试论对我国传统农村社会养老保险制度的反思与借鉴

　　【论文摘要】文章运用比较分析的方法，在对我国传统农村社会养老保险制度发展不同阶段分析的基础上，研究了该制度存在的制度方面的缺陷，得出了传统农村社会养老保险制度对新型农村养老保险制度的一些启示。结合我国的现实情况，对我国新型农村社会养老保险制度的未来发展进行了思考，以期对该制度的完善有所借鉴。

　　【关键词】农村；农民；农村社会养老保险制度

　　农村社会养老保险是指国家通过立法规定由国家、农村集体组织和农民劳动者按一定比例缴纳养老保险费成立养老基金，在农民劳动者年老时按照个人缴费及基金增值情况领取养老金，以保障基本生活从而实现其平等的社会养老保险权的一种社会保险制度。在党的十七大和十七届三中全会的政治背景之下，建立新型农村社会养老保险制度，更是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义非同小可。

　　到目前为止，我国农村社会养老保险已有二十多年的发展历史，本文综合学者观点，把党的十七届三中全会之前的农村社会养老保险制度称为“传统农村社会养老保险制度”，之后也就是目前倡导建立的农村社会养老保险制度称为“新型农村社会养老保险制度”。在当前我国新型农村社会养老保险制度试点和探索之际，全面评估与深刻反思传统农村社会养老保险制度具有重要的理论意义与实践价值。

　　一、我国传统农村社会养老保险发展回顾与社会评价

　　(一)发展阶段
　　传统的农村社会养老保险工作经历了探索试点、稳步推进、衰退、制度回归几个阶段。
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第一阶段：1986年~1992牟，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙州县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，会议根据我国农村的实际情况决定，因地制宜地开展农村社会保障工作。至1989年6月，全国开展农村养老保险试点的省(自治区、直辖市)有19个、县(市、区、旗)有190个，有800多个乡、8000多个村建立了农民养老保险制度，参加保险人数近90万人，共筹集资金4095．9万元，有21．6万人享受了养老金。

　　第二阶段：1992年-1998年，为推广阶段。民政部于1992年1月3日正式公布实施《县级农村社会养老保险基本方案》(民办发[1992]2号)，农村社会养老保险工作在各地推广开来。

　　第三阶段：1998年-2002年，为衰退阶段。具体表现，一是参保人数下降；二是官方态度发生动摇。1999年7月，全国金融秩序整顿期间，国务院提出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务进行清理整顿，停止接受新业务。至此，我国农村社会养老保险制度建设陷入困境，发展方向不明。

　　第四阶段：2002年-2005年，为制度回归阶段。2002年11月，党的十六大报告提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，农村社会养老保险工作又重新回到1998年前的轨道。

　　(二)传统农村社会养老保险的制度性缺陷
　　1．传统农村社会养老保险制度未能充分体现社会保险的本质特征。传统农村社会养老保险制度采取完全基金积累制个人账户模式，参保农民个人缴费为自己养老，目的是个人的跨时收入再分配，不具备代际和代内收入再分配功能，严重脱离基本保障制度的本质目的。

　　2．传统农村社会养老保险制度面临保障水平过低、覆盖面窄与农民实际保障需求不断增长之间的矛盾。在保障水平方面，传统农村社会养老保险制度的缴费标准为2元～20元，在农村社会经济发展水平普遍偏低的情况下，大多数农民要么不参加农村社会养老保险制度，要么“被迫”选择保费最低的2元月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4．7元，l5年后每月可以领取9．9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。即使农民每月投保20元，10年后每月领取的养老金为几十元，l5年后每月领取的养老金也不过百余元，仍然难以起到养老保障的作用。从表l中的数据，我们可以清楚的看到我国农村社会养老保险的覆盖面非常窄，而且参保人数呈不断下降的趋势，人均养老金的发放额度更是少的不能维持农民基本的生活开支。

　　3．传统农村社会养老保险制度面临未来偿付能力不足与降低待遇标准之间的艰难选择。由于规定了较高的预期增值标准，在没有相关投资运营渠道的前提下，这种硬性规定必然会使政策实施者在未来面I临偿付能力不足与降低待遇标准之间的艰难选择。约翰逊指出，由于中国1993年一1997年的投资收益率为负，对于从1993年～199年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。

　　4．传统农村社会养老保险制度未对转移与接续做出具体安排。一是由于城乡养老社会保险制度在模式上不同，传统农村社会养老保险制度难以实现城乡养老保险关系顺利转移与接续，阻碍了农村劳动力在城乡之间自由流动；二是地区间农村社会养老保险具体方案与发展程度不同，限制了参保农民农村社会养老保险关系在不同地区之间的转移与接续；三是退发迁移或转移参保农民个人账户全部本息的政策规定，抛弃了农村社会养老保险制度向参保农民提供基本养老保障的目的。

　　5．从立法来看，我国农村养老保险在宪法中有根本性保障的规定，另外，民法通则、婚姻法、继承法、老年****益保障法等对农民养老保险问题也有直接或间接的规定。怛是，这些散见于各法律部门的规范无法为该问题的调整提供统一的尺度，而为了推行该制度出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》则滞后于现实的需求，立法层次较低。由于立法的分散性，各省市均规定了在本区域适用的农村养老保险制度，更有甚者，在同一城市的不同地区实行不同的规定，这不仅使得公众面对此问题时无所适从，还使得统一的农村养老保险制度难以建立，最终无法实现养老保险制度的应有功能。

　　传统农村社会养老保险制度存在种种缺陷，在实际工作中收效甚微，未能发挥养老保险应有的保障作用，已经严重不符合现实的需求，而我国是个农业大国，农民养老是我国现代化进程中不可回避、必须尽快解决的问题，事关国家发展全局。

　　随着党中央、国务院提出到2020年建立覆盖城乡社会保障体系的战略目标，以及我国经济的发展和现代经济对农村传统经济的冲击、农村人口老龄化的到来，建立新型农村社会养老保障制度迫在眉睫。如何建立一套完整又切实可行的新型农村社会养老保障制度已越来越受到各级政府的关注与学者的思考。妥善解决农民的养老问题，对于完善我国的社会保障体系，解决“三农”问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。

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二、对构建新型农村社会养老保险制度的启示

　　(一)建立新型农村社会养老保险制度的背景
　　1．党中央、国务院高度重视农村社会养老保险工作。2006年初《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[200611号)提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了重要位置，提出了明确要求。党的十七大以及2008年中央经济工作会议上，******总书记和******总理再次明确提出“探索建立农村养老保险制度”“积极开展农村社会养老保险试点”。国家“十一五”规划和国务院转发发改委与劳动和社会保障部的《劳动和社会保障“十一五”规划》都对建立农村社会养老保险制度提出了明确要求，2008年中央一号文件提出“鼓励各地开展农村社会养老保险试点”。这为我们做好这项工作明确了基本方向和指导原则。

　　2．经济快速发展，财政大幅增收，为建立新型农村社会养老保险制度提供了有力的经济基础。党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。1992年，我国 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一产业产值占GDP比重为21．79％，城镇人口占人口总数的27．46％；2007年，城镇人口占人口总数的44．94％， 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一产业产值占GDP比重下降到l1．26％(见表2)，已经达到或超过日本20世纪5O年代末建立以农民为对象的国民年金时的社会经济水平，进入了社会转型期和经济起飞的新阶段，已经具备了建立农村社会养老保险的社会经济基础。

　　3．传统农村社会养老保险实施困难，存在制度缺陷。上文对传统养老保险制度的分析和表1中的数据都能显示传统农村养老保险收效甚微，没有起到应有的保障作用，同时面对着严峻的农村养老形势，促使我们不得不快速探索、建立新型的、有效的农村社会养老保险制度。

　　4．我国农村人口老龄化快速推进。我国农村地区的人口老龄化程度显著高于城镇地区，老年人口65％以上都集中在农村地区。人口学家按中生育方案预测，全国农村60岁以上老年人口2010年为9952万人，2020年为1l351万人，2030年为11895万人，2040年为10832万人。伴随农村人口老龄化程度越来越加重，家庭小型化、青壮年人口大量流入城市以及土地保障功能日益下降，农村庞大老年人口的贫困化渐渐凸显出来，社会保障制度化安排已成为当务之急。

　　5．我国人口、经济结构与城市化条件已经达到甚至超过部分经济发达国家建立农村居民养老保障制度时的水平。从部分国家建立农村居民养老保险制度时的人口与城市化情况看(见表3)，农村人口所占比重最高的希腊为56．2％(1961年)，最低的德国为24％(1957年)，2007年我国农村人口占总人口的比重为55．06％。

　　从人均GDP水平看，按购买力平价换算为国际美元，欧盟扩大前1998年13国平均值为5226国际美元，最低的葡萄牙为人均1445国际美元，我国为6127国际美元(2oo6年)。按美元计算，日本人均GDP为653美元(1959年)，我国为2456美元(2007年)。从农业占GDP的比重看，欧盟13国平均值为17．2％，最高为42％，我国为11．26％(2007年)。我国目前已基本达到l3个欧盟国家以及日本等亚洲国家和地区最初建立农村社会养老保险制度时的平均经济社会水平。而且，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家和日本在类似中国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已建立了农村社会养老保险制。2008年，我国国内生产总值超过30万亿元，财政收入达到6．13万亿元，我国正进入建立新型农村养老保障制度的最佳时机，许多经济发达地区已具备建立覆盖城乡居民的社会保障制度的基本条件。

　　(二)建立新型农村社会养老保险制度的建议
　　1．建立多层次广覆盖甚至是全覆盖的农村养老保障制度。党的十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。为确保农村居民社会养老保障顺利推进，新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。同时，新型农村养老保险制度要与其他养老保障措施相配套，农村社会养老保险仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况，要组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。

　　2．做到农村社会养老保险制度、工作有法可依，优化农村社会养老保险的法制环境。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。同时，各地方可以根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法。

　　3．加强基金管理，推进农村社会养老保险事业发展。首先，各地要加强领导，关心和支持农村社会养老保险基金筹集管理、经办机构建设，及时解决工作中的实际困难和问题；其次，果断处置传统农村社会养老保险基金的遗留问题，对遗留问题，按照“哪一级批准，哪一级负责”的原则制定偿还计划，对新农村社会养老保险保费的收缴和管理，专帐专管，专款专用，确保基金安全；最后，规范和完善投保、领保、转保、退保所涉及的业务操作规程，设计出实用性、可操作性强的系统管理软件，降低业务运行成本和风险，提高工作效率和质量。

　　4．分阶段、分步骤推进城乡统筹。 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步：从2009年开始，用三到五年时间，构筑覆盖全体国民的养老“安全网”，网络覆盖城镇职工、城镇居民和广大农民，在新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度逐渐定型、走向成熟的时候，与其他社保制度一起，将全体国民都纳入养老保障制度体系。这是城乡统筹的 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步。第二步：在 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步实现的基础上，从2013年左右开始，着手衔接农村社会养老保险制度与城镇非从业居民养老保险制度。在国民生产总值持续增加、财政收入稳步上升的基础上，启动城乡无养老金老年津贴制度。各地区依据财政的可承受能力，确定老年津贴享受者的年龄和津贴水平。为了不浪费资源，也为了避免制度重叠不便管理，将城乡低保享受者中的老年人和农村五保户一起并人城乡老年津贴制度。这样，用7年左右时间形成以城镇职工基本养老金保险制度、城乡居民养老保险制度、公职人员养老金制度以及城乡老年津贴制度为主体的养老保障制度体系。第三步：从2021年起，加大第二阶段的养老保险制度统筹力度： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，统筹城镇职工基本养老保险制度与城乡居民养老保险制度，形成城乡从业人员基本养老保险制度；第二，城乡从业人员基本养老保险制度与公职人员养老金制度逐步衔接、统筹形成国民基本养老保险制度，届时该制度的城乡差距、群体差距将显著缩小趋向待遇基本一致。

　　5．加强宣传解释工作，让农民充分理解参加新农村社会养老保险的好处，见到实实在在的利益。即针对农民这个特殊群体，选拔专业人员努力用通俗易懂的语言，老百姓喜闻乐见的方式为群众正确解读、及时传达国家的最新政策，引导适龄农民积极参保。

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