试论发展农村养老保障事业

　　【论文摘要】当前，如何推进农村的养老保障事业，是一件事关社会和谐局面能否形成以及内需拉动能否得以有效提升的重大事情。应采取包括根据不同地区经济发展水平、不同人群的生活状况，建立以家庭养老为主、多种养老方式为补充的农村养老保障模式，逐步完善农村养老保障的法律法规，多渠道筹措资金，加强政府责任、重视农民的权利等多方面措施，以推进农村养保保障事业发展。

　　【关键词】农村养老保障；养老模式；法律法规；资金；政府责任

　　改革开放以来，我国的经济社会取得了举世公认的巨大成就，居民的生活水准也获得了极大的改善。与此同时，我国发展城乡差距不断扩大，呈现出一种十分明显的不平衡状况。在此背景下，如何推进农村的养老保障事业，是一件事关社会和谐局面能否形成以及内需拉动能否得以有效提升的重大事情。

　　一、根据不同地区的经济发展水平、不同人群的生活状况，建立以家庭养老为主、多种养老方式为补充的农村养老保障模式

　　由于当前我国农村经济总体上不很发达，农民生活并不富裕，传统文化、思想观念、生活习惯对人们还有较深的影响，因此，在现阶段，作为比较经济、方便、符合中国人习惯的家庭养老依然是当前农村最为主要的养老方式。再考虑到我国地域广阔，现阶段各地区的经济发展水平十分不平衡，就农民养老的资金来源问题而言，显然难以采取全国统一的模式，必须发展多种养老方式作为补充。

　　从一些发达地区的农村来看，这些地区的农民自身收入较高、农村集体经济实力比较雄厚、地方政府的财力比较充足的情况下，完全可以实行农村社会养老保险制度，为农民养老提供经济保障。现在，已经有一些比较典型的农村地区在农村养老保障方面积累了一些比较成功的经验。如乡镇企业发达的苏南地区，为了适应当地的生活，切实保障老年农民的基本生活，对《县级农村社会养老保险基本方案》进行了变通，在提高缴费标准的同时，使集体补助部分占了较高的比例，因而大大提升了当地的参保率。上海市嘉定区也采取了类似的做法，把《县级农村社会养老保险基本方案》中2—10元五个等差缴费档次，改为实行240元、180元、12o元三个档次，并且进一步规定不同性质的企业采取不同的缴费标准：农村“三资”企业，按上月农民职工工资总额的25．5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25．5％缴费；农村个体工商户主按上年度计税工资标准的10％为本人和农民职工缴费。变通之后的上海农村社会养老保险深受农民欢迎。但发达地区毕竟只是少数地区，其作法不具有十分普遍的意义。

　　从一些相对落后地区的农村来看，农民的养老问题实际上更为严重也更为迫切。与发达地区不同的是，由于经济发展水平较低，农民的收入以及集体经济实力都极为有限，地方财政实力也相对比较单薄，开展农村社会养老保险的条件还不具备。因此，在这些地区，可以根据当地的经济社会发展水准、养老资源等的状况、特点，应当选择恰当合适的养老模式，如可以采取家庭养老和社区养老相结合的模式，即进一步强化家庭养老的观念、强化农村的土地保障功能，增强家庭的养老实力，政府可以在鼓励家庭养老的同时，增加对社区养老机构的财政投入，加强社区的养老文化建设和服务机构的建设，尽量解除农民养老的后顾之忧。

　　从同一地区不同的群体来看，由于他们对社会养老保险的需求、缴费能力各不相同，因此应该针对他们的不同情况形成有针对性的农村养老保险方案，以满足其不同需求。比如，对于农村中高收人群体，应该加强其自我养老的意识，倡导和鼓励其购买商业养老保险或养老储蓄，满足其在保证基本生活的同时改善老年生活的愿望。对于农村中有固定收人的非农业群体，如乡镇企业职工等，应逐渐把这一部分人员纳入城镇职工统一的社会养老保障制度的范围内。对于进城务工的农民工，有稳定职业、住所的，应纳入城镇社会养老保障体系；对无固定职业和住所、流动性大的农民工群体，应建立企业和职工按比例缴费的个人账户，并可以随个人的工作地点而流动，但这需要有全国的统一政策相配套。对于在农村真正务农的农民群体，要根据当地的具体经济状况确定推行农村社会养老保险的时间。如果在缴费能力不足的情况下强制推行，不但起不到应有的解决农民养老问题的作用，反而会引起农民的反感，增加农民对农村社会养老保险的抵触。对农村老年人，政府应加大社会救助力度，逐步改善其经济状况，为建立农村社会养老保险创造条件。

　　
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二、加强制度建设。完善农村养老保障的法律法规

　　稳定、有效的农村养老保障事业有赖于系统、成型的养老保障的法律法规予以制度保障。但是，迄今为止，我国尚没有一部有关养老保险的成文法律。目前我国农村养老保障工作，是以国务院批转的民政部有关文件和地方政府有关文件为依据展开的，而且养老保障实施方案几易其稿，难以定型。制度不完善，没有法律效力作保证，使农村养老保障政策在执行过程中严重走样，在某些情况下成为基层政府甚至是某些官员意志的体现，而不是农民与政府的一种稳定而持久的合约。目前在农村社会实施养老保险工作中出现，诸如认识不足、各级政府部门不重视、农民参加老养保险积极性不高等问题，在一定程度上与缺乏完善的制度与法律规定有关。

　　通过立法的形式建立与健全社会保险和社会保障制度，这是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。目前正在起草《社会保险法》等有关法律，这将促进我国社会保险制度的健康发展。但是作为一项全国性的法律，《社会保险法》不仅仅面向城镇居民，而且要把广大农民包括在内。特别是随着我国工业化、城镇化的快速推进，越来越多的农村居民将离开土地，进入到城镇中从事第
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二、三产业的工作，而农村社会保险又是我国社会保险制度的重要组成部分。因此，从法律上不仅明确城镇要建立社会保险制度，农村也要建立社会保险制度。特别是有条件而又自愿开展这项工作的地区。只有从立法高度认识这一问题，以法律的形式保障这项工作的开展，才能推动这项工作稳步健康地发展。但是需要注意的是，由于我国一些综合性的社会保障规定常常把农村社会养老保障排除在外，因此，正如有学者所指出的那样，“当务之急是建立关于农村社会养老保障方面的单项法律，如，《农村社会养老保险法》和《农民养老金法》等，通过推动立法明确政府、集体、企业、农民各方在农村养老保障制度建设中的权利和义务，依靠法律的强制性推动农村社会养老保障制度的建设，使农村养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。”

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　　三、多渠道筹措资金。建立完善的农民养老保障制度

　　农村养老保障的建设与完善取决于多种因素，但是资金困难是目前农村养老保障客观存在的一个非常现实的问题。尤其是农村社会养老保险制度的实施，如果主要依靠农民个人缴费积累，一则会失去社会保障的意义，二则由于缴费标准太低，难以满足老人的养老需求，很难真正达到保障的目的。农村养老保障事关农村社会的发展稳定，应该从全局的角度，从统筹城乡社会经济发展的角度，多管齐下，解决资金筹措问题。

　　一是要从根本上加快农村自身经济的发展，提高农民收入，增强农民对农村养老保障的经济筹措能力。这是根本之道，但是由于我国历史的原因和农业自身的特点，决定其在短期内难以实现。因此，必须从政策和措施上加大力度，从根本上不断解决增加农民收入的问题。

　　二是国家在加强农村养老制度建设、完善法律法规的同时，在家庭养老作为农村最主要养老方式的现实情况下，国家有责任帮助农民承担一部分家庭的养老负担。就此而言，可以采取对农村老人给予养老适当补贴的制度，缓解农民的养老问题。而且目前国家的财政状况也有能力负担部分农民养老补贴所需的费用。根据2006年《中国城乡老年人口状况追踪调查》显示，截至2006年6月1日零时，60岁以上的老年人口总数为14657万人(按国家统计局公布的数字，到2006年底增长为14091万人)。其中，城市老年人为3856万人，占26．3％；农村老年人10801万人，占73．7％。如果国家补贴覆盖全国所有的农村老年，以每人每年补贴300元，大概每年需要324亿元；如果覆盖一半，大概需要162亿元。如果国家逐步地让农村老年人享受到国家的养老补贴，可体现农村老人分享经济社会发展成果的权益，有利于促进和谐社会的发展。

　　三是针对一些特殊的农民群体，可以采用一些特殊的养老政策。对不同的农民群体采取有所区别的养老政策，有助于恰如其分地解决农民养老的实际需求。这里有两点需要特别的注意。其一，对被征用土地的农民可以采取以“土地换保障”的政策，即将城市化过程中失地农民的土地转让费用于充实个人养老账户，并将其纳入社会养老保障体系。具体地说，就是将现行的土地征用费一次性拨付给农民改为建立并充实个人养老账户，或将农民承包的集体土地以承包权人股，按股份领取股息，以股息来补充养老。

　　同时，对进城已达一定年限的农村人口，其在家乡所承包的土地要实行有偿转让制度，割断他们与土地的联系，并将土地转让所得用于填补他们个人养老账户，同时将其纳入城市社会保障体系。其二，国家对农村的计划生育家庭应给予必要的补偿和奖励，把控制人口增长与农村养老保障结合起来。这种做法，既有利于维护计划生育政策的稳定性、连续性，又可以缓解农村家庭养老方式与社会保障之间的矛盾。在这方面，广东已经积累了比较成功的经验，率先在全国创建了以多层次奖励制度、多形式帮扶救助制度、多渠道优惠优先政策、多样化社会保障和养老保障政策以及必要的社会制约制度为主要内容的计划生育利益导向体系。

　　对实行计划生育的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包土地、教育、培训、就业、就医、养老、住房等方面给予照顾的优惠政策。比如，《广东省农村部分计划生育家庭奖励办法》规定，本省农业户口中男性年满60周岁、女性年满55周岁以上，只生育(保养、收养)一个子女、生二女及婚后未生育的农村居民，按每人每月80元标准发放计划生育奖励金，直至本人身故为止。广东的这种做法，对于全国农村地区尤其是发展水准较高的农村地区具有一定的示范意义。

　　四是要重视发挥集体经济、社区在农村养老保障中的作用。在鼓励农村集体经济、社区发放养老补贴、增加养老积累的同时，还可鼓励其为基层投资修建养老院、敬老院、老人活动室，开展农村社区服务工作，提高农村老人的生活质量。对于一些经济发展状况比较好、已经具备了这种能力的农村地区来说，更要加大这方面设施的建设力度。

　　四、加强政府责任，重视农民的权利

　　享有社会保障是中华人民共和国公民的一项基本权利。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”作为一项基本权利，社会保障应该为社会个体成员所平等享受。但这种权利的行使往往需要一系列的配套制度作保证。不能否认的是，在这方面城乡居民有着明显的差距。基于对城镇职工社会保障权利的尊重，国家给他们构建了一系列的制度如社会保障制度让他们能够享受到社会经济发展的成果，而农民由于缺乏类似的制度给予社会保障只能望而兴叹。农民的社会保障权利被国家以财力有限、农民土地保障和家庭保障为借口给剥夺了。当前我国的养老保险制度仍然是延续了长期以来形成的城乡二元格局，即城镇居民享受国家和企业提供的养老保险，农村的养老保险资金的筹集则仍然是以个人缴纳为主。农村社会养老保险作为一种社会保障制度的一个重要组成部分，其核心也应是国家保障和政府行为。国家应该遵循社会性和公平性的原则，确立城乡一体化的社会养老保障制度的长远目标。

　　在现阶段，对于作为一种社会政策的农村社会养老保险制度，政府应该承担起自己应承担的责任。首先，政府应在现有法律法规的基础上制定同农村社会养老相关的规章、政策和措施。其次，要承担起必要的经济责任。目前我国农村是处于一种“未富先老”的非正常状态，需要政府提供更多地资源补充，否则制度建设很难开展，更谈不上持续发展下去。但是，在现行农村社会养老保险政策中，政府要承担什么样的经济责任，一直没有明确。因此，在农村社会养老保险实施中，除有极少数地方政府对农民参保予以补贴性支持外，绝大多数地方对农村社会养老保险没有承担任何经济责任和经济支持，有的地方政府甚至不为农村社保机构提供经费，造成社保机构的经费只能从保费收人中提取管理费，即由农民承担，这极大地挫伤了农民参保的积极性。所以，目前政府除加强法律法规的建设外，最重要的是必须承担起一定的经济责任。政府有必要通过制度明确规定农民养老保障中的财政出资比例，并将此笔资金存入农民的个人账户，从经济上给予资助。对没有乡镇企业和资金严重匮乏的贫困地区，政府在政策和资金上应给予更多地扶持，以保持全国范围内农村养老保险待遇的相对公平。

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