关于基层司法与基层组织联动实践的思考

　　摘要：随着社会进入转型期，各种矛盾纠纷大量增多，各类诉讼案件急剧增加，基层法院“案多人少”矛盾日趋突出，“案多人少”已经成为基层人民法院工作面临的最突出的难题，一定程度上影响了基层法院正常的司法权运作。如何在新形势下联合基层组织化解矛盾纠纷、维护社会稳定是摆在基层法院面前的一个新课题。本文即是在能动司法尤其是联动司法的大背景下，探讨基层司法与基层组织联动的价值所在，以期对社会转型期新问题的解决有所帮助。

　　关键词： 基层司法 基层组织 联动

　　一、联合基层组织化解矛盾纠纷的理论基础

　　基层组织的类型包括居委会、村委会、镇司法所、派出所、综治办等，基层法院联合基层组织积极化解矛盾纠纷，不仅有社会学意义上的人缘地缘的现实基础，也有法理学意义上的制度基础。

　　（一）联合基层组织化解矛盾纠纷的社会学依据——人缘地缘作用

　　设在居委会和村委会中的人民调解委员会，其人民调解员主要来自于基层，他们最了解周边各家各户的人情世故、宗教信仰、人缘关系，“张家的磨大，李家的鏊小”，其了如指掌。从调解的层面来说，绝大部分的人民调解员在当地群众中是德高望重者，在群众中享有较高的威信。因此建立基层法院在诉讼过程中与基层人民调解员的良性互动，有利于及时获得解决矛盾纠纷的资源。基层人民调解员协助法院进行的庭前辅助调解，既能减轻法院审判的工作压力，又可以使其及时获得法院提供的智力及司法知识的支持，不断提高其纠纷的解决和社区治理能力。

　　派出所及司法所，因其职能更加贴近人民大众的实际需求，人员组成大多为本地区人，掌握本辖区的人口动向，对辖区内的人情事物较为熟悉，可以说是当地的“活地图”。作为基层政法单位，与人民法庭分别担负不同的司法职能和社会管理职责，但却共同承担着服务经济发展、保障改善民生、化解矛盾纠纷、调节社会关系、维护社会和谐的责任。因此强化这些基层组织之间的联动，充分发挥司法所、派出所、人民法庭在基层社会综合治理、维护社会稳定中的重要作用，联接司法所、派出所与基层法庭的合作通道，共同构建“信息交流、资源共享、执法协作、排查预警”活动体系，能很好的从源头上有效预防和减少基层涉诉涉法矛盾纠纷，深入推进社会管理创新，促进辖区经济社会稳步发展，保障社会平安和谐。

　　（二）联合基层组织化解矛盾纠纷的政策及法律依据

　　联动司法一直是我国“大政法”治理下的一项重要的政治任务和工作目标。早在2008年3月21日，中央政法委员会就下发了《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》，通知要求“坚持以定分止争为目标，健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，充分发挥调解化解矛盾、维护稳定 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一道防线的作用”。

　　最高法院于2009年2月下发的《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》（法发〔2009〕6号）、于2009年7月24日制订的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号），均对“联动司法”提出了目标要求，全面推动了基层“三调联动”机制和加强人民调解的制度化建设。之后最高法院在《关于人民法院加强法律实施工作的意见》（法发[2011]11号）中又强调指出：“依法做好人民调解协议司法确认工作，完善诉调对接机制，积极推动大调解体系建设，充分利用社会资源，合力化解社会矛盾，全力促进社会和谐。”这些都为法院联合基层组织积极化解矛盾纠纷提供了坚实的政策及法律依据。

　　（三）联合基层组织化解矛盾纠纷工程学理论

　　化解社会矛盾纠纷是一项系统的社会工程，依照社会工程原理，在所有社会单元中应当形成一种有机的“互动式”的关系，才能完成社会工程任务。同理，化解矛盾纠纷这项社会工程的核心是不断深化司法调解与人民调解之间的密切协作。司法调解其价值取向是通过诉讼这一纠纷解决途径，依照法定和程序和条件，作出具有法律效力的调解书，并以国家强制力保障调解书得以执行，从而实现解决当事人矛盾和纠纷，而基层组织的人民调解其价值取向以相对和谐、简约的非诉讼方式，作为诉讼矛盾解决机制的补充，整合和有效利用现有的司法资源和社会资源，有效化解新时期的社会纠纷和矛盾，建立健全矛盾纠纷解决机制，实现社会的和谐稳定和政治的稳定。二者具有以下共性：程序简便快捷，减少解决纠纷的时间和成本；非对抗性，有利于减少当事人的对抗，和平解决纠纷；在法律规定不明的情况下，适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实际情况的矛盾。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、联合基层组织化解矛盾纠纷的社会意义

　　（一） 联合基层组织化解矛盾是法院顺应时势而作

　　在社会的急剧转型期法院的司法职能及角色功能已经发生了巨大的变化，法院不仅是“是非曲直”的裁判者、公平正义的守护者，而且是“社会管理的参与者”、“社会稳定的控制者”。这是因为：一是单纯的裁判者角色，已完全不能适应“案结事了”的社会目的，在“案可结、事难了”的情况下，法院不能再以裁判者自居，而需要绞尽脑汁、穷其所能，争取以“事了”的标准来结案。二是固守公平正义已不能完全体现法院办案的价值取向，社会效果与法律效果摆到了同样的位置上。三是出于服务大局的需要，需要积极参与社会管理创新，而基层法院出于自身在权力结构中的地位薄弱及自身资源的有限性等原因，往往“单枪匹马”无法完成重任。在此种情况下，顺应时变，加强与各基层组织的联合，寻求一切可以依靠的力量，调动一切有利因素，力争形成内外合力，全力化解矛盾纠纷的联动司法模式，成为法院顺应时势的必然选择。

　　（二）联合基层组织化解矛盾是能动司法的延伸

　　法院能动司法就是要发挥司法的主观能动性，积极地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择，坚持能动司法，是人民法院的社会主义性质和现阶段的国情所决定的。[1]在能动司法理念的大背景下，联动司法应运而生，其基本的理念就是能动司法的延伸和深化，它是指人民法院在行使国家审判权、履行国家审判机关职能的过程中，始终坚持党的领导，依靠党委统揽全局、协调各方的政治优势；自觉接受人大及其常委会的监督，依靠人大的支持排除非法干涉，维护司法权威；主动争取政府的支持和配合，实现司法权与行政权的和谐联动；积极促成法院与社会的良性互动，提高司法的公信力；努力实现法院系统内部、上下级法院之间、不同地区和行政区域的法院之间、普通法院与专门法院之间的互相配合，互相支持。[2]可以看出，联合基层组织化解矛盾纠纷是联动司法极为重要的一环，而联动司法的提出又是人民法院在实践操作过程中的深刻总结，是司法方法的一次创新，是整合社会资源，化解社会矛盾的必然选择，是能动司法的延伸和深化，其目标和内涵都承载了能动司法的理念和精神，是法院在新时期对能动司法的实践和领悟。

　　（三） 联合基层组织化解矛盾纠纷是提升司法公信力的必然要求

　　所谓司法公信力就是社会公众对司法的信服和信赖 ，司法公信力并不是凭空而来，最主要是靠公正廉洁的司法活动来实现。当前，司法审判工作的自我评价与社会评价仍然存在较大反差，人民法院的司法公信力受到了一定程度的质疑。其中，司法活动中对民意吸纳不够，导致对法律的公正观与群众的公正观 、司法的专业化与大众化之间存在一定的紧张关系，这无疑是司法公信力下降的一个重要原因。法院要提升司法公信力，就必须坚持能动司法，[3]更进一步的要坚持联动司法，在具体的案件中要准确运用证据裁判原则，最大限度地发现客观真实，不断追求法律真实与客观真实的一致性，应该具有高度的司法智慧，始终恪守司法良知，坚持法理与情理的统一，真正使裁判结果经得起社会的长期评判，另外要积极转变司法方式，用群众认同的态度倾听各种诉求，用群众认可的方式查明事实真相，用群众接受的语言诠释法律法理，用群众信服的方式化解纠纷，彰显人民司法的群众路线。

　　三、基层司法联合基层组织化解矛盾纠纷中存在的问题

　　（一）基层司法与基层组织的联动机制不畅通

　　基层司法与基层组织的联动方式，目前还处于以抽出人员协助配合处理的等传统模式，而且处于一种仅在个别案件处理上的相互配合等“零打碎敲”阶段，在信息共享、联络协调、通报预警、稳控联动等长期性、制度性沟通联系方面还有待于进一步完善。基层司法与基层组织的联动，很大程度上还需要靠法院办案人员的主动性，在一些重要的事情上还要靠法官及当地政府人员的“面子”和“人情”，存有很多的不确定因素。人民法庭特别注意与当地政府的关系，特别是当搞好与各个基层组织的人事关系时，如遇到事情，则能够得到很好的协调，否则就会导致互动机制上的障碍。

　　（二）基层组织的配合能力及主动性不足

　　基层政法单位条件较差，人头办公经费不多，基层政府财政困难，加上调解案件基本不向当事人收费，因此长期缺乏必要的办公经费，工作积极性受到挫伤，从而制约了基层政法单位职能作用的充分发挥。而设在各居委会及村委会中的人民调解委员会，其人员基本都是由居委会及村委会组成人员兼任，政府的各种职能汇集在两委，造成没有足够的精力处理日益复杂的纠纷。而现在由于案件的急剧上升，人民法庭亦人手不够，因此一些驻村工作室及巡回法庭基本形同虚设、没有真正建立起高效的联动机制，使得法院与各基层组织之间的联动效应大打折扣。

　　（三）部分法官及调解人员互动意识不强

　　部分法官认为，适用联动司法审理案件带来程序上的麻烦。比如要协调成员单位，通知成员单位有关人员出庭或一起到案发地调解案件，有时法官要审理案件需要成员单位人员参与，而参与人员又抽不出时间来，不如由召之即来的本院几个法官组成合议庭坐堂办案，片面性的认为有审判权作后盾，大不了调不成就下判决，这样可以快速结案，实质上缺乏考虑社会效果。另外，调解人员的政策业务水平和群众工作能力是做好调解工作的重要基础，目前各地针对三调联动工作，特别是人民调解工作在开展专业培训、加强业务指导、强化政策理论学习方面的经常性和普遍性还不够，这造成调解队伍整体素质不高、业务能力不强、普遍缺少业务骨干的严重问题，从而直接影响了调解工作的质量和效果。

　　（四）部分群众对联动司法的效能性还存在一定的误解

　　社会意识的多元化、思想观念的多样性给联动司法工作带来了一定的难度。因为，一是社会分配而造成的不同社会群体之间的利益差别开始趋于扩大，我国由政治年代转入经济年代，经济利益已成为公民的一大争议热点，而调解就意味着不同程度的让步，让步就意味着牺牲一定的经济利益。当今，人们对经济利益得失的索取程度越来越高，部分人员对调解的排斥心理不断增强，使得调解的难度变大。二是有些当事人片面理解法律权利，理所当然的认为进入到法院的案件就应及时的进行判决，片面的认为调解就是“和稀泥”，牺牲原告或被告的利益，因此从内心深处不愿意调解，更不愿意法院在联合其它组织一同调解，在此种情况下，联动司法，面临新的挑战。如何更好的使得群众接受、认同是新时期面临的司法挑战之一。

　　四、加强法院与基层组织互动关系的对策建议

　　（一）建立基层司法与基层组织的良性互动机制

　　只有在制度上不断完善基层司法与基层组织的互动关系，建立一套高效的联动机制，才能应对民间日益复杂的利益关系，重点是建立以下三种互动机制：

　　1.纠纷联络协调机制。基层法院要深入辖区企业、农村、学校、机关、掌握矛盾纠纷的发展态势、深入分析各类矛盾纠纷的成因，提出相应的对策，必要时形成司法建议，送达相关基层单位，与各基层组织召开定期的联席会议，相互通报矛盾纠纷发生情况和工作情况，分析各种民间纠纷的动向和发展趋势，总结工作经验和做法，共同研究调解工作中存在的问题，增强对民间纠纷发生的预测和解决能力。

　　2.矛盾纠纷预警机制。基层法院与基层组织应当及时通报出现的群体性纠纷和矛盾易激化事件，并制定相应的应急预案，力求较早、较好的化解矛盾纠纷。定期开展矛盾纠纷排查，汇总整理，做好社会矛盾纠纷分析报告，帮助基层组织排查化解涉及民生、经济领域的不稳定因素。

　　3.矛盾纠纷联合化解机制。要重点加强与各基层组织业务上的联系与交流，在调处过程中遇到疑难复杂法律问题，或者对纠纷多发、易发区域应联合会诊，现场调处。与各基层组织在涉法涉诉类信访、地区多发性、倾向性案件等方面加强信息的交流与通报，必要时由法院提出工作建议，不断加强法院与各基层组织联合化解突发矛盾纠纷的能力，力争使一些恶性案件的发生率降到最低。

　　（二）激发各基层组织配合基层司法的主动性

　　首先，要做到人财物更加向人民法庭及其它基层组织倾斜，使其硬件设施得到进一步的提高。周永康同志在2012年3月26日举行的全国政法委书记培训班上强调“牢固树立固本强基的思想，建立健全劲往基层使、人往基层走、钱往基层用的体制机制”，这是进行好各项工作的前提。

　　其次，要建立法院在诉讼过程中与基层人民调解员的良性互动，法院也可以专门设置负责调解的法官与人民调解员一并进行调解。[4]一方面， 司法机关可以在保证公正与效率的前提下减少诉讼成本， 节约司法资源， 实现诉讼效益最大化； 另一方面，人民调解组织通过参与司法调解， 可以强化业务素质， 提高业务水平。另外基层人民调解员协助法院进行的庭前辅助调解，既能减轻法院审判的工作压力，又可以使人民调解员在工作实践中不断增长才干，逐步完善自我，事半功倍地履职。

　　最后，基层法院要抽调相关业务干警对基层组织人员进行业务指导。院领导应派专人负责协调工作中出现的问题，及时指导人民调解组织的调解工作，提高人民调解组织的工作能力，把发生在身边的矛盾纠纷化解在基层，减少不必要的诉讼，减轻人民法院审判的压力。

　　（三）提高法官及调解人员的综合素质

　　应该定期系统的对法官作进一步的思想及业务培训，使得法官真正意识到联动司法、尤其是基层法院联合基层组织办案的意义所在。不断增强各级法官在联合基层组织时处理问题的综合协调能力。另外，位于基层组织中的人民调解员相对法官而言，他们法律知识和办案水平都存在着这样或那样欠缺，但他们身居群众之中，和群众打成一片，如果他们法律知识和办案水平得到一定得提高，就会成为一支解决民间矛盾纠纷的坚强群体。

　　人民法院在制定年度工作计划的时候，要有计划地选派审判精英深入各基层人民调解委员会和乡镇司法所等组织，以授课、座谈、和以案说法等形式，针对人民调解员经常处理的婚姻家庭纠纷、相邻纠纷、山林土地纠纷等，就如何适用法律及调解技巧、调解文书的制作等方面进行细致的理论及实务指导，使人民调解员解决矛盾纠纷的能力不断提高，从而使得大量的矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层、化解在当地，有力的促进人民内部团结、邻里和睦相处。

　　（四）做好法律宣传，提高人们对联动司法的正确认识

　　新的《诉讼费用交纳办法》的实施，基层人民法院案件诉讼费用大幅度下降，法院诉讼门槛降低，同时有司法救助的支撑，人民法制意识的提高，不管处于何种经济地位层面的当事人都不再愁无钱打官司。当矛盾纠纷形成，他们首选通过法院解决，并认为法院的诉讼渠道是解决矛盾的最好选择，由此导致了大量的案件涌入基层法院。

　　面对案多人少的诉讼压力，要全力化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，人民法院应当积极引导当事人通过诉讼外调解化解矛盾纠纷，避免部分案件进入诉讼程序。一是应该在法院及法庭的显著位置，张贴布告，以显著的方式提醒当事人，发生纠纷时可以先行找人民调解委员会解决，调解是完全依照法律与政策进行，并不是毫无原则的“和稀泥”，人民调解员在处理案件时，也会得到人民法院工作人员的有力支持。二是当事人在起诉时，立案法官要及时审查案件，全面了解案情，在决定立案前，对适宜调解的案件，千方百计引导当事人选择诉讼外调解，并指导当事人向相关的诉讼外调解组织请求调解，还要做好与其它组织在相关事项上的协调工作，使诉讼外调解组织成为人民法院的前沿阵地和有力助手，逐步形成矛盾纠纷齐抓共管的新格局。

　　五、结语

　　不断涌现出的新问题，迫切需要法院用新的思路去解决。当前，我们就是要探索出一条基层司法与基层组织联动的新路径，继续加强和创新社会管理，“以能动司法的新作为，彰显人民司法的时代价值，从而为走出一条有中国特色社会主义社会管理之路而不懈努力。”[5]

　　注释

　　[1] 江必新：《能动司法：依据、空间和限度——关于能动司法的若干思考和体会》载《人民司法》2010年第1期。

　　[2] 张文显：《联动司法：诉讼社会境况下的司法模式》载《司法理念与司法改革》，法律出版社，2011年8月第1版，第99页。

　　[3] 公丕祥：《当代中国能动司法的意义分析》，载《江苏社会科学》2010年第5期。

　　[4] 胡海、胡志英：《构建“三调联动”机制的实践与思考》，载《民主与法制》2011年2期。

　　[5] 公丕祥，《坚持能动司法 创新社会管理》，载《审判研究》2011年第6辑，总第49辑，法律出版社2012年4月第1版，第18页。