试论农村土地制度改革——试析农村养老保障制度建设角

　　论文摘要：农村土地制度的改革是我国改革开放的一项重要内容。改革开放初期土地制度的改革绩效在学术界基本持肯定态度．但许多学者认为随着经济的发展，现行的土地产权制度存在诸多缺陷，需要进一步深化。本文试图在对改革开放以来的农地制度改革进行分析的基础上，从农村养老保障制度建设的角度出发，对农村土地制度改革创新方面加以论述。

　　关键词：土地制度；改革；农村老年人；退休制度

　　1978年以来中国农村率先改革．获得了巨大成就并影响中国经济迅速发展。改革初期(1979年至1983年)从人民公社时期的土地集体所有、集体经营．在经历了不联产责任制一联产责任制一包产到组一包产到户一包干到户的制度变迁后．最后确立了土地集体所有、农户家庭经营(即家庭联产承包责任制)的基本形态。在很大程度上调动了农民的生产积极性．使粮食产量和农民收入迅速提高．对当时的社会稳定和其他方面的改革起了重要的保障作用。至少解决了当时农民的吃饭问题．这可是“天”大的问题，得到了广大农民的坚决拥护。但是随着经济的发展．现行农地的产权制度的诸多缺陷逐步暴露出来了目前的农地制度从经济效益的角度来看．造成了土地分散、闲置、非流动，使用权的不可交易，这样就阻碍了农业规模经营．而且在一定程度上阻碍了城市化进程这二十多年来我国农业的生产总值增长并不是很迅速．主要是因为土地的分散经营不利于规模经营．不利于机器化的进行和科学技术的应用至今大部分的农村的种植方式没有改变，仍然以人力和畜力为主，造成了劳动力的巨大浪费。有学者提出：如果土地制度搞活(使用权可以自由转让)．并采取积极的城市化政策．粮食种植业农户的经营规模在2025年将达到43．67亩．年均收入增加3．4％因此农村经济发展缓慢的问题解决起来．很大程度上要靠农民的土地承包经营权的流转

　　二十多年来。中国政府一方面强调农户承包经营土地的长期稳定。一方面鼓励土地使用制度的不断创新．因而中国农地使用制度呈现出“两田制”、“规模规营”、‘四荒’使用权拍卖”、“股份合作制”等多种形态．而“土地调整”和“使用权流转”一直是中国农地制度变迁中的普遍现象12]。但总的来说．我国的农村土地制度在改革开放以来一直是稳定不变的农村土地制度模式的创新是长期以来学术界所关注的问题．许多学者都对此发表过看法．他们的观点不尽相同．但都认为要有利于实现适度规模经营、保护农民权益、经济社会可持续发展等等．当然这些方面都应该成为农村土地制度改革的终极目标。

　　笔者认为应继续维持并完善家庭联产承包责任制．但应设法改变土地细分化的状态。十七大报告也指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系．按照依法自愿有偿原则．健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营探索集体经济有效实现形式．发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展培育有文化、懂技术、会经营的新型农民．发挥亿万农民建设新农村的主体作用”由此看出家庭联产承包责任制作为农村土地的基本经营制度在一定时期内是不会改变的．而且笔者认为这样的制度总的来说是依然具有合理性的．只是需要进一步完善。

　　一直以来土地是农民的重要养老保障．对于一辈子都生活在农村的农民来讲．土地几乎是其从生到死的唯一保障有了土地他可以满足衣食住行等生活需要．用土地收入交学费上学又可以满足他发展的需要．等到了风烛残年他又可以凭借他拥有的土地获得被子女奉养照顾的权利既然土地和农民的养老有着这样密切的关系．那么我们为什么不能把这两个问题综合起来考虑呢?前面已经阐述过土地进一步改革的必要性．同样勿须质疑的是：随着中国老龄化社会的到来．中国农村养老问题已经尤为突出．无论是从国际经验出发．还是对中国现实国情的考虑．中国老年保障制度建设已经迫在眉睫。

　　同世界上许多发展中国家一样．中国面临着广大农村缺乏社会保障的问题。几乎所有的发展中国家．有老年人家庭的贫困率比没有老人的家庭高出29个百分点口中国也和其他国家一样，随着城市化、现代化、移民、经济结构和家庭结构变化．依靠家庭养老的传统模式已经有所削弱与此同时大范围的正规社会保障还未建立起来．只是在某些地区采取试点的形式加以实施或是提供部分社会救助。

　　同时中国也有其特殊的原因及困难．但必要性是同样的。首先，中国出于人口过多和可持续发展的考虑．采取了必要的计划生育政策，这是一个长期的不可动摇的基本国策。而且实施已有二十多年，家庭结构呈小型化、核心化的趋势．

　　甚至有些家庭已经出现“421”的倒金字塔结构．毫无疑问这样的家庭结构会使年轻人供养老人的负担加重。其次．由于长期以来的城乡二元经济的发展模式造成了农村家庭的相对贫困，近年来农村老人的养老成本也相应的增加．比如医疗方面，看病难看病贵就是不容忽视的现象子女在没有赡养老人能力的情况下，选择了放弃赡养老人这一在传统价值观下应尽的义务．同时也引发了道德危机，越来越多的人认为现在的孩子越来越不孝顺，家庭养老陷入了困境。再次，目前在中国农村实行无条件的社会救助或社会养老金制度还存在相当大的困难中国的经济能力和农村老年人口数量(根据《中国统计年鉴2006)、《中国人口年鉴2005)的数据：全国20—59岁农业人口数为427626427人，60岁以上农业人口数为76656796人．农村人口老年抚养率高达20．70％)之间的矛盾还不可调和基于以上所述的情况．笔者有了下面的农村土地制度改革的设想。

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第一．实行农村老年人退休制度，选择适当的年龄发放养老金．收回其承包的土地。从长远的观点看，随着农村生产方式的进步．养老方式必将由家庭向社会过渡。零星的试点和参差不齐的农村社会救助和养老金制度不能在全国范围内起到根本的作用现阶段，土地保障作为我国农村老年人口的基本生滔保障．依然应起到重要的作用。一般情况下当农民年老时将土地转移给子辈测父辈的养老应主要由子辈来承担；或是将土地转移给了他人．则可从土地的转移中获得一定数量的经济补偿。

　　但这样存在太多的问题．首先是养老的成本问题．在太多的地方土地出租所带来的收入不够养老的费用。根据有关统计数据：2005年人均占有耕地仅约为0．16公顷，土地所带来的收入对有劳动能力的农民来讲也只能解决温饱问题．更何况是逐渐失去劳动能力的老年人．土地转给子辈对子辈来讲是负担如果转给他人所得到的经济补偿一定远远小于自己耕种的所得收入．于是出现很多农村老年人年近七十还在地里劳作的现象。

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　　农民的养老问题除了经济上的还应该包括养老方式、生活质量等方面的问题对于老年人来说年过半百依然和年轻人一样辛苦的劳作．尽管经济上可能没有困难、可对身心健康来讲却是一种不利因素。因此政府应采取积极有效的措施．即在农民到达一定的年龄后收回农民所承包的土地．盘活土地资产．实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营．实现土地保障功能的再造。在土地增值的基础上使农村老年人老有所养，后顾无忧．可以向城市里的老人一样，获得一份稳定的“退休金”颐养天年尽管可能没有城市老人养老金那么多．生活依然拮据．但至少有了稳定的保障。

　　第二．由村民委员会在政府的领导下统一管理收上来的土地，将土地转包给其他农民，使土地相对集中．适当收取承包费作为养老金的储备金。著名农村问题专家陈锡文同志提出．切不可因为现在各方面矛盾比较复杂．就要去改变家庭承包这样一个土地制度。在此基础上．笔者认为可以鼓励达到一定年龄的农村老人将所承包的土地通过自愿的方式交给集体统一经营管理．这没有改变土地的集体所有权．只是土地承包的经营权发生了改变。当然土地承包经营权的转让同样是有偿的。而且可能比农民之间的转让补偿更高一些．因为这是相对大规模的转让，可以令土地承包者获得规模效益．这也就在一定程度上解决了农村老年人的养老储备金问题。

　　目前中国的在中国农村实行无条件的社会救助或社会养老金制度。向农村老年人无偿提供养老金是最佳选择．但最大的问题是资金问题．这是许多分析人士和决策者所一致认同的。中国目前也确实没有经济能力为如此巨大的农村老年人口支付社会保障金，于是上述的办法就不失为一个好办法虽然农村老年人所承包的土地经营权的集体转让所带来的收入不足以完成农村老年人养老储备金的积累．但毕竟是有了一定的基础。
政府也有义务进行一定的补充，有证据表明，这笔支出不会占国民生产总值的比重很高．其所需的金额取决于在某一特定年龄以上领取养老金的人数．以及每个达到领取年龄的老年人得到的金额的多少，提高年龄线而只对较高年龄的老年人适用就可以减少开支。农村老年人由于生活成本较城市老年人低．“退休金”的数量就可以相应的有所减少。许多非洲国家的经验表明．如果把领取社会救助金的人限定在五十岁以上．而每年每位老年人的社会救助金额定在人均国民生产总值的40％．这项开支只占国民生产总值的0．05％。只针对中国农村的老年人．占中国总人的比例自然不会高于上述国家，所以年龄也就不会在那么高

　　第三．鼓励农民将承包到手的土地有偿转让，进一步使土地集中．以便提高土地使用效率。除了农村的老年人以外，其他农民的土地也可以大量流转的，这种现象已经在大部分地区产生。农民出去打工，自己所承包的土地转包给别人．地租完全由市场决定。由于粮食产量的增长和国家政策的扶持．极少出现地租为负的现象。虽然地租收入不多．但对于农民来讲还可以算是一项福利。在我国的很多地区地租已经明显化．交易量大量发生，只要有人愿意投资农业．愿意成规模地经营土地．他并没有什么不方便。这种转让对双方都是有利的．对出租方来讲他可以获得充裕的外出务工时间．而且在很多地方以户为单位的土地耕种就出现了不经济的现象．尤其是耕种土地要借助牲畜和机械的地区。根据一篇专门研究农村土地流转的供求意愿及其流转效率的文章表明：中部6省的农户供给意愿在0．18—0．52之间．农户实际土地经营规模为0．27—0．73hm2／户，最适土地经营规模0．61—1．08hm2／户以100一300元／亩流转交易价实行土地流转后．中部6省中各省供给方农户的经济福利可达到1．1—9．2亿元．需求方农户的经济福利可达到2．2—12．2亿元1511x54)。土地流转交易使土地资源和劳动力资源得到重新配置．增进了土地供给者和土地需求者的福利．提高了经济效益。

　　政府在农民到达一定的年龄后收回农民所承包的土地．在盘活土地资产、实现土地增值、加快农村土地流转的进程的同时．还将对农村的长期规划产生深远的影响．比如现在面临的退耕还林问题。从1999年退耕还林工程试点起．截至2005年底．国家在退耕还林工程上倾注了大量的财力支持．总共投资了1030亿元，累计安排退耕还林3．44亿亩．覆盖了全国25个省(自治区、直辖市)和新疆建设兵团31oo多万户及1．2亿农户，工程之大，规模之大，世上绝无仅有。这样声势浩大、规模巨大、投资巨额的生态工程建设．其经济效益关乎国计民生的长远大计和新农村建设的阶段性发展。但这仅仅是开始．而不应是结束．在我国很多没有进行大规模退耕还林的地区一样需要进行小面积的退耕还林．以保护生态环境为了不损害农民的利益，可以用已收回的达到一定年龄的农村老人承包的耕地进行补偿。这样既不损害农民利益．又可以减轻国家投入资金的负担，因为可以不一次性补偿农民．缓解政府的财政压力。

　　实行农村老年人退休制度．选择适当的年龄发放养老金．收回其承包的土地。由村民委员会在政府的领导下统一管理收上来的土地，将土地转包给其他农民，使土地相对集中．适当收取承包费作为养老金的储备金。并且继续鼓励农民将承包到手的土地有偿转让，进一步使土地集中．以便提高土地使用效率。这一把农村土地制度改革与农村的养老问题结合起来的设想可能会有这样或那样的不完善，也可能会给政府工作带来巨大压力，但终究还是适合农村现在的基本情况的毕竞每一个农村老年人都梦想着和城里老人一样享受着退休金制度带来的幸福的晚年生活。

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