浅谈建立农村养老保障制度促进农村社会和谐发展

　　论文摘要：分析了农村养老保障所承担的艰巨任务和面临的严峻形势，提出建立资金来源多渠道、养老方式多样化、服务体系多层次、给付标准有差别，政府、社会、农村社区组织和个人共同参与的农村养老保障制度，以促进农村社会和谐发展。

　　关键词：农村；人口；保障；制度

　　随着我国人口再生产类型的转变和人口老龄化进程加速，在我国农村出现了庞大的新生困难群体——农村老龄人口群体。他们境遇的恶化严重地影响到农村社会的和谐稳定和以稳定低生育率为目标的人口和计划生育政策的贯彻执行，其生产、生活和养老保障需要社会给予更多的关注和救济。

　　l农村养老的严峻形势和保障制度现状

　　全国13亿人口中有70％是农村人口。由于我国传统的退休金制度只覆盖国有企业和大型集体企业，非国有经济单位的劳动者和广大农民不享有退休金制度提供的养老保障。由于城镇居民有城市最低生活保障制度支持，在我国没有真正社会保障待遇的是70％的农村人口，农村老人是生活最为困难的群体。解决我国老龄人口问题的难点和重点在农村，由于经济、社会和制度供给短缺等方面的原因，目前我国农村养老保障的形势非常严峻。

　　1．1制度供给短缺
　　我国传统的社会保障制度的建立是以城市为中心，目前尚未建立农村社会保障制度。对于农村，政府鼓励有条件的较富裕的地区，尝试实行各种形式的社会保障制度。也就是说全国统一的农村社会保障制度的建立尚未纳入政府近期工作的重点。政府尚未计划在短期内给农村提供一个可操作的社保制度安排。农村养老制度的建立目前还主要依赖于各地的探索和实践。

　　1．2养老保障的经济能力严重不足
　　1978～1984年，我国城乡居民人均收入比例由2．5：1下降到1．8：1，但1985年后城乡居民的收入差距重新拉大。如果把城市居民享有的各种类型的补助金包括进来，而把各种额外的责任和负担从农民的收入中扣除，比例高达4：1。据世界银行估计在2002年我国每天消费低于1美元的1．6亿人口中，99％的人口生活在农村。农村老年人口个人和家庭提供养老保障的经济能力严重不足。

　　1．3家庭分散社会养老风险的功能正在退化
　　“养儿防老”，依靠子女及亲属赡养老年人，是我国几千年来的传统。在人口再生产处于低出生、低死亡和低增长的人口社会经济形势下，这一传统养老模式分散社会养老风险的功能大大削弱。同时，我国正经历着人类历史上最大规模的农村人口向城市的流动，大量成年人口从农村前往城市打工，而他们的父母和子女仍尚在农村。许多留守老人不仅不能得到成年子女的照顾，相反，他们每天仍要从事繁重的体力劳动，并担负着照顾第三代的责任。一旦出现意外事故他们将要受经济、体力和精神上的多重煎熬，同时也加大了他们成年子女外出务工的机会成本。

　　1．4农村社会救助不足
　　近年来，虽然我国政府加大了扶贫的力度，但对农村的救助远远不足。据民政部2006年统计，城镇得到救助的人口是2240万，而农村仅为770万。社会救助的不足，使农村养老面临的形势更加严峻。

　　1．5医疗保障匮乏
　　我国农村原有的合作医疗体系已经解体，2003年以来政府把重建农村合作医疗制度作为建立农村医疗保障的主要政策手段。全国许多地方都在进行农村新型合作医疗制度的试点。但是在贫困地区，对于个人交费与政府补贴相结合进行筹资为特征的农村新型合作医疗试点，由于政府补贴能力有限且常常资金不能到位，农民个人的交费能力差等原因，进展缓慢。农村老人对医疗安全普遍缺乏信心。

　　2探索农村养老保障制度，促进农村社会和谐发展

　　农村老龄人口养老保障制度的设计是一个关乎全局的重大问题。首先是待保障人口数量大。我国是世界人口最多的国家，拥有世界上最多的老龄人口。据预测随着我国人口迅速的老龄化，到2025年全国老龄人数将由现在的不足2亿增至2．9亿，其中大部分仍是农村老龄人。其次是保障的内容广泛。由于农村基础设施薄弱，社会事业发展滞后，公共服务短缺，制度供给不足。所以，农村老龄人口的养老保障不仅是经济上的扶持，而且还包括生活上的照料和精神上的安慰。
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　　2．1尚不具备建立无条件给付的农村养老保障制度
　　在我国农村养老保障制度的设计上，有人主张建立一种无条件的、个人不付费用、给付标准全省(市)统一，农村老龄人口普遍受益、资金来源由中央和省级财政解决的农村养老保障制度。但这种制度目前存在以下问题：(1)在城市尚未实行无条件给付的“普惠制”的养老保障制度情况下在农村建立该制度是否会有来自城市老龄人口群体的阻力；(2)面对如此庞大的农村老龄人口群体，中、省政府是否有充足的财力保证该制度的正常运行；(3)仅仪在经济上的给付对农村老龄人口养老状况的改善究竟能起多大的作用；(4)该制度显然忽视了基层政府和农村社区组织在改善农村老龄人口生存状态中的作用，既浪费了可供利用的组织资源，也不利于基层政府和农村社区组织在农村老龄人口养老保障制度上的探索和创新。

　　目前．我国尚不具备建立农村养老保障制度的财政能力。另外，单纯的资金给付对我同农村老龄人口养老现状的改变作用也有限，单纯的资金给付并不能改变他们生活上的困难和精神上的无助。

　　2．2探索符合国情的农村养老保障制度
　　根据我国的国情，勇于探索，大胆实践找到一条成本低、效益高、操作性强和可持续发展的农村老龄人口养老保障之路，建立资金来源多渠道、给付水平有差别、实施方式多样化、覆盖面广、受益人群多和成本低效益好的农村养老保障制度。农村养老保障资金来源应该是多元化的，它包括中央和地方政府财政专项资金，民政事业费中的部分资金，计划生育部门征收超计划生育户的社会扶养费，慈善机构募集的部分资金，计划返回农村养老的未进入老龄期的进城务工人员交纳的养老保险费，个人捐资及有经济能力的受保障对象及其家庭成员交纳的资金等多种资金来源渠道。建议以省为单位建立农村养老保障基金，利用基金针对养老方式的不同和受保障对象个人情况不同，对农村老龄人口给予差别性的养老补助。

　　2．2．1多元化的农村养老保障资金来源  (1)社会福利是公民的一种权力。政府最为重要的功能就是承担保障人民福利的责任。而养老保障是整个社会保障和社会福利制度中最为重要的项目，政府具有向社会提供这种公共产品的义务。无论是中央政府还是地方政府，应在财政支出中安排逐年递增的农村老龄人口养老保障资金。而根据我国现行的财政分配模式和不同层级政府的财政拥有量，中央政府应成为政府对农村养老保障资金投入的主体，承担较多的财政投入比例，地方政府承担较低的财政投入比例；(2)对农村老龄人口的困难救济是我国民政工作的重要内容。在我国民政事业费支出中本来就有这一项资金安排，只是过去民政救济更多的关注了城市而轻视农村。今后应当在民政事业费支出中专门划出一定比例用于农村老龄人口的养老保障；(3)我国的计划生育政策中，向超生家庭征收社会扶养费的本意就是为了解决多子女家庭在获得养老收益、降低养老风险的同时给社会带来的负外部效应，它理所当然应该用于那些响应计划生育政策，增加了个人养老风险而给社会带来正外部效应的老龄计划生育人口的养老保障；(4)养老、敬老是社会慈善事业的重要内容。从全球来看，各国慈善机构募集的资金中都有一定的比例用于资助老龄事业的发展；(5)总体上讲我国农村老龄人口自我养老的经济能力不足，但不同的家庭和不同的个体存在差异。有些农村老人可能生活中的主要问题是无人照料和缺少亲情交流及精神安慰，对此类老龄人口可以在政府和社会资助的同时向其收取一定的费用，作为提供养老设施和养老服务成本支出的一项来源。

　　2．2．2多样化的给付方式  我国农村养老保障的方式应该是多样化的，养老服务体系应该是多层次的，养老金的给付标准应该是有差别的：(1)对于完全失去生产能力，生活不能自理且无人照料的“五保”老人，可以由农村专门养老机构实行“集中供养”。受保障个人除了将其占有的生产资料交给农村社区组织外，不承担任何成本支出；(2)对于失去生产能力、生活不能完全自理，但有成年子女同住、并能履行养老义务的老人可以按当地城市最低生活标准的一定比例发放货币化的养老补助，由“家庭供养”；(3)对于尚有生产能力，但生活无人照料的农村老人，在按当地城市最低生活标准的一定比例发放养老补助的基础上，由农村社区推荐，或老人自主选择其附近有能力且有意愿的邻居“代养”。在这种养老方式下，发放的养老补助加上老人劳动收益，资产收益应略高于养老成本支出，既解决其养老的困难，又发挥其占有生产资料的生产功能，老人还可参加一些力所能及的体力劳动，既有利于改善老人生活，又有利于老人身心健康，在安康市紫阳县已有这种模式的成功探索。(4)在农村老龄人口养老金的给付标准上，考虑到农村生活消费支出少于城市，对非计划生育老龄人口可以按照当地城市最低生活保障线的一定比例给付养老补助金。而对于独生子女父母或双女父母的农村老龄人口，为了对其响应政府号召，为我国控制人口数量牺牲自身养老利益的行为进行补偿，应该是城市最低生活保障线标准再加上每年一定数额的计划生育奖励扶助金。
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