重要领域加快应急法制立法进程，填补立法空白。如抓紧研究制定应对紧急状态的《紧急状态法》，还需要制定《恐怖事件应对法》、《国防动员法》等法律，抓紧出台《突发事件应对法实施细则》等。其次，要系统规范现有应急管理法律制度体系。包括修改法律、废止法律或某些条文、进行法律解释等，从而消除不同法律法规之间的冲突和矛盾，克服应急管理法律规范之间不衔接、不统一的弊端，突破地方利益和部门利益之间的局限性，实现应急管理法律规范的协调统一。

　　（二）健全突发事件的救助和补偿制度，制定《灾害救助和补偿法》、《灾害保险法》等法律

　　我国单行法律立法思路是一事一立法，但在灾害的处置方面，欠缺对各类突发事件的救助、补偿的规定。《突发事件应对法》虽然分三个阶段立法，但仍未能具体规定救助和补偿等问题。在一事一立法的立法思路指导下，应当引入一阶段一立法，健全现行应急管理法律制度，应制定的专门立法，补充对突发事件中的政府征用和私人补偿问题的规定。对救助和补偿进行专门立法，既可以完善突发事件应急管理法律体系，又可以更好地应对各种类型的突发事件和保护公民合法权益。

　　（三）完善应急程序，加强权力监督机制、权利救济机制建设

　　当前应急管理法律要求行政主体在应对突发事件可实施应急管理措施，以及时、有效地应对突发事件。与此同时，为防止滥用行政权力，必须规制行政紧急权力，制定出具有程序性、适当性、现实性、专属性具体规定。在政府需要动用社会资源应对突发事件时，可以及时采取所需的各种应急措施，但必须予以充分的权力救济，这些需要有相应的法律救济机制作为保障，只有这样才能确保公民的基本权力得到有效保护。行政权力特别是行政紧急权力必须受到有效地规制并能有效地运行，这样才能更好地完成突发事件应对工作。

　　（四）完善突发事件应管理组织的制度建设，明晰中央政府与地方政府各自的权责，制定行政机关之间的协调与合作制度

　　突发事件的应急管理工作通常需要快速反应，要想有效地应对，就必须明确不同机关的职责。因此，各国立法都明确规定了各机关在突发事件应急管理中的职责，而我国立法中对政府机关之间的关系只采用原则性规定，没有明确规定中央政府与地方政府的职责、地方政府之间、部门之间的职责。应当在以后的立法中做到以下几点：一是明确具体规定中央政府与地方政府的职责、地方政府之间、部门之间各自的职责；二是制定突发事件应对中的行政协助制度，该制度主要内容包括：“将行政协助明确为被请求机关的义务、协助发生的情形、协助产生的费用负担、协助产生的法律责任承担等问题。”?/p>

　　（五）重视社会力量的参与，将之纳入突发事件应急管理法律体系中

　　突发事件是人们的共同灾难，应当调动国际、国家、社会、个人的全部力量进行应对，才能以最少的成本将损失降低至最低。政府应当在突发事件应对和灾害重建工作中发挥主导作用，把握全局。但是我们应当在此前提条件之下如何组织和发挥社会力量在突发事件应对和灾害重建工作中的作用。突发事件应对和灾害重建是一项巨大工程，单凭政府的力量无法完成，志愿者更加适合做一些特殊工作，政府、社会团体、志愿者应当有各自更能发挥作用的领域。