试论新型农村社会养老保险试点分析和完善建议

　　论文摘要：新型农村社会养老保险制度的建立，为解决广大农村居民的基本养老保险需求提供了制度保障，是建设覆盖城乡社会保障体系的内在要求。由于试点工作刚起步，在实施过程中还存在诸多问题，要重视农村养老保险制度的科学设计，通过拓宽基金增值渠道，加强基金监管，取消不合理限制条件，逐步提高保障水平等措施来完善新农保试点工作，满足参保居民的养老保障需求。

　　关键词：农村；养老保险；保障需求；制度建设
　　改革开放以来，我国农村经济和社会发展取得了前所未有的变革和进步，但是由于受城乡二元结构体制的限制，城乡之间在社会养老保险方面存在制度上的不平等。在城市，城镇职工可以参加城镇企业职工基本养老保险。而在人口众多的农村，缺乏一种制度来保障农村居民的养老保险需求。党中央、国务院高度重视农村居民的养老保障问题，在党的十七届三中全会上提出了加快健全农村社会保障体系，建立新型农村社会养老保险制度。2009年新型农村社会养老保险试点范围为全国l0％的县(市、区)，以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。根据国务院新型农村社会养老保险试点工作领导小组的统一部署，2009年湖北省在赤壁市、石首市等l3个县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点工作，试点地区参保人数占全省农业人口的10％。截至2010年5月31日，全省13个试点县市应参加新农保人数378．61万人，实际参保人数282．45万人，参保率为75％；全省新农保基金收入8．73亿元，其中个人缴费收人5．244L元、财政补助收入3．49亿元；全省领取基本养老金待遇人数69．52万人，占60岁以上农业人口的96％，待遇支出金额2．48亿元。

　　一、湖北省新农保试点的基本做法

　　(一)重视制度建设，规范制度设计体现创新要求
　　健全的制度体系是试点工作推进和管理规范的保障。在新农保制度设计中，该省遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，注重处理好规范与创新、原则性与灵活性、规定动作与自选动作的关系，制定了全省新农保试点实施意见。在确保贯彻中央和省确定的基本制度和政策的前提下，鼓励各试点县市积极探索和创新。

　　1、合理确定缴费档次和财政补助办法。一是适当增加缴费档次。国务院及省政府明确的缴费标准为每年100一500元5个档次。考虑到全省农村居民经济状况、参保需求不同等特点，试点县市根据需要适当增设了缴费档次。如武汉市黄陂区增设了600元、800元、1000元、l200元4个档次，满足经济条件较好的农村居民的参保需求。安陆市在省里明确的5档基础上增加了600—1000元共10个档次，由参保人根据自身经济能力自主选择。从各地的参保缴费情况看，多层次缴费档次较好地解决了参保对象的普遍需求与特殊需求问的矛盾。二是提高缴费补贴标准，鼓励长缴多缴。在新型农村社会养老保险的起步阶段，坚持低水平起步，让广大农村居民都能参与进来，同时引导和鼓励“多缴多得、长缴多得”。安陆市对选择600元以上档次缴费的参保人，除享受政府30元的缴费补贴外，还按高出600元档次部分的2％增加补贴；对连续缴费超过15年的，每增加1年，月基础养老金加发1元。石首市对选择500元以上档次缴费的，在30元的普惠补贴基础上，每提高1个档次再给予5元奖励补贴。对缴费年限满l5年以上的，每增加1年，月基础养老金提高2元。通过上述对多缴在进口上实行增补、对长缴在出口上实行加发的做法，客观上发挥了很好的导向作用。三是根据财力状况提高基础养老金标准。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，试点县市政府可根据实际情况提高基础养老金标准。黄陂区根据经济发展水平制定了具有吸引力的基础养老金发放办法，对年满60周岁的农村居民，在中央财政每人每月补贴55元基础养老金的基础上，由市、区财政再分别补贴22．5元，将基础养老金发放标准提高到100元。宜都市为调动参保人员的积极性，将基础养老金标准规定为每人每月60元，比国家确定的基础养老金标准高5元，同时规定基础养老金待遇水平根据经济发展水平适时调整。钟祥市在制定基础养老金发放办法时，体现了“中国长寿之乡”的特点，将年满90岁的参保老人的基础养老金提高到每人每月100元。

　　2、充分考虑特殊人群的保障需求。一是对计划生育家庭给予特殊补助。为贯彻落实好国家做好新农保制度与人口和计划生育政策衔接的意见，要求有条件的试点地区制定鼓励和支持农村独生子女和双女父母，特别是支持死亡伤残独生子女的父母、计划生育手术并发症人员等特殊困难群体参加新农保的具体政策措施。钟祥市对农村计划生育独生子父母，月基础养老金增加20元；农村计划生育独生女父母，月基础养老金增加40元；计划生育独生子女伤残、死亡的父母，月基础养老金增#us0~。赤壁市对计划生育伤残或死亡、独女户、两女绝育户和独子户家庭的夫妻，在年满60周岁时，分别按105元、95元、75元、65元支付其基础养老金。二是统筹解决被征地农民社会保障问题。赤壁市对2006年4月10日以后的被征地农民，选择300元以下缴费档次的，政府每年给予100元补贴；对选择400元以上缴费档次的，政府每年给予200元补贴；对新农保政策实施时已满60周岁的被征地农民，其养老金按每人每月80元发放。宜都市被征地农民参加新农保可享受15年的政府补贴，补贴标准为每年缴费额的75％。三是重点照顾残疾人等弱势群体。宜都市对残疾人参加新农保选择最低缴费档次的，财政全额补贴；选择其他缴费档次的，按每人每年150元补贴。对特别困难的低保对象按最低缴费档次全额补贴。赤壁市对农村重度残疾人，政府除每年按最低缴费标准为其缴费外，并给予30元的政府补贴。
　　3、做好新农保制度与相关制度的衔接。一是增加丧葬补助费项目。在新农保实施办法中增加丧葬补助费项目，既体现新农保政策的人文关怀，又保持新农保政策与城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险政策的衔接统一。安陆市在设计新型农村社会养老保险政策时，增设了丧葬补助费项目，对年满60周岁的参保农民，死亡后可享受800元的丧葬补助。宜都市对参保人在领取养老金期间死亡的，发给丧葬补助费1000元。二是设计灵活的缴费政策满足部分老年人提高待遇的需求。新农保政策规定，“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。由于部分年满60周岁的农村老年人有参保缴费提高待遇的愿望，部分试点县设计了人性化的缴费政策。安陆市对已年满60周岁有提高待遇需求的农村老人，设计与其实际年龄对应的缴纳系数，可按每月最低领取108元、最高领取208元的对应缴费标准一次性缴费。钟祥市对年满60周岁的农村老人，可根据自身经济能力，在55元至130元之间选择个人账户的月领取金额一次性补缴养老金，从补缴的次月起开始享受养老保险待遇。

　　(二)积极整合资源，加强服务平台建设
　　1、整合工作力量，优化机构编制配置。为做好基层新农保工作，加强试点县劳动保障服务平台建设，湖北省出台了《关于加强和完善全省新农保试点县(市、区)劳动保障服务平台建设有关问题的意见》(鄂编发[201013号)，从三个方面加强新农保机构和平台建设。一是调整县市农保机构编制。根据试点县市规模和工作任务，重新核定农保机构事业编制10—15名；二是综合设置乡镇派驻机构。整合乡镇新农保、城镇职工养老保险、城镇医疗保险等社会保险和劳动就业、劳动力转移培训、劳动维权服务等职能，设立人力资源和社会保障服务中心，作为县(市、区)人力资源和社会保障局派驻乡镇的事业单位，承担有关经办和服务工作；三是调剂解决服务中心人员编制。根据乡镇规模，核定劳动保障服务中心事业编制2—3名，所需编制从乡镇财经所调剂解决。实行“以钱养事”的办法，设置公益性岗位2—3个。

　　2、整合办公场所，加强服务平台建设。目前各试点县市政府积极加强服务场地、信息网络等基层服务平台建设。一是解决办公场地问题。为切实做好新农保试点工作，全面提升乡镇劳动保障基层平台的服务功能，安陆市在乡镇中心地段建设l6个规范化、标准化的基层人力资源和社会保障服务中心。二是解决设备配置问题。目前省政府为13个试点县市配置了电脑、打印机，同时建立全省统一的新农保信息管理系统并实现省、市县和乡镇及相关部门之间的网络连接、数据共享，确保经办机构、财政、银行网络互联互通，实行信息网络化管理。三是解决经费保障问题。各试点县市不仅将地方财政配套资金列入财政预算，而且将经办机构的工作经费、信息网络建设维护费、乡镇服务中心建设费等纳入财政预算。

　　(三)积极落实财政补助资金，确保试点工作顺利开展
　　财政补助政策的落实和资金及时到位是新农保试点顺利推进的重要保障。全省各级财政部门在财力有限的情况下，克服困难，积极筹措资金，将新农保试点工作所需经费安排到位当做首要任务来抓。一是积极落实中央财政政策补助。根据财政部、人力资源和社会保障部确定的中央财政补助资金采取“当年先行预拨，次年据实结算，差额多退少补”的办法和申报程序，认真做好基础数据统计、核实工作，按时上报补助资金申请资料，确保了中央财政补助资金及时足额拨付到位。二是足额安排地方财政预算。在省级财政比较困难的情况下，坚持从保障农民群众的基本权益和调动试点县市积极性出发，积极调整财政支出结构，承担了地方财政补贴2／3的资金，即每人每年给予缴费补贴20元，并将所需财政补助资金6800万元足额列入2010年省级预算。各试点市县财政部门也按每人每年不低于10元的标准安排新农保补助资金预算。同时，省财政还安排了新农保网络建设资金1500多万元，各试点县市财政也将新农保试点所需的工作经费足额纳入预算，为新农保试点工作提供财力保障。三是及时拨付资金。目前，已拨付中央和省级财政补助资金3．09亿元，各试点县财政部门将上级专项补助资金及时划转到社会保障基金财政专户，确保基础养老金按时足额发放到符合待遇领取条件的农村居民手中。同时各试点县财政部门将本级财政预算安排的配套资金和农民参保缴费收入及时拨入社会保障基金财政专户，目前l3个试点县市财政专户基金余额已达到6．12亿元。

　　(四)加强基金监管。确保基金安全完整
　　新农保基金是农村居民的“养命钱”，加强基金管理，确保基金安全是财政部门的重要职责。为此，制定了《湖北省新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》，严格规范基金财务管理。根据新农保实施意见和基金财务管理办法，试点县(市、区)设立新农保基金财政专户和缴费过渡户。其中，新农保基金财政专户用于存储和发放养老金，缴费过渡户用于划转征收的新农保保费。新农保基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。新农保基金必须专款专用，任何单位和个人都不得截留、挤占、挪用。个人缴费、集体补助和各级政府补贴都要作为新农保基金纳入财政专户管理，各项养老保险待遇均从新农保基金中列支。新农保经办机构和工作经费由试点县市财政部门根据实际工作需要和有关经费支出标准合理安排，纳入财政预算，不得从基金中提取。为确保新农保基金的安全完整和保值增值，建立了制衡式基金监督制度。由人力资源和社会保障、财政、监察、审计等部门共同组成独立、高效、统一的新农保基金监督管理委员会，实行委员会外部监督制。在整个新农保基金运营监管体系中，对新农保基金运作过程进行全程监督，实现内部监管与外部监督相结合，定期披露监督结果。

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二、当前试点工作存在的主要问题

　　(一)保障水平偏低，部分人参保意识不强
　　新农保制度实行基础养老金与个人账户相结合的基本模式，与以个人账户积累制为主的老农保制度相比，保障水平有了很大提高。但是与目前的经济发展和生活消费水平相比，农村居民的养老保障水平仍然很低，对农民的吸引力不强。现行的新农保待遇水平主要取决于个人账户的积累，与参保期限和缴费金额密切相关。从某种程度上讲，类似于一种低保障、低缴费水平的农民养老保险个人储蓄计划。低水平的养老待遇可能让参保人产生“逆向选择”，部分适龄农民选择不缴费，等到60周岁后直接领取基础养老金。同时，部分中青年农民对新农保持怀疑态度，存在观望想法。一方面他们认为养老问题离自己还很遥远，对新农保关心程度不够。另一方面，由于老农保政策实施效果不理想使人心存顾虑，害怕新农保政策的稳定性和持续性得不到保证，会影响缴费资金的安全。

　　(二)养老金个人账户领取完后会出现空账风险
　　目前新农保个人账户养老金计发办法与现行城镇职工基本养老保险个人账户计发系数相同，其月计发标准为个人账户全部储存额除以139。如果参保对象从60岁开始领取养老金，在将近72岁时，其个人账户储存额会全部领完。这与我国老年人平均预期寿命逐年提高的现实不符。这种计发办法在制度设计中存在个人账户“空账”的风险，当个人账户资金不足时养老金发放的责任由地方财政兜底，势必会加大地方财政的压力。

　　(三)养老金个人账户基金存在贬值风险
　　新农保个人账户主要由个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴。由于很多参保人未达到领取年龄，导致个人账户中的部分资金会闲置很长时间。而当前政策规定个人账户储存额只能按一年期存款利率计息，不能用于投资运营，在目前一年期存款利率低于通货膨胀率的情况下，个人账户基金存在贬值风险。

　　(四)涉农养老保险制度碎片化，难以有效衔接
　　目前，全省面向涉农群体的养老保险制度有国有农牧渔良种场养老保险、村干部养老保险、辞退民办教师养老保险和被征地农民养老保险。从户籍看，上述群体都是农村居民，但是由于身份有别，参加的养老保险待遇差别很大，需要研究可行的操作办法进行有效衔接。

　　三、实际操作中需要进一步明确的政策

　　首先是基础养老金发放是否需要以符合参保条件的子女应当参保缴费为条件执行。政策规定“已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。在实施过程中，由于受子女参保意愿、时间的影响，同样是年满60岁的老人，可能出现有人领到养老金，有人未领到养老金而落泪叹息；有人早领到养老金，有人晚领到养老金的问题。这会人为造成农村老年人待遇享受的不平等和享受时间上的不同步，引发新的不公平。其次是政府财政补贴如何执行的问题。对领取年龄不足15年的参保对象，如果想要将保费补缴到15年，补缴以前年度的部分是否享受财政补贴?如果参保对象愿意一次性缴纳多年或缴清15年保费，一次性缴费后，财政如何执行每人每年30元补贴?最后是参保对象的身份认定问题。新农保的参保范围为年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。参保对象限定为具有农业户籍的农村居民，会将部分居住在农村、从事农业生产的非农业户籍人员挡在门外。

　　四、完善新型农村社会养老保险试点的建议

　　(一)提高保障水平，规范操作程序，增强吸引力
　　针对参保对象待遇水平偏低不能满足农村居民生活需求的现实，建议实现灵活的缴费模式，将缴费水平与当地农村居民人均纯收入水平挂钩，比如按当地农村居民人均纯收入的一定比例设置缴费档次，满足农村居民的缴费需求和享受待遇需要。针对参保对象既怕交上去的保费“打水漂”，又怕承诺的待遇难兑现的种种疑虑，试点县要采用规范的操作流程、完备的手续、简便的程序，提高农民对新农保的认同，赢得农民的拥护和支持。

　　(二)调整个人账户养老金月计发办法
　　为保证新农保制度的可持续性，避免养老金个人账户领取完后的空账风险，应考虑60岁人口的余命因素，采用较为科学、精确的养老金计发月数，将现行个人账户养老金计发办法调整为个人账户储存额，平均余命月数。

　　(三)拓宽新农保基金投资运营渠道
　　针对当前新农保基金投资渠道单一、狭窄，基金面临贬值风险的特点，建议尽快出台办法，将各地闲置基金归集到财政部，由财政部统一委托全国社保基金理事会投资运营，实现基金的保值增值。

　　(四)取消基础养老金领取的限制条件
　　取消“基础养老金领取与符合参保条件的子女应当参保缴费捆绑”的做法。享受基础养老金是每一个年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的老人的权利，新农保制度的基本原则之一是政府主导和农民自愿相结合，并未对参保对象作强制规定。因此，应取消基础养老领取必须要符合参保条件的子女应当参保缴费的限制条件，让60周岁以上老人都能公平享受到国家发放的基础养老金。

　　(五)改变以户籍划分参保对象
　　新型农村社会养老保险是当前农村居民养老保障的主要途径，以户籍来划分参保对象保证了广大农村居民的参保需求，但是不适应当前户籍改革的需要。目前，该省已将鄂州、仙桃、洪湖等纳入城乡一体化试点，实行户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口性质。因此，为保证广大农村居民的养老保险利益，就不能简单用农业户籍来限制参保对象，建议取消农业户籍限制，允许居住在农村的居民自愿参加新型农村社会养老保险。

　　(六)加强新农保制度与相关农村社会保障制度的衔接
　　新型农村养老保险是农村社会保障体系的一个重要组成部分，在不断完善新农保制度的同时，还要探索与村干部养老保险、农民工养老保险和被征地农民养老保险等制度的有效衔接，寻求与农村五保制度的高效整合，降低运行成本，提高运行效率，逐步完善农保制度建设。

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