论法院参与社区管理的路径

　　社区是最基层的社会组织，法院参与社区管理已经被看作是法院参与社会管理创新的一种主要手段。自从2009年底中央政法委提出要求全国政法机关开展“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作以来，关于法院如何参与社会管理创新工作也已经历了提出与深化等阶段，但目前并未形成一个成熟的理念与系统的做法。理念是行动的先导，要找出法院参与社会管理创新的正确途径，必须了解法院参与社会管理创新的原因、历史背景、实践做法，然后抽取精华，找到一条最佳路径。本文试从提出社会管理创新理念的实践与理论出发，结合当前各地法院的实际做法，对法院参与社会管理创新的最佳路径即建立“社区法官”机制作一论述。

　　一、人民法院参与社会管理创新的理论与实践基础

　　人民法院为什么要参与社会管理创新？在“三项重点工作”提出之前，这一问题在司法实务界很少被人提及，然而由于有各种现实发展的需要，中央在2009年底的全国政法工作会议上提出这一理念。笔者认为，中央提出这一理念主要有基于以下理论与实践的要求。

　　1、法院职能回归的要求。法院参与社会管理创新其实是对法院职能的一种回归。法院作为司法审判机关，本身就是一个社会管理机构，具有重要的社会管理职能。我国《人民法院组织法》 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。显而易见，人民法院作为党和国家的审判机关，是人民民主专政的重要组成部分，必须服从和服务于党和国家在不同历史时期所确立的根本任务和发展目标，在民主法制建设和维护社会稳定和谐、促进经济发展方面肩负着重大的历史使命。在社会管理主体日益多元化的现实需求下，法院的社会管理角色也就越来越明显与重要。具体体现在三项重点工作中，法院参与社会建设的有效方式就是社会管理创新，人民法院的“司法权自诞生之日起就是国家实施社会管理最重要、最有效的手段之一”。 因此，中央政法委提出这一理念是对法院职能的一种强调与回归，与处在社会转型期的人民法院所面临的前所未有的挑战和契机相回应。

　　2、经济社会形势发展的要求。改革开放以来，我国进入了由传统社会向现代社会转型的重要历史时期，市场化、法治化、信息化等的快速推进以及“全球化”的影响，已经给我国的各个层面带来多种变化与压力，社会生活多元化，矛盾争议多元化的现象越发突出，国际金融危机对我国经济产生的各种影响越发增大等等，这一切均导致社会管理难度加大，需要社会管理主体的多元化。面对这一新形势、新任务、新要求，传统的社会管理模式已不能适应社会结构的变化，直接后果就是社会问题与社会矛盾增多，社会稳定压力增大，因此社会管理亟需革新。这也是党的十七大之所以提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”的重要原因。推进社会管理创新也成为全党、全社会的共同任务，人民法院作为人民民主专政政权的重要组成部分，其掌握的司法权是国家权力的重要组成部分，在本质上是国家和社会管理中不可或缺的重要环节，担负着化解社会矛盾、维护社会稳定和谐、促进经济发展的重要职能，在推进社会管理创新的进程中，人民法院已责无旁贷。正如最高院王胜俊院长指出，“积极参与社会管理创新，既是司法审判工作的一项重要内容，也是司法机关承担的一项重要社会责任”。

　　3、司法改革的要求。由于社会形势的变化，大量矛盾纠纷涌入法院，诉讼案件总量急增，而且案件的处理难度和复杂性不断增大， 因此，法院的职能就不能仅仅停留在就案办案式的被动的、中立的层面，而应当强调能动司法，将法院的功能从原来的单纯解决纠纷日益转向通过具体的纠纷解决参与社会的治理。即以司法裁判的方式解决各类社会矛盾纠纷，并以裁判结果昭示法的引导、规范、教育功能，从源头上减少矛盾的产生。因此，传统司法方式就有了改革的必要。具体到诉讼程序与诉讼原则的改革，比如传统意义上的法官“坐堂问案”要改革为深入群众就地办案、巡回办案；传统的“谁主张谁举证”原则要改革为与法官主动调查取证相结合；曾经强调过的当庭宣判要改革为调解优先等等，都是适应了改革的要求。

　　4、成功实践的要求。推进社会管理创新理念，既顺应了我国转型时期社会管理方式变化的现实要求，也是建设法治国家的迫切需要。人民法院作为社会管理机构之一，一些基本的改革实践已经取得了明显成效。比如通过强化调解，法院解决了大量民间矛盾，为社会的和谐创造了条件；通过巡回办案，将庭审开到了群众家门口，既宣传普及了法律，也解决了群众诉讼难的问题等等。因此，只有不断地推动改革，加大参与社会管理创新力度，新型社会矛盾纠纷才能不断被化解，才能不断建立与社会主义市场经济相适应的司法体制。

　　5、能动司法的要求。2009年8月，最高人民法院院长王胜俊在江苏法院视察调研时指出，坚持能动司法是中国特色社会主义司法制度的本质特征，是人民法院司法审判活动的必然要求。当前，能动司法理论已成为专家与司法实务界的共识。 江苏省高院院长公丕祥院长就认为：坚持能动司法是履行人民司法功能使命、回应人民群众司法关切、改进转时期社会治理、破解司法难题、提升司法公信、传承人民司法优良传统的必然要求。 在传统的司法观念中，司法手段通常只是解决社会矛盾纠纷的一种事后补救方式，而能动司法则强调司法应主动参与社会管理，通过司法审判工作，发挥司法服务、价值引导、规范秩序等作用，积极主动地回在司法的社会需求，为大局服务，为人民司法，而不是一味地机械司法、僵硬司法、就案办案，回避司法应当承担的政治与社会责任。总之，能动司法要求法院应当也必须参与推动社会管理的健全与完善，从而适应时代变革的要求。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、司法实践中人民法院参与社会管理创新的几种路径。

　　全国各地法院对参与社会管理创新作了许多有益的探索和尝试。比如江苏法院对社会管理创新工作实施项目化管理，江苏省高院制定出台了《全省法院参与实施社会管理创新工程项目化责任分解方案》，确立了化解涉诉矛盾纠纷等11个社会管理创新工作项目。 海南省高院院长董治良则提出“人民法院参与社会管理创新，必须坚持以审判工作为中心，以执法办案为中心，这是我们的立身之本，守土之责。绝不能弱化法定职责搞所谓的服务，更不能放弃法定职责热衷于搞哗众取宠的形象工程”。 综合各地做法， 目前法院参加社会管理创新的途径主要有以下五种：

　　一是开展和谐共建活动。通过将与基层组织开展和谐共建活动作为参与社会管理创新、维护社会稳定和谐的重要实践载体，通过与基层组织建立和谐共建关系，以开展“和谐乡镇、和谐社区”共建活动，建立健全矛盾纠纷的多元预防和化解机制、群众工作机制，推动“大调解”工作格局，充分调动法院和基层组织两方的积极性，发挥了基层社会管理组织的政治优势、地域优势和人民法院的审判资源优势、法律优势，从源头上预防、分流、化解了社会矛盾纠纷，促进了基层社会管理完善，推动了社会更加和谐。

　　二是参与社会治安综合治理。通过加强与有关部门的协调配合，抓好社会关注案件的审理工作，发挥司法的规制、防范和教育功能，确保法律效果与社会效果的统一；通过积极参与社区矫正工作，加强人民法院与社区矫正机构的衔接配合，延伸审判的后续职能；通过加强涉诉矛盾总结与排查工作，就诉讼案件发案态势、社会矛盾排查、稳定风评估、突发事件处置等情况以及工作中发现的苗头性、倾向性问题，建立定期向地方党委政府发送涉诉矛盾分析报告制度，逐渐将法院审判职能赋予社会风险预警功能。

　　三是开展法制宣传与法律服务。利用各种形式，向社会宣传法律，促进群众法治意识的提高。常见的做法有：通过开展法律“三进”即“送法进企业、送法进校园、送法进社区”活动，将与群众息息相关的知识送到群众手中；走上街头摆摊设点发放宣传资料、接受群众咨询，收集社情民意；利用报刊、电视宣传平台，发布法院运用各种民法原则进行裁判的典型案例，引导全社会增强诚信等法治意识，弘扬法治精神；将案件庭审现场放到群众当中，在实现便民利民的同时，达到审判一案、教育一片的效果，从源头上预防和减少违法犯罪行为的发生。

　　四是有效促进依法行政。通过认真履行司法审查职责，坚持依法、平等保护原则，纠正违法行政行为，促进行政机关强化依法行政理念，提高行政管理水平，畅通了官民沟通；通过加强行政审判年度报告工作，建立健全重点行政案件的报告、会商制度，行政执法机关联席会议制度，与行政机关建立良性互动关系，积极探索建立涉诉行政争议综合调处机制。

　　五是加强司法建议工作。法院在认真履行司法审判职责的同时，延伸审判职能，注重从案件的审判、执行或信访等工作中中总结和发现可能危及经济社会发展的法律风险、法律问题和社会管理瑕疵、漏洞，找出症结，预测趋势，提出建议，不断完善社会管理体制，提高党委、人大、政府及相关部门的社会管理能力，避免因社会管理不当引发的矛盾纠纷的产生生，促进社会新型管理秩序的形成。

　　三、以建立“社区法官”作为法院参与社会管理创新最佳路径

　　前述五种途径是当前各地法院参与社会管理创新的主要途径。许多法院还将对群众的法律援助、建立司法便民措施、成立诉调对接机构、创新审判管理机制、建立健全执行工作社会联动机制、推行裁判文书上网、向社会发布审判白皮书 等作为法院参与社会管理创新的途径，笔者对此并无异议，只是想强调的是，在司法实务界和理论界正热烈地进行探讨的今天，我们不仅应该明确哪些提法是目的与手段的关系，或只是一个问题的另一个说法，更重要的是，在司法改革到今天的这种情况下，哪种途径是最佳途径。发现了最佳途径，将会大大节约现在各地法院都普遍存在紧缺的审判力量与资源，同时也能发挥以一挡十的司法效果。综合各地做法与理论研究成果，笔者认为人民法院参与社会管理创新的最佳路径的突破口应该就是正在部分法院正试点进行的“社区法官”工作机制。

　　（一）社区法官的职能定位

　　目前，法律或相关政策上并无社区法官的官方定义。笔者认为，这种说法实际是多地法院所开展的“法官进社区”活动的一种名词化变称，即对走进社区开展工作的法官一种通俗化称谓。这里的“社区”也应是一种广义上的基层组织，在城市叫社区，在农村则叫村居，也应当包括基层的企业、学校等基层组织。较早推出社区法官工作机制的是上海市杨浦区人民法院，该院在2008年下半年即行尝试了该工作机制，现已被上海市高院采用并推广。 2009年3月，广东省东莞市 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一人民法院在辖区的东城区社区设立法官工作室，试行了社区法官制度。 该制度旨在将司法工作的关口适当前移，将法庭的职能延伸到基层社区，以达到有效解决纠纷、维护社会和谐稳定的最终日标。这种做法被称为是“马锡五审判方式”的继续与发扬。 社区法官出现后，除了被一些法院所实践，也被一些专家学者所赞同。清华大学教授张卫平就认为，“社区法官”对于基层法治建设、落实司法为民的司法政策方面具有实践意义。 由于社区法官还属于法院新出现的事物，各地法院在对社区法官还处于一种摸索尝试阶段，就多名称上来讲，就出现有多种说法，比如南京市秦淮区法院实行了叫“管段法官”、北京市西城区法院对社区法官称为“巡回法官”。 江苏省盐都区法院则将社区法官称之为“法治教导员”。 笔者所在法院则称为“挂职法官”。各地社区法官的工作方式也略有不同，有的是法官定期进社区，有的是在社区设立社区法官工作室，也有叫法官调解室，也有的是法官在社区挂一个行政职务。名称与工作方式虽然不同，但其功能定位基本相似，都是更好地为让群众在家门口获得司法便民服务，实现法院与基层组织的有效对接，努力将矛盾消灭在萌芽，维护社会的稳定。笔者结合现有的做法，认为社区法官的职能至少应当包括以下几个职能：

　　1、调研群众司法需求。通过走该群众，了解群众最关注的司法需求，发现人民群众最关心的问题，提前制定预警措施，同时可反馈给基层组织，形成联动。

　　2、及时介入案件调解。针对所走访得知的纠纷，或基层民调组织所接受的纠纷，或已经涉诉的纠纷，走到群众当中进行及时调处，调处过程中还可以请地方群众、人民调解员、地方干部共同配合调解，实现诉讼与人民调解的有效对接，形成多元调解合力。

　　3、提供便民利民服务。采取巡回审判、预约办案、上门办案等措施，为群众特别是困难群众提供最便利的司法服务，充分体现人民法官为人民的服务职能。

　　4、开展基层综合治理。通过在社区设立法制宣传栏，开展专项法律咨询活动，结合巡回审判开展以案说法，指导民调组织加大调解力度，不断强化普法教育。按照基层组织要求，及时参与信访矛盾或群体性事件的处理协调，协助基层制定符合法律规定的政策制度等。

　　（二）社区法官机制出现的政策背景

　　2008年3月底，原最高院王胜俊院长在学习贯彻十一届全国人大一次会议精神电视电话会议上的讲话要求广大法官始终坚持“三个至上”的工作指导思想，不断提高认识和把握全国的能力，认识和把握社会矛盾的能力，认识和把握社情民意的能力，自觉地把人民法院工作融入全党全国工作大局，更加准确全面地运用法律，最大限度地实现法律效果与社会效果的统一，要以密切联系群众为核心，进一步加强审判作风建设。人民法官要始终把“人民”二字牢记心头，要有群众观念，群众感情，善做群众工作，能与群众打成一片。王院长的讲话已经孕育了“为大局服务，为人民司法”的工作主题，而在司法实践中出现的“社区法官”正是切合了王院长的讲话精神之下出现的受群众欢迎的一种走群众路线、做群众工作、参与基层决策的工作机制。江苏省高院民一庭于2010年5月28日还专门印发了《关于开展“民事法官进社区（乡镇）”活动的实施意见》，从司法实践角度对推进法官进社区工作提出了具体的操作要求。

　　（三）“社区法官”机制是法院参与社会管理创新的最佳途径。

　　作为法院司法为民、法官“接地气”的一种新举措，社区法官制度的推行，不仅可以有效整合基层组织参与矛盾调处的力量，提前介入民间纠纷的处理，将矛盾处理在基层，更重要的是有利于法官认识和掌握社情民意，培养法官的群众感情，消除法官的官本位思想，强化了与群众的联系，满足人民群众的新要求与新期待，构建新时代下的“官（法官）民（群众）关系”，推进社会和谐发展。而这正与人民法院参与社会管理创新的本质要求相互应。因此，推广社区法官机制也是人民法院参与社会管理创新的重要途径之一。人民法院参与社会管理创新的途径有许多种，所谓途径，笔者认为就是法院开展工作的方向与思路， 而最佳途径则是效率最高、成果最大、最体现根本性的方向与思路。笔者将法院参与社会管理创新的最佳路径定位在建立社区法官工作机制主要有以下几点理由：

　　1、建立“社区法官”工作机制是贯彻“司法为民”的最有效形式。建立社区法官的本意是要法官走出法庭，走进社区，充分发挥司法能动作用，及时介入纠纷处理，力争将矛盾化解在基层，消灭在萌芽。这种工作模式与原来的坐堂问案有了相当大的区别，是一种典型的“司法为民”表现方式，能够充分体现司法的人民性。

　　2、建立“社区法官”工作机制是新形势下做好群众工作的必须形式。“社区法官”机制走的是一条大众司法的路子，可以缩短法院、法官与群众之间的距离，主动贴近群众、服务群众、便利群众，与群众面对面交流，能在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间了解群众疾苦，了解群众对司法的最新需求，教育引导群众学法、用法、守法，提高法院意识，法院可以根据群众需求调整司法工作方式，改善法官形象，提升司法公信，是“马锡五审判方式”在新时期的表现形式，完全切合群众路线对司法工作的新需求。

　　3、建立“社区法官”机制是维护基层社会稳定的重要举措。社会法官的多种职能根本目的就是维护社会的稳定。社区法官通过调解案件，宣传法律，对纠纷解决提供法律指引，在全社会形成知法、守法的良好氛围；社区法官通过指导基层调解组织提高调解技能，能够在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间内化解民间矛盾；社区法官通过与群众的近距离接触，增加了法官的亲和力，能让群众更了解法官，减少了因不理解而造成的矛盾。

　　4、建立“社区法官”工作机制是实现法院参与社会管理创新途径的基础。法院与基层组织开展和谐共建活动，需要法官走进社区；法院参与基层社会综合治理，开展法律宣传，是社区法官的应有职能；法院提出司法建议也建立在社区法官的调查走访基础之上。因此，建立可以深入群众的社区法官工作机制是法院参与社会管理创新之基。

　　5、“社区法官”制度的实施已取得比较好的社会与法律效果。一是降低纠纷成诉率。根据试行社区法官制度的广东省东莞市 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一人民法院的统计，该院所试点的一个社区的矛盾在一年里下降了39%，纠纷调解率上升了40%；二是社区的和谐稳定环境明显增强。前述法院院实施社区法官制度的牛山社区由于纠纷能在社区解决，民事纠纷所致的信访数量下降了近七成，群体性事件发生率同比下降了一半，且事件均得到迅速控制与处理，没有发生不良后果； 三是提升了司法公信。由于社区法官制度推行亲民司法，社区法官经常深入基层与群众进行交流沟通，有效增强了社区对司法的接受程度，法官在社区深入人心。 四是节约了一定程度的司法资源。由于“社区法官”是从源头上化解了矛盾，减少了涉诉案件的产生，能够节约一定的司法资源。

　　（四）推行“社区法官”工作机制应当把握的原则

　　“社区法官”工作机制作为法院参与社会管理创新的途径，将传统的司法被动向司法能动转变，将坐堂问案向深入群众办案转变，介入社会综合治理等，但仍然要遵循一定的司法规律。结合法院的工作性质，笔者认为在推行社区法官机制过程中应当把握以下三原则：一是坚持以审判为中心原则。法院执法办案是法院立身之本，因为法院毕竟不是行政管理机关，法院对社会的管理属于参与而不是主导。二是坚持适度介入原则。基于司法被动性的本质属性，社区法官在工作中并不能也不需要过度介入基层组织的事务，要把握司法能动的尺度，既要做到积极有为，又要合理适度。比如参与过诉前调解的，则案件涉诉时要注意回避，防止先入为主。三是坚公正司法原则。公正司法是法院职能的宪法定位，是党的执政方略，是司法追求的最高目标，因此也是法院参与社会管理创新应当遵守的底线，故在推行社区法官机制过程中，不能损害司法公正来满足少数人的不当利益，也不能因积极主动提供司法服务而损害公正司法形象。

　　（五）当前推行“社区法官”工作机制存在的障碍及克服

　　结合笔者所在法院的司法实践和相关法院在推行社区法官机制所遇到的问题，目前推行“社区法官”工作机制尚存在一些实践与理论上的障碍，需要在司法实务与司法理论界进一步探讨和完善。一是理念上存在争议。有一些法官认为法官进社区虽有利于化解民间纠纷，但有损于司法中立原则，从纠纷解决的“最后一道防线”变成“ 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一道防线”，易先入为主，失去严格司法程序限制，从而失去实体公正。笔者认为，这种观点还是在对社区法官的功能定位不完全了解情况下作出的判断。社区法官作为一种制度建设，不仅仅是一项便民或调查研究活动，也不仅仅只是人民调解与司法审判之间的一个衔接，而应当是一种审判制度延伸出来的独立机制，这种机制适应了我国目前纠纷大量涌入法院而司法资源却有限到不能全面应对的现实，也与目前群众的法律素质不高以致不能应对正当诉讼程序的现实相适应。法院要解决这些问题，必须适当修正司法的中立、消极、被动的传统立场，以更加能动的方式适应形势的要求。社区法官因而产生。当然这种机制到底应当如何运作？如何与审判机制相区分仍得探讨。二是人员与时间的安排困难。即什么人可以担任社区法官，什么时间参与社区工作？目前笔者所在法院就有法官反映，由于案件多，没有时间至社区开展工作。这个问题不解决，社会法官机制就无法建立与运作，笔者建议可以在提高本职工作效率、增加人员编制、邀请退休的老同志参与、尝试特邀人民陪审员或一些热心公益人员参与等方面着手。当然这需要党委与政府支持。人员有了，时间也自然就有。三是社区法官与基层组织的互动不力。实践中有法官反映，法官到社区或村居后，地方干部不理不睬，工作无法开展；法院所发司法建议被基层重视程度不够等等。对此，要解决这个问题，除了法院要加大宣传力度，不断提升司法公信，真正扑下身子沉到群众当中去以外，还需要政府在政策上予以支持，这已非法院一已之力所能解决，需要在以后的实践中慢慢解决。

　　参考文献

　　1 沈德咏：“人民法院推进社会管理创新的几点思考”，载于最高人民法院编写组所编、人民法院出版社2011年3月第1版《当代中国能动司法》第18页。2010年11月8日《人民法院报》。

　　2 参见中国法律年鉴社出版的《中国法律年鉴》（1986—2007）。

　　3 苏力：《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》，载《北京大学法律评论》（第2卷第1辑），法律出版社1999年版，第80页。

　　4 苏力：“关于能动司法与大调解”，载《法律适用》2010年第2—3期。

　　5 公丕祥：“能动司法是当代中国司法的基本取向”，载于最高人民法院编写组所编、人民法院出版社2011年3月第1版《当代中国能动司法》第83—89页。

　　6 娄银生：“项目推进 实体化运作 江苏法院社会管理创新实施项目化管理”，载于2012年1月9日《人民法院报》1版。

　　7 董治良：“法院是社会管理创新的参与者和推动者”，载于2010年11月17日《法制日报》3版。

　　8 综合江苏省、海南省、广东省等地做法。参见2011年6月21日《法制时报》、2011年3月10日《法制网》、2011年11月17日、《法制日报》、2011年6月15日《中国法院网》、2010年7月29日《江苏法院网》等媒体报道。

　　9 上海市第二中级人民法院：“推行系列白皮书 加强司法服务”， 载于最高人民法院编写组所编、人民法院出版社2011年3月第1版《当代中国能动司法》第413页。

　　10 上海市高级人民法院：“抓队伍 建机制 化纠纷 促法治”， 载于最高人民法院编写组所编、人民法院出版社2011年3月第1版《当代中国能动司法》第408页。

　　11 马喜生：“‘社会法官’首次出击成功调解两起纠纷”，载于《南方日报》，2009年3月6日第2版。转载于高一飞、梁振彪：“社区法官制度的东莞模式与协同”，载于《现代法学》2011年第6期第171页。

　　12 曹守晔：“‘社区法官’是‘马锡五审判方式’的继承与发扬”，载于《法制日报》，2009年3月16日第3版。

　　13 张卫平：“‘社区法官’：司法为民的实践意义”，载于《人民法院报》，2010年1月21日第5版。

　　14 刘学灵：“论社区法官的实践”，载于《豆丁网》，2008年12月15日。

　　15 成正宜：“盐都法院三个进驻化解新型纠纷显成效”、“盐都法治教导送法拜年”，分别载于2011年3月24日和2012年2月7日的《江苏法院网》，笔者提出的路径其实也应当具有机制的含义。参与社会管理创新的机制有多种，每一种机制下也会有许多方法、措施。比如现在所强调的巡回审判，其属性本质上应当是法院贴近群众的一种方法，而不是一种机制；又如司法援助也应该是关注民生的一种措施。而调解则具有双重性，既是和谐共建机制下的一个工作措施，同时也体现机制性质，而诉调对接则应该是调解机制下的一种措施。

　　16 高一飞、梁振彪：“社区法官制度的东莞模式与协同”，载于《现代法学》2011年第6期第173页。

　　17 林晔晗、邓爱君：“社区法官叫阿彪”。载于《人民法院报》，2010年3月3日第1版。

　　18 司法的被动性与司法能动性在学界讨论较多。笔者认为司法的被动性是司法活动的本质规律，与司法能动性并不矛盾，后者是在适用法律的过程中，将被动的司法规律可以灵活于运用于现实生活中。正如法官依职权主动取证并不与“谁主张谁举证”原则相冲突一样。