试析农村集体资产的处置

　　论文摘要 农村集体资产处置关乎农村集体经济的发展与农村社会的和谐稳定，目前法律、法规对农村集体资产的管理主体、处置程序及方法未做明确的规定，农村集体资产被随意处置和资产流失严重。为防止集体资产流失，立法上应规定农村集体资产处置的法定主体和统一的处置程序与方法，使集体资产处置工作法定化，农村集体经济得到发展和壮大。

　　论文关键词 农村 集体资产处置 程序与方法

　　近年来，随着我国社会主义市场经济的高速发展，农村经济体制改革不断深入，农村集体经济也得以快速发展。管好、用好农村集体资产，对于发展农村集体经济，增加农民人均收入，维护农民合法权益，促进农村社会和谐发展等都有着十分重要的意义。农村集体资产作为农村集体所有，其占有权、使用权、收益权和处分权理应归农村集体所有，处置应由广大村民决定。然而，随着农村经济社会的发展变化，农村集体资产处置过程中出现了管理主体混乱，农村集体资产处置未经法定程序随意处置等现象。因此，有必要对农村集体资产处置中涉及的有关法律问题进行研究，通过梳理农村集体资产处置存在的问题，分析其原因，进而明确通过法定方式对农村集体资产处置进行统一的规范。

　　一、农村集体资产处置之现状

　　农村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果，属于全体村民所有，根据我国宪法等法律规定，农村集体资产包括了集体所有的土地和属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种固定资产、流动资产、无形资产、长期投资和其他资产。伴随我国市场经济的高速发展，农村集体经济也得到了飞速发展，但目前，我国农村集体资产的处置仍然存在资产处置随意、管理薄弱和流失严重的问题。

　　（一）农村集体资产流失相当严重

　　在农村集体资产处置过程中，不少村委会干部，利用自己手中的权力，不经民主表决，个人擅自决定资产的出卖和处置，随意改变村集体资产的“集体所有”的性质，贪占集体利润，蚕食集体资产，使得集体资产流失严重。村集体资产资源转让、发包、出租或合作经营过程中，不经评估，压低成本指标，暗箱操作村集体资产处置现象也时有发生。

　　（二）农村集体资产管理相当薄弱

　　农村集体资产被贪污、挪用、损坏、无偿占用的现象也较为普遍。村民委员会或村民小组在兴办公益事业或应急用钱时，总是把处置村集体资产作为最便捷的途径，往往未经专门的评估便急忙出手，或村干部素质不高，长期习惯于“家长制”作风，主观上的独断专行和操作上的随意性，对集体资产不管不问，低价处置，从而造成集体资产流失。

　　（三）农村集体资产处置相当随意

　　有些村干部认为，处置村集体资产是村委会干部的事，未经村民代表大会讨论就决定集体重大事项特别是大额资产的处置。如某村发包村集体的山场，没有召开村民大会或村民代表大会，就把山场以极低的承包费发包给了村支书的亲戚，导致集体资产被任意处置。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、农村集体资产处置问题之原因分析

　　目前农村集体资产处置存在一定的问题，影响着农村集体资产的发展与利用，对农村集体资产的所有者权益形成了威胁，阻碍了农村社会的全面发展。然仔细分析，产生这些问题的原因主要有：

　　（一）农村集体资产管理主体不明

　　我国现行法律对农村集体资产的管理规定了两类主体。一类是农村集体经济组织，《宪法》第17条规定了集体经济组织在遵守有关法律的前提下有进行经济活动的权利，在宪法层面明确了农村集体经济组织在管理农村集体资产上的法律主体地位。1995年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中也明确指出了集体经济组织是集体资产管理的主体，强调了农村集体经济组织在管理集体资产中的主体地位与作用。另一类是村民委员会。从《村民委员会组织法》第5条规定中不难看出村民委员会有经营管理集体资产的职能，《民法通则》第74条亦规定了村农业生产合作社等集体经济组织或者村委会有经营、管理集体所有的土地资产的权利。可见，现行宪法赋予农村集体经济组织管理农村集体资产的权利与职责，而民法通则与村民委员会组织法则规定了村民委员会也是农村集体资产的管理者。根据法律规定目前农村集体经济组织或村民委员会都可以管理、处置农村集体资产，并且代表集体行使对资产的所有权，使得农村集体经济组织与村委会的职能出现了交叉，模糊了农村集体经济组织与村委会之间的关系，造成农村集体资产管理主体混乱，影响农村集体经济组织管理、处置农村集体资产的效率。

　　（二）农村集体资产处置程序和方法欠缺

　　相关法律、法规、政策对农村集体资产处置程序和方法未做统一的规定，导致集体资产处置过程中相关干部处置集体资产行为无法得到有效规范与限制，有些村干部图省事，随意简化程序，形式上经过了村民大会讨论、领导审批等程序，但实质上缺少群众的真正参与和讨论，资产处置缺乏必要的民主性与公开性。集体资产所有权或使用权发生转移或变更时，不经相应程序，资产不作评估，甚至未办理相关手续就直接处置了集体资产。

　　三、农村集体资产良性处置的对策与建议

　　近年来，虽然农村集体资产存量增长，但是面临农村集体资产处置过程中存在的问题时，要从根本上解决，必须加快农村集体资产处置方面的立法步伐和建立健全农村集体资产处置的程序和方法。

　　（一）立法明确农村集体资产唯一管理主体为农村集体经济组织

　　我国至今尚未有系统的法律、法规对农村集体资产进行规范，法律规范的缺失使各地政府对农村集体资产问题的处理缺乏统一的法律法规依据，极易引发矛盾引起纠纷。妥善处理农村集体资产处置中出现的问题的关键在于加快国家立法步伐，明确农村集体经济组织为农村集体资产经营管理的唯一法律主体，规定只有农村集体经济组织才能享有占有、使用、收益和处分农村集体资产的权利。立法规定农村集体经济组织的主体、客体、议事规则和责任形式等内容，使农村集体经济组织法人化，明确农村集体经济组织应对农村集体资产处置中出现的问题独立承担民事责任。把村民委员会排除出农村集体资产处置主体范围，可以避免村民委员会与农村集体经济组织职能交叉，防止农村集体资产处置时出现产权不清、权责不明、政企不分的现象。当然，在国家现有立法尚未明确农村集体经济组织系农村集体资产管理唯一主体的法律地位的情况下，可暂时由乡（镇）政府和村委会代行农村集体经济组织的职能，等条件成熟时，逐步过渡到由农村集体经济组织来管理农村集体资产。国家立法时可参照已有地方经验，也可探索先进行地方立法，如在浙江省，由省人大常委会于2007年9月修订通过的《浙江省村经济合作社组织条例》，规定村经济合作社凭县（市）级人民政府出具的证明书办理组织机构法人代码证，村经济合作社在向工商部门申领法人营业执照后可以对外行使农村集体资产处置的各项权利。

　　（二）立法上明确农村集体资产处置统一的程序和方法

　　在国家还没有农村集体资产处置统一立法的情况下，县（区）以上人民政府应该在对农村集体资产进行详细调查的前提下，结合当地实际和相关法律、法规，制定处置农村集体资产的实施细则，划定处置范围，详细规范具体程序和操作方法。笔者认为，将来国家立法时应明确农村集体资产处置需遵循以下几个步骤。

　　首先，做好农村集体资产产权认定。产权认定是农村集体资产处置的前提，农村集体经济组织应按照法律法规和农业部《农村集体资产登记管理暂行办法》、《农村集体资产清产核资所有权界定暂行办法》，对村组集体各种资产的所有权、隶属关系进行实事求是的界定，加快完成清产核资，摸清集体资产家底，准确掌握农村集体资产情况，理清资产现状，明确管理责任，对现有资产的种类、价值和管理责任人登记造册，分类管理。

　　其次，农村集体资产处置前应经法定评估与审计程序。农村集体资产评估是防止资产流失的重要环节和手段，立法中应明确规定农村集体资产评估的原则、范围、程序、主体、客体及结果的确认。法律上必须予以明确农村集体资产的评估结果须按权属关系经农村集体经济组织成员大会确认，唯有经资产所有者确认的评估结果才是合法的。农村集体资产的审计监督是防止农村集体资产随意处置与农村集体资产严重流失的重要手段，立法时应规定农村集体资产审计的主体、对象和范围。审计部门对集体经济组织的经济活动要进行全面审计，对占用集体资产的单位进行专项审计，对乡村集体经济组织干部的任期、离任进行审计，对农村集体资产处置过程中群众反应强烈的问题进行审计。同时明确，集体资产处置审计结果应及时向农村集体经济组织成员公开。

　　最后，严格按照程序进行集体资产处置。农村集体资产处置前应召开集体经济组成成员大会或成员代表大会进行民主决策，按照多数人意见，公平、公正、公开的处置集体资产。具体做法：一是由本集体经济组织成员大会或成员代表大会选举产生集体资产处置工作小组，集体资产处置工作小组依照法律、法规的规定拟定初步集体资产处置方案，将集体资产处置方案进行公示，公示时间不得少于15日。二是依法召开集体经济组织成员村民会议或村民代表会议，讨论通过集体资产处置方案。集体资产处置工作小组提出的处置方案，必须经村民会议或村民代表会议讨论通过，形成书面会议记录，并由与会代表签字认可。与会的村民代表总数必须达到村民代表总数的2/3以上，同意人数占参会人数的2/3以上，方可获得通过。集体资产处置情况必须重大事项随时公开、一般事项定期公开，而且要全面地公开。

　　总之，农村集体资产处置关系到整个农村经济的发展和社会的稳定，只有解决了农村集体资产处置中存在的主体不明确、处置程序和方法缺失的问题，才能避免农村集体资产处置过程中出现的农村集体资产严重流失现象，保证农村集体资产的安全性。从立法上对农村集体资产的处置进行完善，必将会为农村集体资产发展与壮大提供强大的法律保障，对促进农村改革和发展具有重要的现实意义。