关于我国环境法制建设的几点思考

关键词：环境问题；环境法制

我国是一个处于由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。随着我国现代科技的进步和经济的发展，并且随着西部大开发的逐步深入开展，环境法治也显得尤为迫切。

一、我国环境问题的现状及原因分析

1、我国环境问题的现状

人类所面临的环境问题主要有三类：一是全球性广域性的环境污染；二是大面积的生态破坏；三是突发性的严重污染事件。目前，发达国家当前的环境问题主要是环境污染，发展中国家主要是环境破坏，而在我国，则同时存在着环境破坏和环境污染这两类环境问题，并且已十分严重，而且环境问题已经严重阻碍了我国国民经济的健康发展。

2、我国环境问题的原因分析

（1）经济因素

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第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。

第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，从而造成二者处于对立状态。

（2）社会因素

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第一，我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的联系。资源无节制开发的现象伴随着惊人的浪费，给我们的经济可持续发展战略的实施造成了极大的压力。第二，公众环保意识普遍较差。第三，环境问题与贫困问题等其他社会问题交叉在一起，又有形成恶性循环的趋势。在沿海及大城市等经济发达的地区，环境问题主要以环境污染为主，如今经过不断的治理正在不断有所缓解，而西部相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化十分严重，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。

（3）法律因素

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第一、立法环节--没有给“环境权”一个名分

环境权作为公民的一项基本权利，在国际上已是不争的事实。有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法，而我国宪法至今没有明文规定公民的环境权。虽然第26条关于“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”、“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”的规定，说明宪法间接地规定了公民享有良好环境权，但宪法对环境权的暧昧态度，使得这一基本权利黯然失色。

第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、执法环节--漏洞百出、软弱无力

我国的环境行政执法的主体是中央和地方各级人民政府及其环境管理部门，环境行政执法是其具体执行环境法律、法规和行政规章，行使环境行政管理职权的行为，是产生法律效力的行为。然而，地方环境行政执法机关并没有在经济发展指标的诱惑下坐怀不乱，围着经济指挥棒转是其执法不力的深层次原因。因此在利益机制的作用下，环境执法机关的价值观错位也是在所难免的了，各地政府对经济指标不科学的追求，而这样的要求一旦与企业发展的要求联合在一起，就成为对环境最大的“威胁”。

第三、司法环节--困难重重

中国的环境司法容易给人一种保护严密的错觉，毕竟在诉讼机制上是多管齐下的，目前普遍地将环境纠纷诉讼简单区分为民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼并分别适用各自的程序规则，然而环境诉讼在许多方面与一般的民事、行政诉讼不同，这使得其难免处于一种尴尬的局面。整个环境侵权的司法环境的改善，绝非一朝一夕或一蹴而就的，同时这也是环境司法机关自身无法克服的困难，但确实是制约环境司法功能充分发挥的原因之一。这恐怕还是要从整个法制建设的背景下考虑问题，要彻底解决这一问题，必须从法治政府建设和民主制度建设以及司法体制改革等方面入手。

第四、守法环节--国家有法律，企业有对策

保护环境的立法不可谓不多，只是企业对此并不怎么买账，国家有多少法律，企业就有多少对策，加之众所周知的地方保护主义对企业违法的纵容，可想而知守法的企业是极为罕见了。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、关于我国环境法制建设的几点建议

（一）法律方面

1、立法观念的转型与立法实践的加强

权利救济之大端莫过于宪法救济。宪法是万法之法最，万法之法根。首先要清楚的是，宪法对环境权的明示顶多或者实际上就是起到了一个如何对待这项基本人权的“态度”的作用，但这却是至关重要的，甚至从法律渊源上说，这是一个正本清源的壮举。一方面，对奠定环境管理的坚实基础、增加环境决策的科学性及可操作性有积极的作用，另一方面，由于公民是最直接最容易感受到环境权被侵害的主体，也是有着最强烈的捍卫自己环境权的愿望的主体，因此，其必然能够积极主动地对环境予以监督并对破坏环境行为及时举报，使得更多的环境问题能在产生之初被迅速发现并得到及时解决。同时，由于宪法赋予公民环境权而使公民享有的尊荣感，也会使公民在日常的生活和消费中能主动作出有利于环境的选择。宪法的作用毕竟还是间接的，需要下位阶的法律对此有更为翔实的规定，宪法对环境权的明示使得下位阶的法律法规可以更明确立法的宗旨，在考虑法条设置时，可以更多地考虑公民环境权的保护，从而实现更周到的保护环境权的作用。

2、执法与司法的改进

我国环境保护一直强调以行政为主导，政府起到主导作用。从近几年的发展趋势来看，我国的环保行政主导一直呈现出不断加强的趋势。目前，环保工作的重点是加大环境执法的力度，这使环境行政主导的特色更加鲜明，行政主导固然有其优势，如具有较高的效率，能适应我国生态环境复杂的特点，但其局限性也很明显。首先，它主要适用于污染防治，而对自然资源保护和生态环境建设则另当别论；其次，行政主导具有严格的隶属关系，很容易出现部门分割，条块分割，不能形成一个有机联系的整体造成体制上的混乱；再者，行政主导的方式降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境执法的功能，使司法的作用微乎其微。因此，要实现环境法治，必须改进执法与司法。但是应当如何改进执法与司法呢？

首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中。其次，生态保育要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权的完善，与取决于经济建设与环境保护关系的正确处理以及大众环境意识的提高等各种因素。再次，建立起以检察院为主体的公益诉讼制度，检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，由于环境侵权的受害民众较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于共同诉讼人的共同求偿，而公益诉讼制度的建立能够克服此弊端，并且在当今我国公众法律意识普遍淡薄的情况下实施此举不失为良策。最后，要正确理解和掌握加大环境执法力度。

（二）经济方面

我国制定了一系列环境保护的法律、法规来规范企业的排污行为，将外部不经济性内在化；另外，还可借鉴国外先进的经验，实行具有特色的“抵消政策”和“沧沧政策”，具体做法：一是根据国家法律规定的对污染排放实行排放总量控制和核定制度，确定某一地区的污染排放量，新企业的建立以不增加该地区的排污总量的限制为前提，新企业可向原有企业支付费用，要求这些企业降低污染排放量，腾出排放量给新企业，实行有偿的“抵消”。二是实行环境收费，这种收费手段包括排污收费和产品收费。对污染工业来说，实行排污收费较为合理。通过对生产中产生的二氧化碳、粉尘、工业废水超过标准的部分收费，以达到减少环境污染的目的。对环境污染的收费，是减少环境污染的方法，但只是一种补救手段。最好的办法是把污染控制在源头，企业应采取先进工艺和混合控制排污的办法，允许企业减少某种污染物的排放量来抵消另一种污染物的排放量，鼓励企业选择适合自己的经济有效的方法，使控制污染的费用下降，这比较符合目前我国的实际情况。“沧沧政策”的实施可以达到以最少的费用最大限度地降低污染物的排放量。根据法律法规，我国当前正在实施的经济手段有排污收费制度、财政援助制度、低息贷款制度、环保基金制度、税收优惠制度、资源税制度、地区补偿制度等。建议补充以下制度：

1、市场准入制度

优化商品结构是防止和减少生活污染的重要举措之一。为了使有利于环境保护的商品进入市场，有害于环境的商品退出市场，人大、政府部门可以建立一套商品进入市场前的行政审查制度即市场准入制度。按照淘汰、限制淘汰、限量销售、标准性控制等分类，定期公布商品名录。市场准入制度的建立，要本着公开、公平、公正的原则，使市场主体树立环境保护意识，促进市场的发展，提高经济效率，保护社会公共利益。

2、排污权交易制度

排污权交易是指在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。美国的实践证明，排污权交易通过利用不同污染源边际削减成本的差异，利用环境的自净能力，利用污染源内部管理的优化，可以降低区域总的治理成本。

3、治污费制度

环境成本内在化要求，产品的价格除应当体现传统的成本之外，还应当体现其已经利用的环境成本和消费使用过程中要利用的环境成本。缴纳排污费可以看作是其环境成本的内在化方式。国家应当责令致污的企业和经营者按照产品种类、数量、污染危害程度缴纳致污费，以使商品价格高于同类绿色商品的价格，从而在市场逐步淘汰有污染的产品。

4、征收资源税制度

对土地利用、水、原油、煤炭、木材等初级资源征收资源税，对环境友好和不友好的产品实行差别环境税收。我国目前初级资源价格同其最终产品相比，通常很低。这种价格扭曲严重阻碍了初级资源的合理利用，同时也不利于环境资源的保护和可持续发展。因此，通过征收初级资源税，并根据可用环境资源的数量和质量，采取不同的税率政策，以此提高资源开采和环境利用的效益。

5、特别消费税制度

现行税法规定消费税是对特定的消费品和消费行为征收的一种税。社会生活污染主要由生活消费不当或过度引起，要减少生活污染，倡导有度消费、绿色消费的生活方式。建议将针对生活污染的消费税命名为特别消费税，如对高档消费品、一次性生活用品、污染环境较重的生活用品征收特别消费税。

总之，我国虽然已建立了一整套较完善的环境管理体系，但随着市场经济的不断发展，新的环境问题不断出现，加强经济手段在环境管理中的应用，不断探索行之有效的经济手段，对于实现我国经济的可持续发展，保护环境资源具有重要的意义和作用。

（三）其他方面

1、加大法律监督力度

由于我国实行环境保护行政主导，权力相对集中，行政部门自由裁量权较大，因此法律监督尤为重要。“如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段，那么法律监督则是使法治在法律调态各个阶段得到有力保证的重要法律措施，一个国家如果没有严格有力的法律监督，也就没有法治。”可见法律监督的真正价值不是在于形式，而是在于力度。

我国环境法律监督大体包括：权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织的为监督、人民群众监督、司法监督等几类。权力机关的监督在近年来发挥了重要作用，全国人大环境资源委员会多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告，对如何推动我国经济的可持续发展的实施和加强环境保护工作提出了许多建设性意见，而且坚持法律监督与舆论监督相结合，组织并一直坚持进行中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。行政机关的监督以环境监理为核心，成立了专门的环境监理机构，旨在加强环境执法力度。各政党的社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，但我国舆论监督制度程度很低，因而总体上作用很有限。司法监督主要是司法监督职有机关即人民检察院的监督，在环境监督领域这块基本上是空白。人民群众的监督主要再现为以环境评价制度等为内容的公众参与，而公众参与首先取决于公众环境意识，其次取决于制度的保证，我国在这两个方面都存在许多问题，人民群众的监督基本上只具雏形，缺少操作性规范，力度亦很有限。

2、加强公民环境意识与守法观念

这里，公民的环境意识与守法观念，不只是普法教育与司法权威方面的原因，更重要的是公民法律信仰的培养问题。欧美等发达国家，通过资产阶级革命使民主与自由深入人心，法治现代化道路已达三百年之久，而中国由于长期封建统治思想根深蒂固，现代法律并非本土产物，对法律总持一种排斥态度，尤其是环保法，历史上只有破坏环境与自由，而无保护环境的传统。同时在公有制条件下，自然资源权比较抽象，人与自然的关系长期以来被处位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系，由此，环保意识的深入人心需要一段很长的路要走。