试析英国济贫法演变史

　　论文摘要 英国济贫法在现代社会保障制度建立前期扮演着不可被忽略的作用，研究济贫法史的意义在于从宏观的角度思考社会保障制发展的客观规律，从而加深对当前社会保障制度的认知。本文从英国济贫法的演变过程中，试图探究英国济贫法演进背后的社会原因，并将分析重点放在立法观念的深刻转变上。

　　论文关键词 济贫法 贫困和失业 劳动救济 社会保障 社会风险

　　英国现行社会保障制度的源起一般追溯到1942年的贝弗里奇报告，或是更早的《1911年国民保险法》。作为传统意义上的社会救济法《济贫法》，源起于14世纪，几经变革与修正，一直延续到19世纪，在400多年的历史里作为英国主要且重要的救济制度对当时的社会产生了巨大的影响，并为现代社会保障立法构建了一定基础。对济贫法史的演进过程进行分析，可以充分挖掘社会保障与救济制度背后的社会基本经济形态的决定性作用，探求社会保障制度发展的科学规律。对比今日，更可以感受到历史微妙地影响着今天。如英国社会保障专家Mesher所评论：“虽然《济贫法》的具体形式和机制已经被废除，但隐含在济贫法中的观念与政策仍然深植于现行的法律和实践中”。

　　1601年的《伊丽莎白济贫法》和1843年《济贫法修正案》作为济贫法中重两部具有重要意义的立法——前者具有发端意义而后者具有重要的转折意义，通常被称之为旧济贫法与新济贫法以区分其不同。本文也以这两部法律作为主要研究对象，从两部法律的差异出发，试图探究英国济贫法演进背后的社会原因，并重点分析由之引发的立法观念的转变。

　　一、出于恩赐与恐惧的旧济贫法时代

　　1601年对《伊丽莎白济贫法》进行法典化被认为是济贫法的开端。随后的《1622年王位继承法》中部分法规和1722年《定居就业与救济法》对其具体实施规定做出了修改。《1782年托马斯·吉尔伯特法案》与1795的斯宾汉姆兰制度也分别做出了为满足当时社会需求的不同程度的补充与修正。逐渐地，英国形成了以征收济贫税、建立济贫院、实行教区安置为主要内容的一整套济贫制度。这一时期的《济贫法》是在封建制度瓦解、资本主义制度建立初期的巨大社会变革下产生的，表现出了明显的被动性、应对性、反人权等性质，体现了出于恩赐（对于教会）与恐惧（对于政府）的立法理念。

　　《济贫法》的被动性充分体现在它的建立初衷上，即专制统治者并非主动地，而是迫于现实、出于不得已的缘故进行济贫。法律作为国家意志的体现，此时的济贫法体现了统治者解决社会问题、进行社会管理、维持统治安全的职能。为了实现资本原始积累而进行的圈地运动使众多的农民失去土地成为无法生存的流民，随后，工业革命下社会化大生产带来的技术进步，使众多手工业劳动力丧失就业机会成为失业人群，另有因英法战争而产生的大量无生产技术的士兵——无论是流民、失业人群还是那些返乡士兵，这些人均成为危及国家统治的不稳定因素，由此引发各种社会骚乱和暴动。据统计，1795-1816年，英国共发生1500次暴动，就是说平均五天就会有一次暴动。严重的流民问题与失业问题亟需得到解决，而贫困作为不稳定的因素的源头因此得到了统治者的关注，贫困问题成为维护统治需要解决的首要问题。需要注意的是，这里所论述的的“济贫”具有鲜明的附随性特征，即作为维持社会安定的附随性目的存在，济贫的完全理由是因为贫困导致了不稳定的结果而非贫困本身值得救济。区分这一点非常重要，即使在济贫结果上好像并无差别，但是济贫是出于统治利益考量还是出于人权保护在本质上存在根本差别。所以很自然地，济贫的目标也以消减社会不稳定因素为最上限——而非消减贫困本身。出于专制统治需求的被动的济贫，决定了它必然是一种落后消极的济贫方式。

　　济贫的应对性的道理体现在，问题产生的原因往往决定了问题解决的方式——失业唯一的解决办法即就业而无其他。流民与失业的本质均是生产资料与生产力的无法结合，所以“使穷人参加工作的理念”自然产生，劳动救济成为最为主要的救济措施。当这一理念与专制强权相结合，结果就是强制劳动——《济贫法》要求所有体魄健康的人必须参与劳动。《1782年吉尔伯特法》规定，济贫监督官不能将身体健全的失业者送进济贫院，而应为其寻找工作并使其保有工作，同时向其提供工资；1795年的斯宾汉姆制度也与就业促进直接相关。英国各地的许多救济措施也大都与推动贫民就业直接相关，这一时期迅速建立的贫民习艺所即是最为充分的体现。而真正的现代意义的救济，在当时仅仅针对无劳动能力的老人与小孩，在当时所占的比例是非常之小的。所以，当代英国著名学者哈蒙德夫妇指出：“18世纪的济贫法既是一种救济制度，也是一种就业制度。”

　　另外，济贫法的强制劳动还具有反人权的特征，尤其在济贫法早期，其惩罚性政策表现得尤为明显。其本质是公权的滥用和对穷人权利的剥夺。如1722年《定居就业与救济法》赋予教区强制性要求贫民受雇于雇主的权力。正如秦晖评价：“旧济贫法的核心是对穷人进行强制收容、强迫劳动，名曰济贫实为惩贫，是以剥夺人权为代价的‘血腥立法’”，虽然之后通过建立感化院收纳流民的政策改善了惩罚性的程度，但仍然具有专制统治下救济的反自由、反人权特征。这也说明专制统治下不可能存在真正的救济，这是社会基本经济政治制度决定的。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、济贫法改革与新济贫法时代

　　《1782年托马斯吉尔伯特法》和1795年的斯宾汉姆兰制度改革做了很多应急性修正，比如将济贫范围不断扩大到院外救济，规定教区可以联合组成联盟，还将救济与当时食品价格水平挂钩。旧济贫法走过近250历史，在工业革命兴起的十八世纪末——这个全新的时代中遭到越来越多社会的质疑，面临强大的改革压力。

　　经笔者总结，反对声音主要有三种。一为工人阶级的利益诉求，一方面雇主通过压低工资的手段转移济贫税压低了工人收入，另一方面工人还需缴纳高额济贫税，以至面临“工人即使有工作也会沦为乞丐”的境地，同时心理上背负着因为施舍慷慨的院外救济产生的不公平感而增强了对现有制度的厌恶；第二种声音来自于政府面临的财政压力，由于接济人群数量的上涨而无法承受，地方纳税人缴纳的贫民救济税在女王安妮统治末期（1714）为每年100万英镑，但1818年支出为800万英镑；三是自由放任思潮的影响，1776年亚当·斯密《国富论》极力推崇的自由市场原则符合当时资本主义市场经济发展的需求受到广泛认同，促进了劳动力的自由流动，体现了资产阶级的利益诉求。

　　终于，在1834年委员会调查得出的《济贫法报告》基础上，《1834年济贫法修正案》出台了，救济范围上将院外救济转向了院内救济并确定“劣等处置原则”，决定进行“济贫院测试”，并成立国家级的济贫法委员会，以监督负责济贫工作联盟。

　　《1834年修正案》在新的历史环境下产生，相教于旧济贫法表现了明显的差异。主要体现在以下几个方面。

　　首先，与旧济贫法的根本区分是，新济贫法是资产阶级意志的体现。随着工业革命的逐步完成，资产阶级不断成熟，主张剔除掉一切有碍于自由竞争的任何障碍。当时以亚当斯密为代表的主流的经济学派观点认为旧的济贫法阻碍劳动力流动，违背了自由市场的基本规则，应当尽力减少政府的过多干预，即是资产阶级发展资本主义市场经济的迫切需求和阶级利益的体现。旧济贫法中体现的政府对于社会的管理作用被取代了，新济贫法转而为自由市场与资本家服务，这是新的济贫法之所以为新的本源所在。随后，工人阶级反对新济贫法运动与宪章运动结合，恩格斯将新济贫法称作“英国资产阶级对付无产阶级的手段”。

　　第二，新济贫法体现了从反人权向人道主义的转变。新济贫法中两个主要目标是防止游手好闲和提供人道主义救济。济贫院测试中规定，对于体魄健康的人，把他们是否愿意进入济贫院作为测试他们需要救济的真实性，这一规定表明与之前的强制性劳动不同，某种意义上，流浪者有了“流浪权”，也有获得救助的权利，同时政府有进行救助的责任。从权利的角度讲是一种进步。但这种权利仍是一种消极的权利，权责仍然是不对等的。虽然政府不再有权随意“收容”穷人，但穷人一旦申请进入济贫院，其自由还是受到许多限制，而且入院等于宣告自己无产，根据当时的选举权财产资格制也就被剥夺了选举权等政治权利。直到十九世纪后期，随着民主制度的完善，英国实现了无财产限制的普选权。

　　第三，体现了贫困的认识在徘徊中的进步。对贫困原因的认识决定了济贫法的立法观念和解决贫困的具体方式和手段，只有对贫困产生原因有真正掌握才能以正确的方式对待和解决贫困。这一时期以及之前的时间里，社会主流的观点仍然将贫困的原因归因结到个人因素，如懒惰、游手好闲或是带有明显身份歧视色彩的“底层人民”的字眼作为解释贫困的原因，如杨更认为：“除了白痴没有人不知道必须使不劳动的下层阶级处于贫困中，否则他们将不会勤奋工作”。总之，贫困被当作一种罪恶——当然这种解释仍然是当时强势阶级的利益体现，这种落后于现实（圈地运动以及工业革命这些无关个人的社会因素是贫困更为客观的解释）的认知错位决定了给予贫民的救济是出于政府的恩惠和教会的恩赐（本不应得但却有之）和救济的具体形式（以惩罚性救济为主，救济性政策为辅），这种本不应得的救济理念在实际操作过程中充分体现在济贫院极差的卫生条件和漠不关心的管理上。虽然《济贫法报告》中“少数人报告”和“多数人报告”中关于贫困的解释原因也存在巨大的争议，但是两者在很多方面也达成了共识，比如设立职业介绍机构和发展失业保险国家计划。虽然这里的保险原则已具备了现代失业保险的思想萌芽，但新济贫法实施中确定的“劣等处置原则”试图将穷人恐吓出济贫院的立法理念的深层原因仍然是“贫困是个人风险而非社会风险”这一认知。直到1905-1909年间，济贫法被皇家委员会审查时，越来越多的人认为贫困产生的原因并非个人失败而是社会因素，之后终于将这种认识以国家立法形式确定下来。工业社会的社会环境决定了贫困成为了一种社会风险，必须通过社会保险制度寄予解决。

　　对旧济贫法与新济贫法进行分析我们可以发现，新旧济贫法从根本上说是时代制度的产物，当时的社会经济政治形态从根本上决定了该社会下的救济和保障制度水平和形式。而对于贫困的认知程度，同样影响着救济的根本理念和具体方式。从济贫法到现代保障立法的转变从根本上是立法理念的转变，是从恩赐到人道主义，再到人权观点的转变。