“事业单位法人”概念存废论

　　关键词: 事业单位/事业单位法人/公法人/私法人

　　内容提要: “事业单位法人”是中国所特有的概念。在未来的民法典中这一概念是保留还是放弃，学界存在不同观点。“事业单位法人”概念产生于特定的历史背景，存在名不符实、内涵与外延不一致等逻辑矛盾。而社会公益类事业单位法人的性质也并不明确，立法上不足采纳。“事业单位法人”的概念已经无法涵盖各种法人类型，未来立法应放弃这一概念。

　　一、“事业单位法人”概念存废之理论分歧

　　对事业单位法人概念及法律属性的探讨与定位是事业单位法人改革的前提，中国事业单位改革进程远远落后于企业改革，一个重要的原因就是对事业单位的定性不清、概念内涵与外延模糊。未来民法典是继续保留还是放弃“事业单位法人”概念，目前大致有两种观点：

　　（一）保留“事业单位法人”概念（以下简称“保留说”）

　　其中有三种方案：一种是原封不动地保留。王利明教授主持的《中国民法典草案（专家建议稿）》的总则第三章关于法人制度的规定采此观点。该稿基本维持了《民法通则》的法人分类方法，将法人分为企业法人（包含公司法人）、机关事业单位和社会团体法人、基金会法人。与《民法通则》相比，增加了基金会法人这一法人形式。该方案未明确界定事业单位法人的内涵，对事业单位法人概念原封不动地予以保留。第二种方案是梁慧星教授主持的《中国民法典草案建议稿》所采的观点。该建议稿以是否营利为标准将法人分为营利法人和非营利法人；将营利法人分为公司法人和公司法以外的营利法人；非营利法人分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和捐助法人。该方案将事业单位法人归属于非营利法人，一定程度上明确了事业单位法人的属性，但该方案仍未明确界定事业单位法人的内涵与外延。第三种方案是改造性地使用“事业单位法人”概念。全国人大法工委的《中华人民共和国民法典（草案）》在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一编第三章规定了法人制度。该“草案”对法人的规定，基本上照搬了《民法通则》的内容，对法人的分类没有太多的变化。但与《民法通则》相比，对事业单位法人概念做了一些细化与改良：其一，“事业单位法人”被定义为：从事教育、科技、文化、卫生等活动的非营利性组织；其二，以专条规定了“以捐赠财产设立的事业单位法人”。因此，可以认为，该方案扩大了事业单位法人的外延，将实践中出现的以捐赠财产设立的法人也纳入了事业单位法人的范畴。另外，由于该草案没有像现行的《事业单位登记管理暂行条例》一样限制事业单位的财产来源一定为国有资产，因此可以理解为，现行法上的事业单位法人和民办非企业单位法人都可以包括在该草案规定的事业单位法人的范围之内。

　　（二）彻底放弃“事业单位法人”概念（以下简称“放弃说”）

　　学界也有人认为未来民法典应克服《民法通则》对法人分类模式的缺陷，彻底抛弃现有的分类模式。[1]这种观点认为《民法通则》对法人分类以法人业务活动的性质为标准对法人进行划分，如行使国家机关职能的是机关法人，从事各种社会服务性活动的是事业单位法人，从事成员共同意愿活动的是社会团体法人，从事生产经营活动的是企业法人。这样的分类在计划经济时代有意义，或者在国家行政管理、人员编制上可能有意义，是一种公法性质的分类方式，然而对民法而言，这种分类却没有价值；应采用传统民法的关于法人的分类方式，彻底抛弃《民法通则》的法人的分类模式。当然，这也就意味着应彻底放弃“事业单位法人”在私法上的使用。

　　因此，未来民事立法对“事业单位法人”概念究竟应采取怎样的态度?这一问题值得探讨。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、“事业单位法人”概念存在逻辑矛盾

　　（一）名不符实

　　概念是反映事物本质属性的思维形式。但“事业单位法人”概念无法发挥这一功能，有“法人之名”而无“法人之实”。

　　事业单位渊源于中国60年代的单位制度，是公有制下的组织形式，从事促进社会福利、满足人民文化、教育、卫生等行业，经费来源主要为国家财政拨款。1986年正式颁布的《民法通则》把1963年创设的单位分类改写为“法人”分类，规定了“事业单位法人”名称。虽然“单位”与“法人”是两类性质相去甚远的概念，但是我国立法创造性地将这两个概念结合在了一起。至此，事业单位法人有了“法人”之名，但却并不具备法人拥有独立财产并独立承担民事责任的特性。在我国，相当多的事业单位法人由国家财政拨款，而我国《物权法》未确立国家举办的事业单位法人的独立财产权。[2]因此，在司法实践中也常常给债权人的维权带来困难，例如，责任主体是主管的行政机关还是事业单位本身，事业单位权利行使是否有效等。[3]随着我国市场经济的高速发展，各种法人组织在参与各类民事活动时要求的主体权利义务的明确，而“事业单位法人”概念已不符合市场经济所要求的市场主体权、义、责明确的要求。综上，“事业单位法人”概念是一个历史性的错误。[4]

　　（二）外延与内涵不符

　　概念在逻辑上要求外延与内涵相一致，但“事业单位法人”在我国的分类改革实践却进一步凸显了概念自身的逻辑矛盾。

　　1996年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》，这是我国就事业单位改革下发的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个专门文件。文件中提出的“分类改革”，为事业单位法人的类型划分提供了直接依据。各地对事业单位的分类不尽相同，基本分类模式是三分法，即将事业单位分为三类：行政管理类、社会公益类、生产经营服务类。“三分法”代表了我国事业单位的三个基本改革方向：行政管理类事业单位划归行政机关或按行政机关进行管理，社会公益类事业单位保持事业单位身份不变，生产经营服务类事业单位转制为企业。[5]

　　行政管理类事业单位，实际上与行政机关并无二致。如中国证券监督管理委员会是国务院直属的部级事业单位，其职责包括制定有关规章、政策，统一管理证券期货市场，按规定对证券期货机构实行垂直领导，监管证券、期货的上市和交易等等，并且有进行行政处罚的权力，从任何角度看都更接近于纯粹的行政机关。

　　企业类事业单位，实际上徒有“事业单位”之名而具“企业法人”之实。依据《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位应当以公益为目的，这与企业的营利性质截然相反，所以事业单位不可能同时兼有企业的性质。但实践中，有大量的事业单位却需要按照企业登记的制度进行企业法人登记。比如，根据国务院发布的《出版管理条例》，各种出版单位包括出版社、报社、杂志社等，其设立除了需要由出版行政部门批准和登记，领取《出版许可证》外，还必须向工商行政管理部门领取营业执照。从经济性质上讲新闻出版单位很难说还是事业单位，但因为这些单位在历史上一直是事业单位，政府出于政治等的考虑，仍然使其具有事业单位名分，于是造成一种名实不符的局面。

　　事业单位三分法的改革模式意味着，行政管理类事业单位按行政机关管理，这部分事业单位法人将转化为公法人；生产经营服务类事业单位法人将转化为企业法人。“事业单位法人概念”在实践中的演绎已经使这一概念的内涵无法涵盖各种不同类型的主体，分类改革实践凸显了这一概念自身的逻辑矛盾。但社会公益类事业单位法人是否可以成为原事业单位法人的替代概念或成为未来立法的理想选择呢?以下将做进一步分析。

　　三、社会公益类事业单位法人概念剖析

　　（一）社会公益类事业单位法人是公法人还是私法人

　　传统大陆法系民法将法人分为公法人与私法人，公益法人属于私法人的一种。公益法人与公法人都含有“公”一词，但二者性质截然不同。公法人因国家之公共事务而存在；公益法人，则属于私人事业，为私法人的一种，由个人设立维持，但其目的在于公益。具体而言，公法人是一种由国家依公共利益所缔造与所有的工具，它是由公共预算所资助，而且国家授予其公共权力，如国家、省、市、县等各级国家机构。公法人中所使用的“公”一词准确来说是指“政治的”意思，而非指“公共的”或“公众的”。而公益法人则是由“私个人”为公共利益目的所自愿成立及组成，它并非基于政府目的，且不具有国家或政府之权力或责任。如数人为推广学术而成立某一学术团体，或某人为永续进行慈善事业而以捐助财产设立基金会、私立医院、私立学校等。公益法人虽以一般公众利益为目的，但仍是不折不扣的“私法人”，其与公法人在设立、变更、撤销、权利义务等方面均有重大差别。

　　由于社会公益事业所涉及的范围十分广泛，无论哪一个国家都不可能也不必要完全依靠国家的力量来兴办此类事业，公益法人制度正是为社会上热心公益的人士参与公益事业所提供的最为完备、健全的形式。我国的社会公益类法人从事的事业范围与国外并无不同。但由于社会公益类事业单位法人在实践中的复杂性质，确定其为公法人还是私法人仍比较困难。以学校为例，私立学校从其目的范围来看，属于公益法人，应当属于典型的私法人；而公立学校则由于资金来源于国家，其本身并无独立的财产权，从管理体制、人员任免等方面来看都更接近于公法人。

　　（二）社会公益类事业单位法人是营利法人还是非营利法人

　　根据传统大陆法系法人分类理论，依法人设立的不同目的，可将私法人分为公益法人与营利法人，《日本民法典》和《台湾民法典》即采取了此种分类。以公益为目的的法人为公益法人，以营利为目的的法人为营利法人。但“公益”与“营利”的认定标准是什么呢?理论与立法上认可了以下两个标准：其一，根据目的事业认定。所谓“公益”是指不特定多数人之利益即社会一般利益，如促进社会文化、教育、科学技术、卫生、体育、慈善事业之发展等。营利性法人从事营利性活动。其二，根据利润分配标准认定。公益法人不仅须有以公共利益为目的的积极要件，还要有不分配利益于其组成人员的消极要件。[6]而营利法人，不仅在于法人的目的事业是为了谋取经济上的利益，还要将所取得的收益分配于自己组织成员。但这并不意味着公益法人不进行任何营利性的活动，相反，公益法人可以营利为手段实现其终极的公益目的。如医院为维持运转而征收住院费，基金会为完成其扶助公益事业的任务而将其资金用于投资。因此，公益法人与营利法人区分的关键不在于法人是否从事营利活动，而在于其营利活动所得的归属。

　　社会公益类事业单位法人的法律属性应属于非营利法人。从事公益事业的法人也有部分自收自支和全部自收自支的事业单位法人，但由于这类法人的营利活动并非将利润分配给成员，而是用于公益事业，因此，这类有营利活动的社会公益类事业单位法人也应是非营利法人。尽管在这一点上，社会公益类事业单位法人的属性是明确的，但对其定性是借助于大陆法系的“非营利法人”概念。这也是“保留说”认为使用事业单位法人概念的主要理由。“保留说”的第二种与第三种方案都借助了“非营利法人”概念作为事业单位法人的上位概念。但如果保留这一概念，仍面临着需要区分事业单位法人与社会团体法人的问题。另外，民办非企业单位法人也可以包括在该草案规定的事业单位法人的范围之内。而民办非企业单位法人是事业单位法人还是社会团体法人并不明确，因为它完全可能同时满足事业单位法人与社会团体法人的定义。[7]如果立法上仍保留事业单位法人概念，必将违背分类所要求的“各逻辑子项不相容”的逻辑规则。

　　（三）社会公益类法人是社团法人还是财团法人

　　大陆法系根据法人成立的基础将私法人分为社团法人与财团法人。社团法人是以人的集合为基础而成立的法人，是人的集合体。公司、合作社、各种协会、学会等都是典型的社团法人。财团法人是以财产的集合为基础而成立的法人，是财产的集合体。各种基金会、慈善组织、私立学校等都是典型的财团法人。社团法人与财团法人划分的最重要的价值在于可以彰显法人及其成员之间的关系，前者法人的治理体现成员意志，而后者不体现成员意志。

　　“保留说”的第二种方案将事业单位法人与捐助法人区分，而第三种方案将事业单位法人概念做了扩大，包含了捐助法人。捐助法人的性质应为财团法人，这是理论上一个不争的问题。撇开捐助法人，事业单位法人本身是社团法人还是财团法人呢?如前所述，有学者认为事业单位法人应当将以公益为目的的事业单位组成财团法人，由民法上的财团法人制度进行调整。这种观点主张将事业单位法人定性为财团法人。但仅以私立学校为例，其运营模式也完全可以采用社团法人的模式。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />综上所述，社会公益类事业单位法人的法律属性并不明确，企图借助大陆法系的概念来明晰其属性的“保留说”的方案只能导致概念界定上的更多混乱。所以笔者认为未来民法典应放弃“事业单位法人概念”，采用传统大陆法系的法人概念构建中国的法人制度。

　　注释:

　　[1]邵薇薇：《论法人的分类模式》，载《厦门大学法律评论》第7辑，厦门大学出版社2004年版，第250页。

　　[2]《中华人民共和国物权法》第54条：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。

　　[3]方流芳：《从法律视角看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》，载《比较法研究》2007年第3期。

　　[4]同上注。

　　[5]刘太刚：《非营利组织及其法律规制》，中国法制出版社2009年版，第192－193页。

　　[6]史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第143页。

　　[7]参见1998年11月6日国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条、1998年11月6日国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条、1998年10月25日国务院发布的《社会团体登记管理条例》第2条。