浅谈新刑诉法背景下的人民监督员制度的完善

　　论文摘要 从开始试点到全面推进，多年来的实践证明，推行人民监督员制度，能有效弥补职务犯罪侦查外部监督薄弱的一面，促进诉讼民主和保障人权。在“尊重和保障人权”写入新刑诉法的背景下，继续深入推进人民监督员制度意义重大。

　　论文关键词 新刑诉法 犯罪侦查 外部监督

　　新刑诉法遵循“加强监督”的指导思想，全面强化了检察机关的法律监督权，集中表现在侦查、公诉、司法救济等各个方面，这使检察机关有了更好的法律监督立法保障，检察工作也将面临最好的发展时机，与此同时，也对检察机关依法办理直接受理案件即职务犯罪案件提出了新的要求。作为检察机关主动接受外部监督的举措之一，人民监督员制度能有效监督和防范检察机关在办理直接受理案件时出现的不当行为，因此，我们要不断优化监督程序，实现监督效果，努力推行和完善人民监督员制度以便与新刑诉法有效衔接。

　　一、刑诉法的修改对人民监督员制度的影响

　　尽管此次刑诉法修改并未将人民监督员制度纳入其中，人民监督员的监督依旧属于诉讼外监督，但自从人民监督员制度在全国检察机关全面推行以来，其监督程序早已与检察机关的相关执法程序同步，新刑诉法的颁布和实施，必然对人民监督员制度产生重要的影响。

　　新刑诉法关于强制措施、侦查手段等方面的完善，对犯罪嫌疑人诉讼权利的保护，为人民监督员制度探索新的监督方式提出了挑战。新刑诉法对羁押犯罪嫌疑人、扣押、冻结、处理涉案款物、刑讯逼供、暴力取证等方面也做了大量修改与完善，把这些纳入人民监督员的监督范围，重点开展此类事项监督，不断细化案件外的事项监督的内容与方式，结合非法证据排除规则，同样能使监督效果更加明显。

　　新刑诉法中关于证据制度的修改对规范刑事诉讼活动将产生极大的促进作用，作为对检察工作进行监督的人民监督员制度也因此受到了影响。这对人民监督员法学理论素养的掌握要求更具专业性，因为要将人民检察院取得的证据定义为非法证据，需要人民监督员在监督过程中能够敏锐地发现证据收集过程中存在的瑕疵或缺陷。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、当前人民监督员制度存在的问题

　　目前人民监督员制度实行的依据是2010年颁布的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），《规定》是在总结2003-2010年试点工作的基础上，进一步调整和明确了人民监督员的案件监督范围，将试点工作期间应当提交监督的“三类案件”和“五种情形”统一为“七种情形”，纳入监督程序。《规定》实施以来，对人民监督员制度的规范和完善起到了积极作用，但对“七种情形”做出的规定仍然存在宏观性、原则性较强的问题，没有配套的实施细则，在实践操作中，凸显出诸多不足。

　　（一）人民监督员制度的实施缺乏直接法律依据

　　我国《宪法》第27条、第41条作为人民监督员制度的宪法依据，《人民检察院组织法》第7条作为人民监督员制度的法律依据，均为间接性、原则性规定，不具实践操作性，无法为人民监督员制度提供直接的法律支持，而此次刑诉法的修改仍未能将人民监督员制度纳入。《规定》的法律位阶及效力等级偏低，且具有较强的部门色彩，仅仅属于检察机关主动接受外部监督改革的一项举措。

　　（二）人民监督员选任制度存在缺陷

　　1.人民监督员缺乏应有的独立性。人民监督员都是各级检察院根据高检院的相关要求自行选择和聘任，即被监督者“邀请”监督者来对自己实施监督，而且相关的费用也由“邀请者”承担，那么这样的监督具有多少独立性实在是难免让人质疑。被监督者拥有选择监督者的权力，因此也无法避免检察机关在选任人民监督员这个问题上具有倾向性，更谈不上人民监督员在履职过程中处于超然的地位。

　　2.有关人民监督员任职条件的规定过于原则。从笔者所在的检察院来看，人民监督员基本由政协、街道、政府各部门等机关的公务人员来担任，这种以行业精英为主的监督模式，在试行阶段的确对提升制度的社会影响、保证案件监督质量和权威性产生了积极影响，但问题是，这部分人员作为“人民的代表”在多大程度上是站在普通群众的角度来监督？我们设立人民监督员的目的是什么？随着人民监督员制度的深入推进，这种运行模式值得商榷。

　　3.人民监督员的任免程序不明确。虽然《规定》原则性地规定了人民监督员的产生办法，但并没有明确选任程序和方法：如何具体聘任？管理方式如何？对不能履职的人民监督员如何罢免？如何避免人民监督员被同化为检察机关的“宣传员”或“保护伞”？这些问题不解决，监督的效果可想而知。

　　（三）人民监督员案件监督程序设置有缺陷

　　根据《规定》的条文理解，人民监督员对案件是通过书面阅卷来了解，并不参与案件的审查过程，通常情况下，这种方式一般只适用于事实清楚、适用法律没有争议的案件。然而需要启动监督程序的案件往往并非此类案件，多数都是案情较为复杂、证据难以把握的案件，书面审查显然不能达到监督应有的目的。再者，人民监督员在书面审查时遇有疑问，需等到现场监督时才能向案件承办人提问，在听完承办人介绍案情及简要回答相关问题之后，还要当场进行评议、表决并提出客观、公正、有参考价值的监督意见，如果没有充分的时间准备的话，对人民监督员来说显然是件很困难的任务。

　　三、努力完善人民监督员制度，适用刑诉法新要求

　　（一）树立主动接受监督的意识

　　新刑诉法更加严格的规定了诉讼参与人权利义务告知制度，明确要求检察机关在办案过程中应当听取诉讼参与人的意见。听取意见本身就是接受监督，检察机关在执行新刑诉法的同时，应强化对直接受理职务犯罪案件的民主监督，落实“监督者更要自觉接受监督”的理念，进一步深化人民监督员工作，充分认识人民监督员的监督者地位，为其监督检察工作提供有效平台。要确保人民监督员的知情权，努力提升人民监督员对检察工作的熟悉度。在案件的办理过程中，要积极主动地向人民监督员通报相关情况，有条件的情况下，可以邀请人民监督员参与监督案件的取证过程，有效提高办案质量。对人民监督员在案件监督过程中提出的意见和建议，要认真研究落实，对于能有效促进检察工作的，应及时制定出详细可行的落实方案，切实改进和加强检察工作。

　　（二）完善人民监督员的选任制度

　　1.改革人民监督员任职条件，将选聘范围从“圈内”的行业精英扩充至全社会的普通群众。设立人民监督员制度的目的是为了让人民群众对检察机关的司法行为进行监督，具有较强的人民性，这就要求人民监督员应该代表各个阶层的普通公民。从英美法系的陪审团制度来看，他们的主要任务就是通过普通民众的立场来认定事实，由此得出的法律事实具有普遍的合理性。再者，公平正义一般应由大众来评判，检察机关实行人民监督员制度就是要引入民众来评价检察机关的司法活动，普通民众可以克服职业司法人员的弊端，通过其朴素的社会正义感、公平感及自身的社会经验结合司法人员的专业法律知识，真正体现社会正义，从而实现司法公正。

　　2.建立以各级人大或常委会为主体的人民监督员选任程序。目前实践中，人民监督员均由检察机关自己聘任，也就是说，人民监督员的选任权是由检察机关行使的。这就不免有一种“人民监督员是检察机关自己人”的感觉，很大程度上影响到社会各界对人民监督员制度的客观评价。人民监督员制度既然是定位于对检察机关的外部监督，就应当改革现存的人民监督员产生途径，消除检察机关对人民监督员现任上的权力。笔者建议由人大常委会专门部门牵头，从提名、公示到最终确定人选，在征求检察机关和拟聘任人员意见的基础上，报经人大或常委会批准。

　　3.健全和完善人民监督员退出机制。当人民监督员被发现存在违法违纪或者是丧失监督能力等情形，应当由人大或常委会予以解聘，检察机关在监督的过程中也可以提出相关意见。解聘事由可以包括：（1）违反回避规定，利用监督权徇私舞弊等；（2）严重违反独立评议原则而影响或操纵其他监督员发表意见，干扰监督权正确行使的；（3）泄露案件机密造成严重影响的；（4）故意或过失导致无效监督、违法监督的其他情形。通过上述机制，可以约束并清除不称职的人民监督员，保障人民监督员制度能得到有效执行。

　　（三）完善人民监督员的案件监督程序

　　程序是实体的有效保障，严谨科学的程序设计是人民监督员工作实效的有力保障。一是人民监督员的人选。每当人民监督员案件监督程序启动之初，人民监督员办公室应遵循“交叉监督”的原则，从办案单位所在地以外的相邻地区随机抽选人民监督员。二是案情了解过程。先由案件承办人向人民监督员介绍案件的相关情况，再由人民监督员根据所了解的案件事实和法律适用等问题向经办人提问，经办人应一一解答。三是案件评议过程。在听取案件情况汇报后，参与评议的人民监督员应自行推选一名主持人，主持进行独立评议，并记录评议内容和表决结果，该过程中检察机关工作人员需回避，以保证评议结果的公正性。

　　同时，在监督程序中应增加人民监督员对监督案件的审查权和调查权设置。审查权内容包括查阅案卷、询问案件承办人或辩护律师等；调查权包括在评议案件之前询问证人、犯罪嫌疑人等，变“被动地听”为“主动地问”，使走过场式的监督变为实际有效的监督。

　　（四）扩大人民监督员的案件监督范围

　　检察机关直接受理侦查案件中被决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员制度保障其合法权益，然而大量的公安机关提请批准逮捕的案件中犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为不同的罪而区别对待的做法对犯罪嫌疑人是不公平的。随着新刑诉法对检察机关法律监督职能的强化，从完善人民监督员制度的要求来看，人民监督员的监督范围应进一步扩大。对案件的监督应从检察机关直接受理的职务犯罪案件扩大到检察机关办理的所有刑事案件，对于其他检察工作的监督，不能局限于“七种情形”，应当根据实际需要，稳步扩大人民监督员监督范围。

　　检察机关通过建立和完善人民监督员制度，让普通公民能够监督检察机关的司法行为的思路是正确的，但不应该只局限在检察机关直接受理侦查的案件上，随着各地人民监督员工作的稳步开展，在广泛取得经验和实效的基础上，国家立法机关应及时制定或修改相关法条，将人民监督员案件监督范围扩大到普通案件上，全面实现程序公正。