西南政法大学司法研究中心最近在“正义网络传媒”协助下发布《中国司法改革 年 度报告（2009）》，对中国司法改革的进展和状况做了比较全面的介绍和分析。令人感兴趣的是，这份报告记载了中央有关部门 2009 年出台的一份题为《关于加强政法经费保障工作的意见》的权威性、指导性文件，涉及支撑法院审判业务的财政基础这个笔者一直有所关注的问题。受该报告相关内容的触发，本文将简短地回顾若干年来有关法院财政保障的一般状况，对近些年与此问题有关的动向略加考察，最后回到上述指导性文件所提供的改革思路，并做一点评论。
首先需要指出的是，与西方发达国家的法院相比，中国的法院系统有其关系财政问题的鲜明特色。虽然属于中央集权的单一制国家，但中国的法院体系却在种种不同的方面存在着高度分权的制度安排，其重要的表现之一就是分散化的财政保障，而非国家统一的预决算拨款。自改革开放以来一直到前些年，作为整个法院系统的财政基础，每一法院的经费主要都来自两个渠道：一个是同级财政拨款，其额度由法院所在地区的政府决定；另一个是法院通过受理处理案件向当事人收取的各种费用，民商事案件的诉讼费用构成了其绝大部分。这样的制度安排带来了种种可预知或未曾期待的结果。一个显而易见的现实情况就是，由于法院所处地区的财政状况差异很大，也由于每个法院能够收取的诉讼费用多寡不一，每个法院的财政保障状况也随之呈现出极不均衡的样态。对此，学术界一直持批评态度。这些批评主要集中在两个方面：一方面，法院财政从属于作为行政部门的地方政府是“法院地方化”的表现之一，导致了“地方司法保护主义”等弊端的出现；另一方面，法院的经费高度依赖于诉讼收费，造成了“滥收费”或其他不择手段地向当事人汲取资源等备受诟病现象的发生。这些批评尽管都确有道理，但考虑中国现阶段的公共财政整体状况，要求仅仅有关法院财政保障的制度安排很快就完全统一于国 家财政的预决算 拨款并不具备现实性。[1]而且还应该看到，随着中国经济社会的发展，关于法院经费来源的上述状况近几年来已经开始有了较大的改变。
进入 21 世纪以来，为了缓解部分欠发达地区法院的经费困难，中央财政在一些年度采取了向中西部特定区域的法院直接拨付专项经费的措施，这些地域有的法院还开始利用国债进行基本设施的建设。大约在同一时期，不少省份的高级人民法院也逐渐导入了全省范围的诉讼收费统筹，即每个法院的收费有一定的比例上缴高级法院，再由高院有重点地给财政困难的下级法院提供补助，以便在一定程度上达到省内不同地区法院之间财政保障的平衡。但最为重大的改变则是自 2007 年 4 月起实施的《诉讼费用交纳办法》，实施这一法规的结果是大幅度地降低了整个法院系统的财政状况依赖于诉讼收费这一经费来源的程度。[2]与此同时，为了弥补许多法院因减少诉讼收费而带来的经费缺口，自 2007 年起，中央财政每年都将数十亿元的专项转移支付资金直接拨付到省级财政，然后再不同程度地分配给各个下级法院作为办案办公经费使用。总之，由于诉讼收费大幅度减少、来自中央财政的专项转移支付、省内诉讼费用统筹的引入及其他多种因素的综合作用，目前整个法院系统的经费来源较从前显得更加多样，不同来源所占比率也有所变化，不同法院之间财政保障状况苦乐不匀的非均衡性在一定程度上已有所缓和。
具体而言，法院现在的经费来源大致由四个方面构成：首先，来自同级财政的拨款在多数地区依然是法院经费的主要组成部分。随着地方经济实力的增长，在财政收入状况相对宽裕的地区，一些法院早已实现了由同级财政全额保障所需各项经费。即使在尚未达到这种保障水准的地区，自2007 年以来许多地方政府也不同程度地提高了法院的拨款额度，这也是可以观察到的一个比较普遍的现象。因此，同级财政拨款可以说是法院经费中比率明显提高的部分。其次，中央财政转移支付的专项资金从片断地、部分地和相对很有限地拨付，自 2007 年以来变为每年度连续地、较为普遍地和加强了力度地向省级财政下拨，使得这一经费来源在法院获得的财政支撑中从无到有，很快占到一个颇为可观的比率。尤其对于中西部欠发达地区的不少法院来说，来自中央财政的专项资金有可能已成为主要的经费来源之一。再次，诉讼收费的绝对金额虽然大幅度减少，而且在发达地区的某些法院已经与其经费保障完全脱钩，但对于多数的法院，相信这一经费来源依然拥有某种程度的重要位置。最后，包括省内诉讼收费统筹和国债资金的利用等方式在内，一些财政保障有困难的法院现在已经开始有了比起以前更为多样的经费获取或筹资机会。不过，最后这一类经费来源渠道虽然多样，在法院系统获得的财政支撑中所占比率却比较有限，且由于其临时或非制度的性质而多居于辅助或补充的位置。与经费来源的多样等变化相对应，法院支出的宽紧程度随着投入的司法成本增加亦有一定的改善。一般而言，法院需支出的费用可大致分为三类，即人员经费、办公办案费用和设施及装备费用。人员经费指法官及其他工作人员的工资、奖金和福利，办公办案费用又称“公用经费”，包括水、电、电话等日常办公经费和办理案件产生的业务经费，设施及装备费用则是用于建设、购买和维护办公办案所需房屋、车辆、电脑及其系统和其他设备的经费。目前，除了一些法院已经能够做到上述这些所有的经费都由同级财政拨款全额保障之外，多数法院仍需依不同种类的支出，由来自多种渠道的经费给以力度不等的支撑，因而经费保障的程度在不同的法院之间依然不平衡。从总体来看，人员经费由同级财政拨款最为普遍，但以前在某些欠发达地区的法院连工作人员的基本工资都时有被拖欠的现象，不得不用诉讼收费来弥补的情况也非罕见。从 2007 年以来，由于中央财政的转移支付在这些地区也能够用于人员经费的补充，拖欠法官工资才真正开始成为罕见现象。关于办公办案费用，以前在大多数法院，无论是否切实做到“收支两条线”，但这笔公用经费其实主要都要靠诉讼收费来提供。到 2007 年诉讼收费大幅度下降之后，公用经费越来越依靠中央转移支付和同级财政加大拨付力度。不过，相信现在还有相当数量的法院，在这笔支出上仍须不同程度地依赖诉讼收费。至于在设施及装备这方面，东部发达地区、大城市和中西部的法院之间历来存在很大差距。近年来在欠发达地区的法院，除了同级财政和省内诉讼费用统筹开始加大改善这方面条件的力度之外，中央专项转移支付和国债的利用等渠道发挥了重要作用，各个法院的设施及装备状况因此有了较为普遍的提升。不过我们必须看到，各地法院在这方面所获的司法成本投入仍是高度不平衡的。
根据《中国司法改革年度报告（2009）》的介绍，2009 年中央有关部门出台的《关于加强政法经费保障工作的意见》等指导性文件明确提出，把能够使诉讼收费与法院各项支出“脱钩”的经费全额保障作为进一步改革的目标。按照这一思路，法院的人员经费、日常办公费用和办公基础设施建设及维修经费原则上由同级财政承担，办案经费和用于审判业务的装备及基础设施建设经费由中央、省级和同级财政按区域分担，但中西部困难地区法院的人员经费可用中央财政转移支付予以补助。在这些地区，还可提高中央和省级财政负担法院公用经费和设施及装备费用的比例。这个指导性文件尚未把逐步建立国家统一的司法预决算制度列入当前的政策目标，因而针对的并非学术界批评的所谓“法院地方化”现象或分散化的财政保障体制。由此看来，作为更加重视现实性或可行性的一种改革方案，上述思路的重点在于切断诉讼收费与法院必要支出之间的联系，力图使所有法院的经费都能够从财政获得全额保障。确实，从中西部欠发达地区的许多法院已经从中央和省等上级财政部门得到较以前更多支持这一现实情况来看，法院的经费支出依赖于各种收费的程度整体上有望进一步降低。不过，我们还必须看到，在许多地方，需要由同级财政为法院提供的经费保障是否能够真正落实，既要看该地区一般的经济发达程度及财政收支状况，也取决于法院向地方政府争取或进行交涉的具体过程和实际结果。因此，只要中央财政仍无法给未能从同级财政得到经费全额保障的所有法院提供足够的办案办公费用和设施及装备费用，在这些方面依然程度不等地仰赖地方政府的法院支出或许就很难做到与诉讼收费完全脱钩。
立足于上述分析，笔者认为即便从实际解决问题的角度出发，今后视具体情况适时地把建立国家统一的司法预决算制度纳入长期的政策目标很有必要。相信这一观点与《中国司法改革年度报告（2009）》所达到的基本结论大体上也是一致的。
注释:
[1]就中国一般的公共财政而言，可以说更加透明完整的国家及地方预决算体制也仍在改革和建设过程之中。关于中国公共财政制度的一般状况及存在的问题，参见劳伦•勃兰特、托马斯•罗斯基编，方颖、赵扬等译《伟大的中国经济转型》，格致出版社、上海人民出版社 2009 年版，362—394 页。
[2]关于笔者对《诉讼费用交纳办法》的相关讨论，参见王亚新《〈诉讼费用交纳办法〉必须有公共财政支撑》，载《法制日报》2007 年 1 月 27 日；《诉讼费用与司法改革——〈诉讼费用交纳办法〉施行后的一个“中期”考察》，载《法律适用》2008 年第 6 期。
《学习与探索》2010年第4期
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