试论双二元夹缝中的生存——简析中部小城镇养老保障的

　　论文摘要：本文将焦点定位于我国中部地区在城镇化浪潮中出现的大量小城镇。文章指出中部小城镇养老保障发展滞后的根源在于其所处的社会位置:双二元社会结构(城乡、东西部)的夹缝之中，这种社会位置使中部小城镇在获取经济与政治资源方面都处于一种不利的境地。

　　关键词：养老保障；小城镇;二元结构

　　小城镇是我国城镇体系的末梢，又是农村城镇化的主要载体，因此具有连接农村与城市的作用。小城镇养老保障体系是小城镇居民的生命屏障，然而具体到我国中部地区的小城镇来说，其养老保障体系的发展与完善却陷入了一种尴尬的境地，因此，我们探讨中部小城镇养老保障体系的现状和面临的困境，对更快地促进中部崛起将有很大的现实意义。

　　一、中部小城镇养老保障的现状

　　小城镇居民构成比较复杂，不同的小城镇居民在年老时的保障来源差别很大:

　　(一)党政机关和事业单位人员
　　国家对党政机关和事业单位的干部实行退休金保障制度;对通过聘任制进入这些机关单位中的人员和其中的工人给予制度内养老保障待遇，其保障标准参照全民所有制职工的保障标准执行，目前这一部分人口是中部小城镇中得到国家较好保障的一部分。

　　(二)没有工作单位的城镇老居民
　　这些居民没有工作单位且在小城镇中居住了相当长的年限，其收人多来自所从事的个体工商业，也有相当一部分的家庭收人以隐性收人为主，如这些居民可出租祖屋获取收入，这部分收入不上缴税收，因此他们的养老保障未被纳人国家正式的养老保障体系之内，其养老方式以自养和家养为主。相对于东部小城镇中的老居民来说，中部小城镇中的老居民的收入水平较低，养老资源相对不足，东部的许多小城镇，如浙江义乌小商品城、温州鞋城等城镇的经济水平在全国都是名列前茅的，这些小城镇中的许多老居民都是大老板，收人不菲，况且在这些地区，民间资本已经涌进以往被人忽视的福利事业，改变了养老机构由国家单一投资的状况，民营养老院在经济支持下也办得比较成功。

　　(三)企业中的从业人员
　　早期中国城镇居民养老保险的有无一直是与居民所在企业的性质密切相关的，对于全民所有制企业中的职工进行养老，而民营等非公有制企业的从业人员则未被纳人到国家养老保障体系中。1997年，中国政府制定了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，至此之后，非公有制企业的职工也开始享有同公有制企业职工同等的养老保障权。由于东部小城镇的城市化水平较高，吸纳了大量的国营和集体经济企业，故在全民所有制企业中工作的人员相对于中部小城镇要多得多，也就是说，国家针对全民所有制企业从业人员的养老保障在中部小城镇中并不能惠及大量的居民，况且目前小城镇的社会保障制度并没有覆盖小城镇中人数众多的乡镇企业职工。

　　(四)城市化浪潮中新迁入的小城镇居民
　　这里主要是指具备一定技能、通过有序流动进人城镇的农村精英人物。他们一般在城镇中有比较稳定的收人来源，其中的一部分进入到国家企事业单位中，享受制度内养老保障，大多数从事个体工商业，主要是以自养为主，兼有留在农村的亲属支持，他们的养老问题目前仍未被纳人国家保障范围内。而在东部地区，对于个体工商户的养老保障问题，早在十几年前就开始着手解决，如温州市政府1992年就在全国率先推开“一体化社会养老保险”(即将养老保险扩面到非公企业、个体工商户)工作，使养老保险在非公企业的扩面工作逐步深入。

　　(五)由于土地被征用而进入城镇的小城镇居民
　　这一部分人从广义上说也属于城市化浪潮中进人城镇的人口，但由于这部分人一般在城镇中尚未找到固定工作或尚未具备一定的城镇生存技能，而其在农村中赖以生存的土地又被征用，只有匆忙地进人到城镇中来，故有别于正常城镇化过程中进人到小城镇中的人口。尽管国家对中部地区土地被征用的农民给予一定的补偿，但由于补偿水平过低，况短期性的补偿难以为继，城市保障系统与农村保障系统之间的断裂使这部分人的养老问题面临很大困难，相对而言，东部地区这样的问题已经得到一定程度的解决，东部各省市已经启动了城乡一体化的保障制度，为农民上低保、养老保险和医疗保险，确保农民的基本生活条件，如浙江有116万被征地农民参加了基本生活保障制度，其中有49万名符合条件的参保对象领取了基本生活保障金，他们还开展城乡统筹就业试点，积极推动城乡劳动力平等就业和城镇外来人口子女平等就学。

　　随着市场经济的逐步确立，商业养老保险兴起，由于商业养老保险在保与不保，由谁来保等问题上给投保者提供了很大的选择空间，正逐渐成为无单位且经济收人水平允许的小城镇居民的主要选择之一。国家近年来着力在城镇中建立最低生活保障体系，该体系针对的对象虽然是城镇中生活水平低于社会最低生活标准的居民，但是在城镇老人生活水平很低时，该制度也可以在一定程度上起到了保障作用，如城镇民政部门在做最低生活保障工作时，将未参加养老保险的集体企业退休职工和无力发放生活费的企业内人员中符合条件的作为重点保障对象，但此制度主要针对的是县级以上的小城镇，对其它小城镇居民难以形成有效保护。另外，小城镇中的一部分人口，包括乡镇企业的部分职工加入了与小城镇联系紧密的农村社会养老体系，作为一项针对农村的保障制度，其在小城镇居民中的覆盖率不高。

　　从中部小城镇养老保障的现状可以看出目前国家并没有针对小城镇，特别是适合中部小城镇居民养老需求的制度安排。小城镇是处于农村与城市体系接口处的活跃地带，人员成分复杂，人口流动量大、频率高，相对而言，城市、乡村中的居民构成都要单一、稳定得多，社会统筹和个人帐户相结合的城镇养老保险标准高、管理难度大、政府的责任也大，而个人帐户储备积累式的农村养老保险，虽然参保灵活，但较分散、抵御风险的能力较差，因此在小城镇保障系统中照搬照抄城、乡任一极的保障方式都是不合适的。我国目前对小城镇居民养老问题的基本思路是将小城镇划人城市系统中，使小城镇的养老保险制度向城市看齐，这种高标准的保障制度在东部经济水平较高的小城镇中或许具有实施的条件，但在经济条件相对落后的中部小城镇中就行不通了。

　　
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二、双二元结构下的中部小城镇

　　(一)城乡二元结构下的小城镇，
　　我国在传统上被认为是一个城乡二元分割的社会，但事实上，从上个世纪80年代开始，小城镇已经作为一支独立于城、乡二元结构之外的力量出现，据民政部统计，截至2003年12月31日，我国大陆31个省、自治区、直辖市共有建制镇20226个，城镇人口进一步增加到52376万人。小城镇的发展对中国而言具有巨大的战略意义，自我国倡导小城镇建设以来，小城镇在吸纳农村剩余劳动力、促进农村经济发展、拉动国家经济持续增长、推动我国城市化等方面都发挥了大中城市无法替代的作用。但是近年来对城、乡两极的关注明显地超过了对小城镇的关注。农民占中国人口的80%，中国一半以上的区域是农村，农业是中国国民经济的根基，因此三农问题成为中国各界近年来讨论的焦点，而城市生活、城市问题更是从来都不曾远离人们的视野。小城镇是介于城市与农村之间且把城市和农村两个不同的部分有机的联系成为一个整体的区域，它既不同于社会功能完善的大中城市，又不同于纯粹从事农业生产活动的农村，国家和社会仅仅把关注点放在城乡两极的二元结构观显然将小城镇的应有地位忽略了。

　　(二)东西部二元区域划分下的中部小城镇
　　我国东西部的划分主要不是地理上的划分，而是经济、政治上的划分。东部优越的自然地理环境加上经济的先发优势，使其在中国现代经济发展过程中一直处于领跑地位，强大的经济实力为东部小城镇发展提供了厚实的根基，许多东部小城镇除了规模较小外，城市功能、居民生活水平等方面已经与大中城市没有什么区别，据统计资料显示:2003年全国20226个建制镇的平均财政收人为175万元，而东部地区8477个建制镇的平均财政收人为2832万元，远远高于全国平均水平。西部地区在历史上一直是远离我国政治、经济中心的边缘地带，但随着东部自然资源供给日益紧张和国家统筹东西部协调发展的战略选择，资源富足、地域广阔的大西部成为一块潜力无限的宝地，特别是1998年国家确立了西部大开发战略，并相继出台了一系列扶持西部发展的优惠政策，大量人才、资金、技术流向西部，西部的发展包括西部小城镇建设有了长足发展，与1999年相比，2003年西部建制镇平均财政收人增长了45%，西部经济的改善也必然使西部小城镇建设后来居上。由此可见我国传统上的核心地带、近来逐渐远离人们视野的中部地区，在东部先发优势和西部后发优势的夹击下，成了一块资源(包括自然资源和社会资源)枯竭地带，这就使得本已处于城乡二元结构中的中部小城镇的处境更加艰难。

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　　三、中部小城镇养老保障体系的结构性困境

　　按照现代社会保障制度的发展规律，在工业化和社会结构转型的过程中，社会保障制度会随着社会变迁而改变其内容和形式，在这一过程中，社会保障的覆盖面不断扩大，项目逐渐完善，标准也日益提高，最终实现社会保障的全民化。在我国工业化的起步阶段，中国社会结构比较简单，城乡分化明显，二元社会保障体系的建立适应了当时优先发展东部和优先发展城市的客观要求。劳动就业制度和户口迁移政策限制了城乡人口的自由流动，让一部分人(东部)先富起来的政策导向也造成了东西部发展的严重失衡，这些制度和政策合力作用的结果就是我国城乡、东西部双二元社会结构的凝固化。随着我国工业化和城市化进程的推进，我国社会结构中出现了一些新的元素，而不再是一个简单的二元结构了，小城镇的异军突起就是最好的例子，小城镇成员组成不同于城市和乡村，其居民对保障的需求也不同于城市和乡村的居民。但是传统的二元社会结构观注重的是点，而非线或面，因此用二元观看我国区域关系，只能看到城市、农村、东部、西部这些孤零零的点，而不是城市一农村、东部一西部这样的连续体，相应地，社会资源被定点的投放并固定在这些点上，成了不流动资源。

　　社会网络理论认为个体所能获得的社会资源量依赖于他可以有效加以运用的联系网络规模的大小，而可以利用的网络规模的大小又取决于他在社会网络中的位置，如果是处在网络结点或核心上，他可以利用的网络资源就多，如果是处在网络的边缘地带，他可利用的网络资源就少。中部小城镇是城乡体系的结点，又是东西部沟通的必经环节，因此在理论上说，它应该是处在一个十分宝贵的核心区域，处在这个核心区域的地区会在东西部、城乡沟通的过程中天然地享受到大量社会资源，得到比较好的发展，而由于我国凝固化的双二元结构使得中部小城镇纵是处在网络核心地带，但因社会网络内的资源较少流动，也无法从中获益，这就使得中部小城镇在获取经济与政治资源方面都处于困境。

　　(一)经济困境
　　近年来中部小城镇的经济发展一直比较滞后，直接原因是这些地方尚未形成强大的非农支柱产业，加之许多地方为了追求较高的城市化水平，不顾客观条件地设立小城镇，量多而质低，小城镇的经济水平并不高。另外，中部小城镇内部社会功能的发展也严重滞后，据资料显示:我国中部地区平均每个小城镇拥有的供水站个数、发电站个数低于西部小城镇;用电总量、电话装机总量则与西部小城镇的水平相近、而与东部小城镇相差甚远。小城镇社会功能发展滞后使得进镇农民的生活水平仍然是农村的生活水平，甚至还低于农村的生活水平，缺少完善养老保障体系的小城镇没有给新进镇的城镇居民提供一道较稳固的安全屏障，这最终将导致小城镇居民向农村的回流—返农化。人们一般认为经济发达的地方会自然地促使其周围落后的地区加速发展，中部小城镇处于城市体系的边沿、东部发达地区的临界，在中东部大城市发展的拉动下也会自然地发展起来，而实际上，东部地区与西部地区、大城市与小城镇在发展的过程中始终处于一种资源争夺状态，而非资源的互补状态，中部小城镇更多地成为了中东部大城市的能源供给地，自身发展滞后。因此，针对我国中部小城镇保障需求建立相对独立的养老保障制度十分必要。

　　(二)政策困境
　　在城乡、东西部发展的双二元思维影响下，国家主导政策对中部小城镇发展的忽视成为制约我国中部小城镇社会养老保障体系发展的重要因素。中国仍是一个大政府、小社会的国家，政府的政策导向仍可极大地影响甚至决定一个地区的发展状况，鼓励东部地区优先发展和进行西部大开发两项政策在两个不同的历史时期，使东西部都从国家区域政策中获得了很大实惠。对城乡两极来说，新中国成立后，社会养老保障改革与探讨都是从城市开始的，从上个世纪八十年代农村进行改革开始，农村的相关问题就再也没有离开过人们的视线，特别是1982年一1986年连续五年，国家下发关于农村问题的一号文件，2004年又下发第六个一号文件。政治上的这种二元区分产生了超出政治范畴的影响，使东西、城乡之间在经济、社会发展上也明显形成了二元区分，中部小城镇的发展问题就成了人们有意无意地忽略了的问题，中共中央、国务院近年来除了发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》等概括性的文件外，专门针对小城镇养老保障体系建设的文件很少。

　　四、结语

　　既然制度作用下凝固化的双二元结构是中部小城镇陷人困境的根本原因，因此在处理我国区域关系时应放开放活，逐步撤除已不符合社会需要的制度和政策，促进区域间资源的自由流动，才能从根本上为中部小城镇养老保障体系的发展提供良好的社会环境。从长远来看振兴中部小城镇经济上的发展才是解决其养老保障问题的根本所在。河南省农调队2004年7月对河南省综合实力前100名的建制镇进行的调查显示:经济水平与其养老保障水平相关性极高，经济实力强的小城镇往往其养老保障制度的发展水平也高。小城镇养老保障的发展前景是要向城市看齐建立起较完备的保障体系的，这就要求其经济水平达到城市的经济水平，而这在短时间内是难以实现的。短期内对中部小城镇来说比较可行的办法是集中财力优先对小城镇中巫需保障的人群，如失地后进人小城镇的人口等进行保障，以保证小城镇的社会稳定和防止返农化的发生。

　　另外，作为正式养老保障制度有力补充的家庭养老是目前情况下解决小城镇养老问题的有效途径。日本社会福利本土化思潮的积极倡导者一番夕懒康子女士认为:社会福利既是一项社会安全制度，同时又是一种福利文化，如果社会福利制度脱离了它存在的文化基础，就犹如无根的浮萍，始终找不到自己的位置。由此可见，好的养老保障并不完全是由社会经济发展水平决定的，还跟一个社会的文化传统有关。总的来说，我国大部分小城镇是具有极大乡土性的城市，在其生活方式方面与农村有着更多的共通性，这种共通性为我们在小城镇中加强家庭养老的力度提供了社会文化基础，中华民族有着赡养和孝敬父母的传统美德，我国宪法和老年****益保护法也都对赡养老年人问题做了明确的规定，因此，在中部小城镇中大力提倡家庭养老还是可行的。

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