中国法治指数设计的思想维度

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关键词: 法治；法治指数；思想维度

内容提要: 随着建设法治国家成为中国政府和民众的基本共识，随着“法治指数”在全球范围内的兴起，中国不仅从理论上开始研究法治指数和法治评估问题，而且在实践层面各级政府及其部门也开始了“轰轰烈烈”的法治指数设计并加以推广的运动。反思性地思考中国法治指数设计中虚与实、中国与世界、普遍性与特殊性、统一与杂多、表象与实质、诚信与虚构、理想与现实、定性与定量、建构主义思维与法治的渐进主义逻辑、科学与人文这些相关的思想维度，有助于我们更为真切地认识和设计中国的法治指数，也有助于我们更为真实地理解中国的法治建设并理性而稳妥地在实践中推行法治指数。

一、问题的提出

时代推进到现在，历史发展到今天，在宏观层面和理论层面，可以说，在当今的中国，无论是作为执政党的中国共产党还是普通的社会公众，实行法治、建设法治国家和法治社会，已经成为中国社会的基本共识。但在实践操作层面，如何在中国社会实践和推进法治，确实还是一个非常棘手的大问题。正因为如此，近年来，“法治指数”(或者“法治量化评估指标”、“法治评估体系”等等，俗称“法治GDP”)的学术理论研究和法治指数的工程设计，悄然成为中国社会的热点。

所谓“法治指数”或者“法治(评估、评价)指标”，指的是在理论和实践的结合意义上建立并运用来对一个国家、地区或者社会的法治状况进行描述和评估的一系列相对比较客观量化的标准。应该说，运用法治指数或者法治指标来描述、衡量和评估法治存在与否及其实际状况，在关于法治的理论研究中也不乏先例，塞尔兹尼克提出的自然的法治理想标准、[1]614-618富勒提出的法律的内在道德即法治的八个准则、[2]55-97拉兹提出的合法性的法治模式的构成要素、[3]186罗尔斯的形式正义的法治模式要求、[4]60-611959年世界法学家大会的《德里宣言》提出的全面正义的法治模式的原则(1961年得到重申后被称为“拉格斯法则”)，张文显教授提出的现代法治的基本要素与机制的十个方面等等，[5]244-245其实际上所表达的就是法治指数①。将有关法治的基本内容量化成一个体系性的和详细的测量标准的做法源自于社会指标运动在国外理论与实践界的兴起，比如将经济指标研究所具有的计量型、准确性与实用性的优点纳入到社会学研究系统中，就是典型。[6]18对法律指标的研究较早见于1968年美国学者伊万建立的包括70项具体指标的法律指标体系。[7]2005年世界银行发表名为《国别财富报告》的评估报告，“法治指数”的概念首次被提出用来表述和评判一国人民守法意识的意愿以及对该国法律制度的信任程度；[8]2006年世界银行在衡量分析国家的资本财富时再次将“法治指数”作为财富增长的基础支撑部分。[9]2007年，美国律师协会联合泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起成立“世界正义工程”，将“法治指数”明确为判断和衡量一个国家的法治状况及其程度的量化标准和评估体系。[10]

随着建设法治国家成为中国政府和民众的基本共识及“法治指数”在全球范围内的兴起，中国不仅从理论上开始研究法治指数和法治评估问题，而且在实践层面各级政府及其相关部门也开始了“轰轰烈烈”的设计法治指数并加以推广的运动，这两个方面互相促进，互为因果，成为当前中国法治实践中热衷于法治指数设计的催化剂。国内学者对于法治指数的设计与推行大多持赞同态度，并积极投入到建构中国特色的法治指数体系的过程中。[11]也有少数人提出反思和质疑，但是这种质疑并非是反对法治的量化评估，而是担忧实施过程中可能出现的不良后果。[12][13][14]国内对法治指数的研究大体上可以分为三种类型：免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，着重介绍国外法治指数的设计和研究，诸如国际上已经存在的自由之家的世界自由度指数、透明国际的国际透明指数、世界银行的治理指数、世界正义工程的法治指数以及发展中国家制定的一些法治与民主指数。[11][15][16][17]第二，着重论述法治指数设计和研究对中国的意义，强调“法治指数”设计和研究对中国法治建设的必要性和可行性。[18][19]第三，着重具体设计中国法治评估中的指数内容，包括全国层面的法治指数设计和地方、行业等层面的法治指数设计。[20][21][22]与理论上的研究相呼应，并迎合着依法治国和建设社会主义法治国家的政策导向，中国社会早就出现了全国性的“依法治省(市、区)”、“依法治市(州)”、“依法治县(区)”、“依法治乡”、“依法治村”等“法治运动”。在这种“法治运动”中，我国各级政府对法治指数也情有独钟，试图通过将法治工程量化为可测量的指标来逐步推进。只要简单地在网络上查询一下我们就不难发现如下信息，从2009年国务院办公厅发布《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》以来，从省级政府、市级政府一直到区(县)级政府都制定了各自的“法治政府建设指标体系”或者“法治建设状况(综合)评价指标体系”等②；各级政府的一些部门也制定了本系统的“法治指数”③。中国政法大学证据科学研究院在2012年发布《中国证据法治发展报告2010》时也曾召开“中国证据法治指数”的研讨会。[23]

法治指数在当今中国社会不仅受到法学学术界的关注，而且各级人民政府及其部门都如此热衷于制定相应的法治指标体系，实在令人喜忧参半。因为在当今中国社会背景下，法治指数的实践大热，远不能遮蔽和真正解决其在理论上的那些辩证难题，而这恰恰应该是我们在理论上予以理性考量的中国背景下的法治指数设计应加以认真对待的思想维度。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、中国法治指数设计的思想维度

在我国，法治指数的设计依然是一个“新生事物”，但是已经开始逐步成为中国社会法治实践和法学研究中的热点。尽管大多数人都承认法治指数设计与推行对我国法治建设具有的重要意义，希望法治指数的设计和推进能够帮助中国社会早日实现法治国家的梦想，希望法治指数的推行能够促进社会中民众的法治精神的培育和养成，然而我们更希望我国各级政府和法学学术界都能够理性对待当前的“法治指数”热，认真思考中国法治指数设计所必然涉及的诸思想维度。

(一)中国法治指数设计中的虚与实

在当今中国社会背景下，法治指数体系的工程设计及其实践推行，其初衷乃是面对中国社会自古以降不仅缺乏现代法治的思想与观念等精神要素，而且缺乏现代法治的制度架构与实践经验的历史与现实国情与境况，而力图将中国的法治从口号与宣传的虚境推入到制度举措的实践情境之中。对中国而言，这本是一个非常有意义的法治实践思路与法治的现实推进策略。但是，坦率地说，中国不仅缺乏法治的思想、制度与实践传统，而且即使在今天，整个中国社会包括法学学术界在内对于何谓“法治”或者“法治”的真正的认知其实始终处于朦胧之中，也就是说对于“法治”我们都自以为明白而实际上又说不出个所以然，似乎“只可意会而不可言传”。于是，本该确定为“实”的法治指数，很可能将流于理论与实践的想象中的“虚”。这种“虚”境之下的法治指数设计及其评估带给中国法治建设的很可能将不会是良好的后果。

从亚里士多德提出“良法之治”到今天，学术界对于法治的争论依然在进行中。从逻辑角度看，任何人对于法治指数具体设计的前提都无一例外地是对法治内涵的确切把握，但是任何试图对法治定义的努力又都容易陷于一种没有穷尽的争论中。因此，《牛津法律大辞典》将法治视为“最为重要的概念，至今尚未有确定的内容，也不易作出界定”。[24]990无论是塞尔兹尼克、富勒还是拉兹、罗尔斯，他们对法治标准的解释更多地是从形式法治的角度进行的，而实质法治中包含的内容难以通过量化的标准加以体现，塔马纳哈将法治的发展描述为从“薄”到“厚”的过程，而其中的“厚”就是将实质法治的内容纳入其中，诸如人格尊严、实质的平等和福利等。[25]92但是这种蕴含强烈价值倾向的实质法治的内容究竟应当包括哪些部分，在世界不同国家和地区中的认知和理解是明显有差异的。就当下的中国而言，这些内容能否体现中国现实社会的基本特色并符合法治的基本理念等等问题，在我国学术界并未能展开充分的讨论和取得基本的共识。在对法治并无真切的理解和把握之下，不管是学者还是政府设计出的法治指数或者法治评估体系就都只能表现为五花八门，这从我国各级政府设计的法治政府评估指标体系之间以及不同学者构建的法治指数体系之间的不同中就可看出其中的端倪。显然，这种不同并非细枝末节的差异，而是在何为法治政府的基本理念上存在不同认知或者本来就认知模糊。钱弘道教授提出，中国的法治评估采用的是一种广义化的界定，在一些国家和地区不属于法治内容的方面也纳入评估体系。[18]诸如北京市法治建设指标体系中设有“民主政治建设”项，将很多有关民主的内容纳入到法治评估体系中。[18]对法治的不同理解导致出现不同的法治指数测评体系，这种多元化的法治指数体系，一方面有益于进一步丰富对法治内涵的理解，但是另一方面也容易导致法治指数成为学者一厢情愿的闭门造车，或者成为政府将自身既定的行为与惯常的实践进行合法化的工具，而后者肯定将会导致法治指数流于形式，甚至会根本背离法治指数设计与推行的初衷。

(二)中国法治指数设计中的中国与世界

法治作为世界人类文明的构成元素之一，毫无疑问其所表征的乃是人类共同的生活经验与生活理想，因此其当然地也就具有人类主体、世界空间与古今延续的普世性与普适性。但在我们对法治本身缺乏真正的思想与观念的精神认知和切实的制度与规范的生活体验的情况下，在我们还在“摸着石头过河”般地探索法治的今天，我国各级政府实践推行中的法治指数，能否真正地体现世界法治文明的思想与观念存在境界和相应的制度与规范实践的逻辑，并在此基础上真正结合进或者体现出中国特殊的历史因素和现实状况所构成的中国国情的个性化质素，从而最终达到中国与世界的圆润融通，这是我们在进行法治指数设计和研究中必须直面和反思的重要问题。

法治指数是诞生于国外的“舶来品”，发轫于西方成熟的法治国家，面对法治指数或者法治评估体系，当下的中国社会大体上很有可能存在三种基本的态度和立场：免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一是采用完全的“西化”做法，通过西方组织设计的法治指数体系对我国的法治建设进行评估；第二是将我国的法治实践作为设计法治指数或者法治评价体系的根据，强调中国法治的独特性。以上两种立场和做法割裂了法治的世界与中国两个维度。在经济全球化已经成为一种事实的情况下，中国的法治建设不可以也不能脱离整个世界的维度而单独进行，中国的法治指数设计的可行态度和立场可能就应该是第三种形式，即在承认法治作为世界文明成果的前提下融入中国元素，这样的一种中国法治指数设计就要求我们必须妥当合理地从如下层面来深入理解“中国”与“世界”这两种思想质素：其一，从文化传统的层面理解“中国”与“世界”，千年文明积淀下的中国形成自己独特的文化传统与体系，法律文化传统是其中重要的组成部分，甚至成为整个东亚地区法律传统的源头，但是近代以来的中国开始逐步接受西方法治文明来实现整个国家的转型，西方延续下来的法治传统开始进入中国社会并逐步成为整个国家与社会的基本共识，中国的法治是在两种文化传统的碰撞、融合中逐步形成的，这显然需要一个漫长的过程。法治指数的设计与推进是中国法治进步的重要实践措施，法治指数的设计必须在承认法治具有人类文明共识的基础上考虑到中国自身的本土资源。在国际层面，除了专门性的法治指数或者法治评估指标之外，更多的是有关善治和治理的指数体系，其中大多包含着法治的内容。这些治理指数“大多是西方发达国家从自身的立场出发的……这样的治理评估往往可能带着评估者自己的有色眼镜来看待发展中国家的发展”。[26]67因此，一些国际组织开始推动发展中国家依靠国内力量进行本国治理评估指标的设计。这种情况同样存在于法治指数设计和推进中，这种更为多元化的法治指数能够实现涵盖更多文化中的法治理念和制度。其二，从地理的层面理解“中国”与“世界”。全球化时代下的世界已经开始演变成“地球村”，每个国家和地区都被带入一种难以摆脱的普遍而日益紧密的联系中，不同地区之间老死不相往来的情况已不复存在。任何一个国家和地区都必须站在整个世界的角度考虑自身的位置。市场经济在全球的扩展为法治的“全球化”奠定了经济基础，在此基础上的法治日益成为人类文明结晶，成为规范全球化背景与框架下各个国家和地区的重要的制度性安排，这种法治的“全球化”为衡量不同国家和地区的法治建设提供了坚实的基础。因此，旨在推动法治发展的法治指数设计必须在尊重世界法治文明的基础上融合自身的“特质”来丰富法治的内涵。从国际层面上的法治指数与我国地区性的法治指数的比较可以看出，我国的法治指数过度地强调了中国的“特色”而忽视了对世界法治文明普适性观念与价值共识的尊重。诸如，来比较一下世界正义工程设计的法治指数、我国香港地区的“香港社会发展指数计划”和我国杭州余杭区的“余杭法治指数”④，这三个不同的法治指数的指标体系各自对法治的理解也不相同。相对而言，我国香港地区的法治指数体系和世界正义工程的法治指数体系大体上一致，我国浙江余杭区的法治指数设计也遵循了对法治的基本共识，强调依法行政和权利的依法保障，但是其中却凸显了更多的中国“特色”或者嵌入了更多的中国元素，比如强调执政党、市场经济、民主发展和公民素质的测量目标，从其指标间的比重而言，其较少强调司法在法治中的重要地位。那么，如何对待这种在法治理解上的“中国”与“世界”的差异，无论对于学者还是各级政府而言，我们都必须清楚地认识到，我们对法治文明共识的任何“修正”和“中国化”都需要经过严谨的论证，不能想当然地将中国现实存在的所谓“特色”都作为是对法治的正确而唯一的正解，否则很可能将导致这种法治指数的设计成为一种掩盖我国法治建设存在的诸多问题的华丽外衣⑤。

(三)中国法治指数设计中的普遍性与特殊性

在现实的中国社会进行以实践推进为社会效用预设的法治指数的工程设计，其基本的认识前提和思想准备，毫无疑问就是对于从古到今世界上存在过的和现实中存在的具体而实在的法治的真实境况所展现出来的内在规律的真切把握与认识，也就是说要对历史与现实中存在的真实的法治进行真正的理论研究，以发现并准确地揭示出作为历史与现实的法治标本所具有的普遍性。没有这样的前提和基础做支撑，仅仅从对法治普遍性要素的各自理解出发而从纯粹特殊性的所谓国情(省情、市情、区情、县情等等)因素出发，来设计并推行法治指数法治实践工程，很可能将在实质上产生以“国情”为考量重点从而在客观上造成否定普遍性的法治要素，甚至出现与法治的真义与标本样态根本相反的境况——以法治的“特殊性”掩盖或者否定法治的“普遍性”。

我们知道，恰恰是时间和空间构成了法治生成与发展的两个结构性维度，就时间而言，当前用之于全球的法治，过去是由西方法律传统生成、发展和积累而来的，中国并无这一法治的历时性的时间资源，对于中国法治而言，当前时段表达了它与西方法治在这一时间段的某种契合，这一契合又要求中国法治中的历时性问题得到共时性的解决。因此，我们必须承认和警醒法治实践中所存在的由于历史而形成的“西方中心主义”，同时也必须承认法治作为人类文明组成部分的普适性和共同性部分。法治作为人类文明具有的普适性构成设计法治指数的基础，也构成不同国家之间法治状况对比和借鉴的基础。国际层面的法治指数或者法治评估更多地指向不同国家与区域之间的对比，因此也就更多地考虑了法治的普适性构成要素作为标准的参照系统。但是中国的法治指数设计不仅仅要考虑在“世界”与“中国”层面上的普遍性和特殊性，更要考虑中国内部中央与地方之间的综合性的“普遍性”和综合性的“特殊性”。伴随着从中央到地方各级政府展开的法治指数或者法治评估行动，大量的法治指数设计或者法治评估体系应时而生。在这样的现实背景下，如何处理好中国内部“全国”层面的“普遍性”与“地方”层面的“特殊性”就显得尤为重要。我国实行的是单一制的国家结构形式，国家主权先于各个行政区划存在，地方政府的权力来自于国家通过宪法进行的授权。相较于联邦制的国家结构形式，两者遵循了两种不同的模式，联邦制国家的中央政府的权力来自于宪法和法律的明确授予，而地方政府拥有更多的自主权；我国地方政府的权力要弱于联邦制国家的地方政府权力，即使在实行民族自治的地方政府中，也强调整个国家利益的优位性，诸如我国《民族区域自治法》第7条明确规定：“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”这些都表明全国层面的“普遍性”要优于地方层面的“特殊性”。因此，地方法治建设与法治评估体系要接受全国“法制”或者“法治”统一的规定。但是我国改革开放以来遵循的“摸着石头过河”的策略，给予了地方“先行试验”的权力，也就是说赋予了地方政府在一定程度和区域内突破全国法制框架的权力。这种试错性质的地方性先行试验有助于缓解法治建设中整体性失误存在的可能性，并且有利于突出各个地方的“特殊性”，但是这种做法也在一定程度上会破坏法治的“普遍性”。在中国特色社会主义法律体系基本形成的现状下，可能我们更应该注重和加强在全国层面的法治的“普遍性”，我国各级政府和部门主导的法治指数设计更要避免过分强调自身“特殊性”而背离法治内涵的“普遍性”。

(四)中国法治指数设计中的统一与杂多

从现在的实际情况看，仅就纯粹的形式而言而不看其具体内容，我国制定和推行的法治指数都是比较复杂的：有中央政府层面即国务院制定的，也有众多的地方政府制定的，而这又包括了省自治区直辖市政府以及市州与区县政府制定的；有综合性全方位涉及方方面面的法治指数，也有仅仅涉及某一个行业和领域(比如工商、财政)的法治指数。这样繁杂的法治指数的出现及其推行，自然呈现出了“法治”的“多样性景观”，但这样的“多样性景观”所展现的如此鲜明的“地方”性色彩与“行业”性色彩，这种状况也多多少少显现出了比较浓烈的“法治割据”或者“法治竞赛”的味道。我们认为，在一个国家和社会中本该统一的法制与法治，如何能够确保法治指数或者法治评估体系的统一显然是一个值得认真反思的重要问题。

总体而言，法治指数体系的设定和推行的目的在于促进法治建设，季卫东教授曾提出建立一套法治指数的意义在于三个方面：免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，对不同社会体制和文化进行比较分析；第二，为改造权力结构提供更清晰的蓝图；第三，使法制建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。[27]55-56因此，法治指数体系的设计可能是针对国际层面上不同国家，也可能针对国家内部及其不同区域，但是促使法治建设的具体措施和绩效的评价趋于统一化是法治指数体系设计时必须坚持的目标。迄今为止，我国并无在全国层面的法治指数体系，国务院2004年颁布《关于全面推进依法行政实施纲要》(下文简称《纲要》)和2010年颁布《关于加强法治政府建设的意见》(下文简称《意见》)中更为侧重行政部门的法治建设考核，并且更多地像钱弘道教授所说的“指标”而非量化具体的“指数”体系。在这种背景下，地方的法治指数设计开始“百花齐放”，2008年深圳市人民政府在《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》中将“法治政府”分解为12个大项，44个子项，225个细项，考评重点在行政机构的法治化。2006年，浙江省杭州市余杭区与浙江大学光华法学院联合设计的“法治余杭”量化评估体系将法治分解为9个大项，27个子项，77个细项，评估的重点并不仅仅限于行政机关的法治化，而是试图全面评估余杭区的法治状况。仔细比较两地的法治指数设计就能看出很大的差异，这种差异不仅仅存在于两地，其他地区和行业的法治指数设计也各有不同，尽显中国现实中的法治指数的“杂多”色彩。当然，中国法治指数的“杂多”和“统一”之间并不存在矛盾，国际上的法治指数也并非只有一套，而是有多种法治指数体系，只是各自的侧重点不同，这种多元的法治指数的目的都是为了促进法治的“统一”。国际层面上多元的法治指数体系和我国国内的多种法治指数体系的不同之处在于法治指数的设计主体不同，国际上的法治指数的设计主体大多是联合国系统、政府间组织和非政府组织，更多地是站在“第三者”的角度评估不同国家和地区的法治状况。我国的法治指数体系的设计主体更多的是政府主导，大多属于一种“自我评估”。相比较而言，我国各级政府的“法治割据”式的法治指数设计和推行将更容易导致法治评估统一化的丧失。在缺乏全国性的独立的法治指数体系情况下，要强调在全国层面进行法治指数设计的重要性，从而尽可能避免地方性的“官方”法治指数变异为粉饰地方“非法治”的工具，从而阻碍整个国家的法制统一与法治完整。

(五)中国法治指数设计中的表象与实质

应该说，自中国共产党十一届三中全会以来，作为执政党的中国共产党确实逐渐认识到了法治本身及其对于中国社会发展的意义，因此不仅提出了依法治国建设社会主义法治国家的国家战略，要求把法治作为治国理政的基本方式，而且还极其鲜明地提出了“依法执政”问题，中共十八大报告甚至要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这些都表明，中国共产党具有了真正的执政党的身份自我意识，其所提出的这些法治主张和要求，恰恰是对从自身60多年来执政经验和教训中获得的政治智慧的理论与实践表达。但是法治建设实践的进行不仅仅是靠“口号”的宣传，也不是靠政治人物的“作秀”，而是需要真切地将法治的精神贯穿和融入政府的一切运行过程中。但是，近年来中国社会在各级政府层面的法治指数热，在很大程度上恐怕也是各级党政官员尤其是“一把手”们的“政治秀”，法治很不幸地成为了很多党政官员的“政治秀场”。而作为为法治的生长提供持续营养的中国社会，其实景中的法治成分与因素所居的分量如何?其在现行的法治指数中是否能够得到真实的反映?法治指数如何才能不致成为中国社会尤其是党政官员政治秀场中的“心理按摩”甚至“心理麻醉”的工具而成为中国社会法治发展的真正助推器?这些都是真实的问题。

中国特色社会主义法律体系的基本形成意味着我国基本摆脱无法可依的状况，法治建设的重心逐步向执法和司法转移。但是，很多“‘看上去很美’的法律始终难以落到实处，从而直接威胁到法治的权威。法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力”。[28]我国改革开放以来的法治的发展得益于政府的主导和推动，从而形成政府推进型的法治演变模式，这种模式的动力来自于政府的顶层设计，但是具体的推进需要各级政府的努力，因此调动各级政府推进法治的动力成为这种模式努力的重点。实践证明，这种模式在经济领域获得成功，释放出中国三十多年来的经济高速增长。但是法治指数是否可以成为一种类似“经济GDP”的方式来考核各级政府的法治建设，这并非是不证自明的选择。经济GDP的考核方式在促进各级政府注重经济建设的同时，各级政府和官员为了“政绩”而弄虚作假，过分贪大贪快，导致“官出数字，数字出官”的恶性循环。这种现象的出现源于我国政府经济绩效考核中的“锦标赛”体制，导致各级政府注重可量化的考核标准，并在晋升的压力下努力将本级政府的数字提升到优于其他地区的水平。[29]在此背景下，如果法治指数作为一种可操作的量化体系，成为各级政府的考核标准，难免会让同样的事情在法治建设领域重演，我国党政官员在“锦标赛”体制下形成的思维定式与行动逻辑是会有很大的助推作用的。目前，法治指数的设计和推进已经逐步出现类似的苗头，不同的法治指数体系在各级政府中纷纷出台，很大程度上因为国务院的《纲要》和《意见》中对下级政府的要求，这也是一种上下级的考核压力，为了应对压力而产生的法治指数容易成为各级政府“秀政绩”的新的战场，尤其是法治指数的设计掌握在政府自己手中的时候，法治指数能否真的实现表象与实质的统一就变得更为让人怀疑。法治指数的设计和推进是为了推进法治建设的发展与完善，并且这也只是其中的一个方式和途径。如果将法治指数视为评估和衡量法治建设好坏的唯一标准并上升为政府绩效的考核指标，那么最终的结果可能会导致全国性的法治运动“大跃进”，那么最终留给社会的只是法治的表象，而丢失了法治的实质。

(六)中国法治指数设计中的诚信与虚构

从实践的正向社会效果考量，为达其预期目的和效果，作为现实实践操作方案的法治指数，理所当然地要对法治及其发展的内在规律和法治指数加以运用于其中的具体社会保持诚信，也就是说必须尊重法治的基本规律并实事求是地对待其所处的社会现实，法治指数才有可能是真实的贴近社会现实和生活的法治实践方案，而不至于成为在科学的名头下实质上虚假的骗术。由此而需要严肃考虑的就是，法治指数是中国法治实践的灵丹妙药还是自有其理论与实践的边界?当代中国法律人理当自我警醒，牢记人的理性限度，抑制理性的狂热欲望，谦恭而谨慎地对待法治指数问题。法治指数的诚信意味着，不仅要发挥法治指数的正能量，同时也要认真对待法治指数的限度，避免出现一种“唯法治指数为上”的理性的僭越。法治指数的设计与研究的兴起得益于社会指标运动的进行，有关指数的设计不限于法治建设方面，甚至其他方面的指数设计出现的时间更早，比如1972年“自由之家”发布的世界自由度指数，涵盖了政治权利和公民自由两个指标的测量。[11]20世纪80年代，联合国提出用“人类发展指数”来探索经济发展与人类发展之间的关系。[30]实践中，这种社会指标或者指数的设计与推行也逐步显示出这种测评方式本身潜在的弊病。美国学者克利福德?科布和克雷格?里克斯福德从十二个方面撰文指出这种量化指数或者指标方式的局限性⑥。这种局限性在法治指数中也不同程度地存在，这部分地就源自于法治量化本身所存在的内在缺陷，诸如“不存在不受价值影响的指标”，那么法治指数的设计就可能带有强烈的价值倾向，如果这种法治指数的设计者与被测评者合一的话，那么就很容易导致法治指数的无效，成为一种违背法治规律的“虚构”，即使独立的第三方的法治指数能够尽量避免这种价值倾向性及其带来的不良影响，但是“别把指标和现实相混淆”，因为最好的法治指数设计也是对现实“片段”的测量，任何一个指标体系都无法涵盖整个法治建设的体系。此外，法治指数的局限性还部分源自于法治指数的测评过程，尽管法治指数的量化和分析方法也在不断地进步，但是依然会由于操作的问题影响法治指数测评的结果。在对法治状况依据法治指数进行的测评中，通常并不仅仅要对规则运行情况进行描述性的总结，诸如余杭区法治指数中对信访率、案件上诉率、暴力犯罪数和群体性事件数等进行的客观统计和描述。[31]这些数据揭示的更多是法治的“症状”，或者说这些数据呈现出的“优秀”并不一定是法治之下人们的真实现状；而且，在法治状况依据法治指数进行的测评中，通常还需要有对规则运行的结果进行主观满意度的概括，这种主观感受的测评来自于人民群众和专家，而从“科学”的角度来说这种对测评对象的选择和统计方式需要更为有效的方式来避免出现误差，甚至避免出现“操纵的结果”。当然，法治指数量化的局限性并不能抹杀其存在的重要意义，也不能抹杀这种指数量化方式的优越性，我们认为需要警醒的是，通过一套法治指数体系测评所得到的分值的高低并不能成为某个具体国家或者地区法治优劣的唯一判断标准，只有理性而客观地对法治指数加以认知和合理运用，才能避免法治指数在实践中成为一种“科学”幌子下的美丽“虚构”，才能避免法治指数成为法治建设狂热的竞赛目标。

(七)中国法治指数设计中的理想与现实

从社会工程的设计与建造角度来说，欲求其达到理想的社会效果，获得预期的社会目的，不能不一方面考量社会工程本身的理想状态并以之为标准和参照而设计和建造，即要考虑其可欲性；另一方面还不能不考量社会工程建造成功之后的实际运行的现实条件或者说达到工程设计和建造目的实现其预期社会效果的可能的支撑条件，也就是要考虑其可行性。在当代中国，法治指数的设计和实践，毫无疑问也必须考虑这两个方面的问题。否则，法治指数可能要么将被虚无化，要么可能成为以法治的名义败坏法治的内在力量。

法治指数的可欲性和可行性是一个问题的两个方面。考察法治的现状并非只有一种路径，设计的法治指数也无法涵盖法治的所有方面，因此法治指数的理想状态和考察的侧重点密切相关。戴耀廷在分析和设计“香港法治指数”时提出两种路径：体制性的进路和价值性的进路，而“香港法治指数”的设计采取了体制性的进路，着重于看政府是否透过法律和在法律之下行事。[17]而世界正义工程的“法治指数体系”的逻辑立足点在于对人性的理性怀疑与对权力滥用的担忧，我国浙江省的“余杭法治指数”的根据是地区法治的发展状况以及中国特色社会主义法治的要求。[18]这种基于不同立足点的法治指数工程设计已经内含着未来实施的可行性，否则我们完全可以直接依照世界正义工程的法治指数或者香港地区的法治指数来测评我国内地的法治现状。但是，这里容易出现的问题在于如何把握法治指数的可欲性和可行性的平衡，法治指数的指标体系的各项内容设计得过高，容易脱离中国的具体法治实践，难以发挥有效的促进作用；法治指数的指标体系的各项内容设计得过低，甚至如果只是对现存法治实践的简单概括总结和量化，那么就很可能将会导致法治指数以“法治之名”行破坏法治之实，法治指数的存在目的也就会被无形地消解掉。

(八)中国法治指数设计中的定性与定量

从中西方法学学者对法治所作的描述而体现出来的检测标准来看，所谓法治指数在很大程度上主要还是一些定性的指标和标准，定量的或者说纯粹数量化的指标和标准所占比重实属有限。但从法治指数研究来看，学者们确实又非常热衷于将这些定性化的指标和标准定量化，将定性指标和标准转化为定量化的数量指标和标准。这样的转化是否科学以及这样的转化有没有一个限度，社会学家应该更有发言权。但从法治与真实的人的真实生活的逻辑联系来看，中国法治指数设计确实需要谨慎地处理好定性与定量的关系。

法治指数的设计是社会科学中运用定量分析方法的典范之一。定量分析关注可操作性和目标的量化，坚持认为知识的发现要依靠归纳法，检验研究的结果所形成的假说、概念和理论要以“假设-演绎”的模式所需求的逻辑程序给以检验，[32]但是定量研究必须和定性研究结合在一起才能发挥合适的作用。首先，在法治指数设计过程中，指标的设计、指标的量化和细化、指标权重的设置、数据的搜集方法等都是在定性分析的基础上进行的。正是因为对法治性质界定上的不同，导致不同的法治指数在进行量化时采用了不同的指标体系，这一点从上述世界正义工程的法治指数、我国香港地区的“香港社会发展指数计划”和我国杭州余杭区的“余杭法治指数”的比较中可以看出具体的不同。因此，尽管法治指数的设计和推进自始至终都贯穿着定量分析的身影，但是作为设计者和推动者更要谨慎对待定量分析的局限性。有学者曾指出：“从事社会科学定量分析的学者都非常清楚，模型的基本设置、变量的操作化、样本删除等方面的细微差别，都有可能导致结果很大的差异。从这个角度，定量分析中确实存在‘玩弄数据’的空间，即我们不能排除研究者倾向于采用某个特定的模型设置、操作定义或样本选取方式，以导向符合自己意向的结论。”[33]防止定量分析中这种现象出现的最为重要的方法就是避免法治指数设计者、执行者与被测评者之间的“三合一”，鼓励更为独立和多元化的法治指数的出现。其次，在数据的搜集和计算分析中，方法的选择和设计者对法治的理解以及对特定地区法治性质的理解密不可分。比如在我国杭州余杭区的“余杭法治指数”测评中区分为内部评审组、外部评审组、专家评审组和群众满意度调查四个部分，其中专家评审组占30％的权重，那么专家评审组的成员的评分就显得尤为重要，如何选择专家评审组成员也会非常关键：是随机选择还是有一定的针对性?因为不同的专家对相同的法治问题很可能会有不同的观点，也会受到各种“偏见”的影响，为了保证测评结果的客观性，很多指数或者评估指标体系要求随机选择专家，或者经过多轮不同专家的评估来综合矫正最后的结果。这些法治指数测评中的不同方法会使得定量化研究的结果有很大的差异，因此需要法治指数评估在执行过程中运用科学的方法对方法本身进行说明和论证⑦。矫正定量分析可能带来的弊端并非是放弃法治指数的设计，也不是过分地强调定性分析的优势，而是通过开放法治指数测评体系的方式，接受不同主体主导下的法治指数测评，接受更多元化的测评过程，在这个过程中完善法治指数的各项内容，深化对法治的理解和把握，推进中国的法治实践发展。

(九)中国法治指数设计中的建构主义思维与法治的渐进主义逻辑

法治指数在内在的思维方式上体现的是纯粹的建构主义的逻辑，也就是借助于国家公权力的力量，自上而下地设计和推进法治，破除一切阻碍法治的社会因素，以公权力的速度和强力获取法治的胜利。可问题是，法治的真正根基和生存土壤在于社会，在于以广泛的社会自治为基础的社会善治与公权力的规则化治理，而这所体现出来的是一种典型的内生发展的渐进主义的逻辑，是保障法治永续持存的关键。在传统上就极其缺乏民主与法治因素的中国社会实行法治，以建构主义的思维通过国家公权力的力量来设计和推行法治，应该说是一个实事求是的理性选择。但在中国的现实背景下，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，完成“法治中国”的建设任务，法治指数的设计和应用同样不能不顾法治本身在社会意义上存在的渐进主义的内在逻辑。

显然，如何缓解法治指数本身存在的建构主义思维和法治本身的渐进主义逻辑就成为法治指数设计必须直面的核心问题之一。通过考察法治(法制)现代化的动力源，我们可以将法治(法制)的发展区分为内源性与外源性法治(法制)现代化。[34]13-14两种法治(法制)现代化模式在历史上都曾经存在过，但是20世纪中国的社会变革与法治(法制)现代化运动是一个相当复杂的过程，是一系列复杂因素综合作用的结果。[35]但是毋庸置疑的是，政府在中国法治现代化过程中扮演了十分重要的角色，力图在一定期限内强制性地完成法治变迁的过程，并积极推动中国法治建设的进程。这种通过法律移植和法治改革的方式推进法治也就是发展中国家在发达国家已有法治经验的基础上的“后发优势”，具有很强的建构主义思维。中国各级政府对法治指数的设计和推进也是建构主义理性思维的典型表现，但法治现代化的核心恰恰是法律或者法治精神的现代化转化，这种转化体现着法治最为核心的特质，更需要的是渐进主义式的演变。因为“法治”的一系列规范、制度、组织机构和设施以及相应的操作技术的确立相对容易，但是更为关键、更为根本、更为核心、也更为艰巨的是改良我国法治的“社会土壤”来滋养“法治”的精神和原则，支撑和维系“法治”的规范和制度真正地成为每个人生活中的组成部分。[36]44法治指数内在的建构性更利于实现前者，而后者的实现需要整个社会的慢慢转变，需要更多的公民个人和组织自发地承担起维护、督促和践行法治的重任。因此，作为衡量和促进法治建设的法治指数设计应该更多地体现民间的自发性和多元性，但是我国对法治指数的设计和推进具有强烈的政府主导色彩。不管是世界正义工程的法治指数还是我国香港地区的法治指数，均是由非政府组织进行设计和实施，我国余杭地区的法治指数的典型特征之一就是政府与专家学者的合作，而深圳地区的法治指数的设计和推进完全是政府主导，这种忽视法治渐进主义逻辑的法治指数很可能会导致出现“主导者悖论”，[14]政府主导的法治指数设计也很可能不仅无法促进法治及其精神在中国社会的植根生长，更有可能戕害中国法治的未来发展。

(十)中国法治指数设计中的科学与人文维度

从某种意义上说，法治指数本身典型地体现了科学主义的思维方式及其运思在社会制度构造及其相应的技术改造方面的实际应用，也可能是当今时代科学主义滥觞在中国社会的现实表达，尤其是党政官员从其政治思维和政绩考量很有可能将法治指数视为“科学发展观”在建设区域法治方面的完美显现因而对其更为青睐。但我们都知道，包括法治在内的人类社会的制度事实，无论其科学化程度及其技术水准的含量多么高，其真正的根基与实质内容都是饱含人文主义素质的，即都是基于人及其真实的生活的诉求的，没有人文主义的积淀也就没有人类社会的制度事实存在。

自近代以来，被称之为“赛先生”的科学成为启蒙的旗帜和口号被引进中国并得到广泛宣传，最终逐步演化为一种“科学主义”。“科学主义”热衷于依赖逻辑、数学的方法对社会历史规律进行探寻，并通过这种“规律”的发现来将其作为中国法治的基础，偏重法典式的法律体系建构模式，强调社会工程中的法律的调控作用，这种倾向和大陆法系的建构理性不谋而合。在一定程度上，中国的法治指数设计和推行也是这种科学主义的倾向一脉相承，这种量化性的法治指数设计也面临着“科学主义”的困境。因为，“科学主义”容易遮蔽和压制人文精神的作用和发展，并且总是倾向于通过所发现的“社会规律”重建新社会，在这一社会建设的过程中我们很可能非但看不到传统、经验、习俗的作用，还很可能把它们视为实现完美图景的“非理性”障碍。[37]但是法治的存在基础在于人的世界，并且是个体性的人的世界。承载法治的法律强调规则性和逻辑性，强调适用中的可操作性，但是法治并非、也不可能仅限于此，人类的伦理、道德、审美以及人类价值与人格尊严的共识等，也都在观念、意识、精神和原则的层面上支撑和引导着法治的存在与运行。因此，法治指数的设计不能忽视人文主义的关照，这种人文主义的关照应当更多地体现在法治指数的定性分析上，而科学主义对逻辑和量化追求的更多地体现在定量分析中。科学主义与人文主义的有机结合，对于当代中国的法治建设而言，理论意义和实践意义都非常重要。这也是当今中国法治指数工程设计及其实施必须要加以高度重视的基础性问题。

三、余论

指出中国法治指数设计必须认真考量对待的上述十大思想维度，并非要否定法治指数在当今中国法治建设中的重大意义。恰恰相反，我们的初衷和本意正是为了强调对法治指数所涉及的规律性问题以及中国法治指数设计中的理论与实践问题进行真正的理论研究，并以这种基于法治的思想真实和中国社会实践真实的理论研究为基础，从更加贴近中国社会现实、更加贴近现实的中国人的真实生活、更加有利于对中国法治建设的实践推动为出发点和目的，对中国法治指数进行合理的工程设计并付诸实施。

除此之外，我们还认为，中国法治指数的实践大热，实际上还很可能与近年来我国社会从官方到民间几乎普遍具有的我们称之为“法治焦虑症”的思想疾患的发作有关。我们太想毕其功于一役地短期内就实现法治了，容不得任何理性的等待时间，比如：2004年国务院以“国发〔2004〕10号”文件发布的《全面推进依法行政实施纲要》就提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。也可能受此鼓舞，深圳市在2004年也提出了要在“5年之内建成法治政府”。我们将这些为中国的法治建设或者法治政府建设设置时间表的观念、意识和行动称之为“法治大跃进”与“法治浮夸风”(对于这个问题，我们将另行撰写专文详析)。这种“法治大跃进”和“法治浮夸风”对我国法学学术界、法律实践界尤其是对我国各级党和政府具有极大的影响，比如：中共十八大报告在“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”中也极其郑重地提出到2020年我国“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”。而在很多场合，我们的不少法学学者也居然论证说这是完全可以达到的目标!

现在，2013年，离国务院2004年提出的经过十年的努力“基本实现建设法治政府的目标”还有不到1年的时间，离中共十八大报告提出的“法治政府基本建成”还有8年时间。尽管那么多人信心满满，而我们依然坚决相信，时间可以检验一切，我们完全可以等等看。尽管我们对单一制国家是否能够在某些区域或者地方率先实现法治也依然有诸多的疑虑，但时间也早已给出了明确的答案：深圳市不是在2004年就高调宣布要在5年内建成“法治政府”吗?但是如今已经进到2013年了，深圳市的“法治政府”似乎并未如其所宣称的那样如期建立。诸如此类的几年建成“法治政府”的狠话并非个别领导的“激情”产物而是白纸黑字形诸文字甚至用“红头文件”载明的，可当数年之后，领导们或者升迁高就或者陨落，谁又能够真实地为这豪言壮语负起哪怕一点点责任呢?!

我们所能够做的，也就是诚恳地说明这样一个基本事实：法治是一种人类文明，法治自有其品格，法治也自有其品位。所以，我们理当文明地对待法治，我们理当有品格地对待法治，我们也理当有品位地对待法治。希望中国社会特别是我们的各级党委和政府，不要再热衷于通过放“法治卫星”来制造中国式的“法治笑话”，也不要再制造和讲述中国式的“法治的黑色幽默”。

我们希望中国全社会都认真对待中国的法治!认真地对待中国的法治指数!

注释:

①钱弘道教授对法治指数和法治指标作出了区分，提出指标是为了评估的需要，对评估的内容或者要素所做的进一步解释，而指数是以量化的方式确定指标的权重及其等级，并以一定的公式计算出法治水平的分值作为评估结果。参见钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟：《法治评估及其中国应用》，《中国社会科学》2012年第4期。本文并不严格对指标和指数加以区别，更多地将法治指数或者指标表示为一套法治量化的标准体系。

②在省级政府层面上，2010年6月，湖北省颁布实施《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》；2011年8月，北京市政府下发《关于加强法治政府建设的实施意见》；2011年辽宁省颁布实施《辽宁省法治政府建设指标体系》；2013年4月发布《广东省法治政府建设指标体系(试行)》；2011年12月江苏省颁布实施《江苏省法治政府建设阶段性目标考核评价办法》；2011年四川省颁布实施《四川省市县政府依法行政评估指标》。在市级政府层面上，2011年8月，苏州市人民政府颁布实施《苏州市法治政府建设指标体系》；2008年青岛市普法办公室发布《青岛市创建法治城市目标责任分解》和《青岛市开展法治城市自测评估体系》；2008年深圳市颁布实施《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》；2012年沈阳市人民政府颁布实施《沈阳市法治政府建设指标体系》；2012年1月广东省惠州市人民政府颁布实施《惠州市法治政府评价指标体系(试行)》；2011年7月辽宁省营口市人民政府颁布实施《关于推进法治政府建设指标体系指导意见》；2011年5月，江苏省镇江市人民政府颁布实施《镇江市法治政府建设考核评价办法》；2010年7月，浙江省温州市人民政府颁布实施《温州市法治政府建设指标体系(试行)及2010年年考核评分标准》。在区级人民政府层面，2007年浙江省杭州市余杭区出台的《“法治余杭”量化考核评估体系》最为典型。

③诸如国家工商总局2013年1月3日颁布《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》；2012年5月16日江西省宜春市工商管理局颁布《宜春市工商系统法治工商建设考核指标体系》；2010年12月江苏省财政厅颁布《法治财政建设指标体系》等。

④世界正义工程设计的法治指数体系提出九项一级性标尺：有限的政府；没有腐败；秩序和安全；基本权利；开放政府、强制性执法；获得民事审判途径；有效的刑事司法和非正式司法。参见李蕾：《法治的量化分析——法治指数衡量体系全球经验与中国应用》，《时代法学》2012年第4期。我国香港地区社会服务联合会(HKCSS)提出的“香港社会发展指数计划”中将法治分解为七个一级性标尺：法律的基本要求；依法的政府；不许有任意权力；法律面前人人平等；公正地施行法律；司法公义人人可及和程序公义。参见戴耀廷：《香港的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期。我国浙江省杭州市余杭区提出的“余杭法治指数”将法治分解为九个一级性标尺：党委依法执政；政府依法行政；司法公平正义；权利依法保障；市场规范有序，监督体系健全；民主政治完善；全民素质提升和社会平安和谐。参见钱弘道等：《法治评估及其中国应用》，《中国社会科学》2012年第4期。

⑤诸如钱弘道教授在论述余杭法治指数与香港法治指数在设计上的不同时，仅仅提出这些不同“与两地法治发展的不同阶段性有直接联系”。参见钱弘道等：《法治评估及其中国应用》，《中国社会科学》2012年第4期。这种论证方式显然是不够严谨的，因为任何不同的法治理解都可以归诸法治发展阶段的不同。

⑥克利福德?科布和克雷格?里克斯福德指出社会指标或者指数存在的12个方面的局限性：1.有了一个数据，并不一定意味着有了一个好的指标。2.有效的指标需要一个清晰的概念基础。3.不存在不受价值影响的指标。4.无所不包也许是有效性的敌人。5.指标的象征性价值也许盖过它的字面价值。6.别把指标和现实相混淆。7.民主的指标程序需要更好的公众参与过程。8.测量并不必然产生合适的行动。9.好的信息也许会导致好的决策并有助于达成好的结果，但也不那么容易。10.挑战关于什么引发了问题的智慧往往是解决问题的免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步。11.要采取行动，就要关注揭示原因的指标，而不是揭示症状的指标。12.如果你控制了资源，你就更有可能从指标走向结果。参见[美]克利福德?科布、克雷格?里克斯福德：《社会指标的历史教训》，宾建成编译，《经济社会体制比较》2011年第5期。

⑦诸如在“余杭法治指数”的15位专家评审组中，很多专家对余杭地区的情况并不了解，作为“余杭法治指数”的牵头人的钱弘道教授也没有在文章中明确论证选取专家评审组成员的程序和方法。参见钱弘道：《2008余杭法治指数：数据、分析及建议》，《中国司法》2010年第3期。

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