人民监督员制度的现状及对策分析

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　　摘要：人民监督员是权利对权力的监督，属于检察机关的外部监督，对维护当事人合法权益，促进检察队伍的建设具有重要的意义。但目前的人民监督员制度在选任、管理和监督程序上仍存在一些问题，需进一步完善人民监督员制度。

　　关键词：社会监督；选任；知情权

　　一、人民监督员制度概述

　　（一）人民监督员的产生是权力制约的需要

　　群众监督、社会监督不能按照完善的法定程序对检察机关的业务工作进行程序性和实体性的监督，而检察机关的内部监督，难以消除公众对监督机制存在失灵的怀疑。

　　人民监督员制度解决了这一个监督难题。人民监督员是根据国家机关、团体、企事业单位和基层组织的推荐，从社会各界中选择若干公道正派、具有一定的文化水平和政策、法律知识的人士担任人民监督员，依照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件进行外部监督。

　　（二）人民监督员是民主性的社会监督

　　从宪法基础看，人民有权参与国家事务管理，人民监督员制度是把人民组织起来有序参加国家司法事务管理的一种形式，具有广泛的群众基础。人民监督员制度符合司法民主性这一司法核心价值，是人权保护的需要，是确保检察独立的需要，是检察正义矫正的需要。建立人民监督员制度的出发点，是定位在对检察权本身的社会监督。

　　（三）人民监督员监督的现状

　　检察机关在2003年9月启动人民监督员制度试点工作，探索检察权的外部监督程序。首先在浙江、天津、河北等10个省市检察机关试行，2004年10月进一步扩大，2004年底各级试点检察院共选任人民监督员18954人，对“三类案件”监督结案2351件，其中，同意检察机关拟定意见的2233件，不同意的118件。经检察委员会讨论，决定采纳人民监督员意见的63件。到2010年10月28日，全国已有3137个检察院进行了试点，占各级检察院总数的86.5%，先后选任人民监督员3万多人次。人民监督员共监督“三类案件”32304件，其中不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳899件；对“五种情形”提出监督意见1000余件，绝大部分已经办结并向人民监督员反馈。从2008年度浙江省检察机关启动的337件人民监督员案件来看，对职务犯罪案件的监督全部同意人民监督员的评议。宁海县检察院从2004年到2008年10月已监督的主要是反贪与反渎部门报送的“三类案件”共22件。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、人民监督员制度工作存在的问题

　　（一）人民监督员制度缺乏立法支撑

　　人民监督员制度试行以来，先后被写进了党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》。但直接依据只有高检院的《规定》，刑事诉讼法、人民检察院组织法及其他法律均无明文规定。“人民监督员制度在现行基本法中未有规定，仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分”。

　　（二）人民监督员的选任、管理存在缺陷

　　目前人民监督员由检察机关自行选任、自行管理，选任条件比较笼统，随意性大，不能完全破解“被监督者挑选监督者”的难题，其根本原因在于目前人民监督员的选任机制尚没有改变原有的由检察机关选任人民监督员的性质。由检察机关所在地的机关、团体、企事业单位和基层组织来推荐，被推荐的人民监督员大多是机关工作人员或社会团体和企事业单位中的在职领导，具有公务员身份、管理者身份和人大代表、政协委员等多重身份，层次较高而群众性不足，导致人民监督员组成结构不合理，很难充分体现民意。另外，人民监督员的管理由检察机关自行负责，这在一定程度上影响了监督的效力和效果，监督公信力不足。

　　（三）人民监督员的监督还存在缺陷

　　1.监督范围小

　　人民监督员对案件的监督范围是检察机关直接立案侦查的案件，而对检察机关其它的职能，比如批捕、公诉过程中出现犯罪嫌疑人不服逮捕决定或其它刑事案件作出不诉决定时，人民监督员不能监督，这就影响了人民监督员制度功能上的发挥。

　　2.启动程序难

　　人民监督员对检察工作的了解不是非常深入，一时要介入案件和程序的监督，有一定的难度。尤其对检察人员办案过程中出现的违法违纪情形，对于人民监督员来说，缺乏主动启动监督的线索，不能有效地对“七个方面”案件或事项进行监督。

　　3.监督形式化

　　人民监督员在监督中直接接触不到案卷材料，案件承办人向监督员介绍案情时往往不一定全面，致使监督在相当程度上流于形式，这也使得人民监督员与检察机关在认识上出现“高度一致”。例如，截至2009年7月份福建省人民监督员共监督“三类案件”1073件1236人，其中不服原逮捕决定案件121件125人，拟撤销案件120件138人，拟不起诉案件832件973人；人民监督员同意检察机关原（拟）处理意见979件1121人，占全部监督案件数和人数的91.2%和90.7%；不同意检察机关原（拟）处理意见58件76人，占全部监督案件数和人数的5.4%和6.8%.经检察委员会研究和上级检察院批准，决定采纳人民监督员意见的17件19人，占人民监督员提出异议案件数和人数的29.3%和25%.共监督“五种情形”案件4件4人。这一方面说明人民检察院的案件处理绝大多数得到人民监督员的支持；另一方面人民监督员在履行职责的过程中不能形成自己独立的看法，出现随帮唱影、人云亦云的做法。

　　4.没有确定力和强制力

　　《规定》第33条、第34条，检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，仅有说明义务。这表明，人民监督员监督意见的效力仅有程序性的效力，人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终结功能，也没有实体功能，不具有强制力。

　　三、完善人民监督员制度的建议

　　（一）完善相关的立法工作

　　把人民监督员制度落到实处，首先必须解决人民监督员的法律定位问题，通过立法加以确认，这是解决目前人民监督员制度试点过程中存在问题的有效途径。建议由全国人民代表大会常务委员会立法，对人民监督员制度作出决定，制定独立的人民监督法。

　　（二）改进人民监督员的选任方式

　　1.人大统一选任、管理的模式

　　为使人民监督员更具独立性、公正性，按照“自荐为主、推荐为辅”的原则，面向社会公开统一选任人民监督员，不应由检察机关选聘，而应由同级人大常委会或上一级人大常委会相关部门担负选任工作。人大常委会对符合人民监督员条件的进行任命并向社会公布，汇总后建立人民监督员库，根据监督案件的实际，采取随机抽选人选。人民监督员的管理、培训、表彰也统一由人大常委会负责。使人民监督员制度成为人民检察院的“外部”制约机制，让人民监督员成为人民的眼睛。

　　2.以人大代表和政协委员为主选任人民监督员

　　作为人大代表和政协委员的人民监督员，行使的不是人大代表、政协委员这一职务本身所拥有的公权力，而是其作为一个普通公民的权利。

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第一，人大代表、政协委员具有最广泛的人民性和代表性。

　　第二，人民代表大会有义务将人民组织起来参与国家事务的管理。

　　第三，有利于加强人大代表、政协委员对检察工作的感性认识，符合人民监督员作为“人民参与管理国家司法事务”主体的要求。

　　第四，应排除行政机关的负责人、人大常务委员、司法机关在职人员、律师和人民陪审员承担人民监督员角色。

　　3.既要大众化又要精英化

　　人民监督员的个人能力及法律水平决定了人民监督员能否发现案件中存在的不合理或不合法的地方，也决定了人民监督员能否在模棱两可之间正确取舍而不是被被监督者左右，精英化的人民监督员无疑能够在更大程度上让监督行为变得有力。所以，要坚持人民监督员库中具有法律知识人员不能低于一定的比例，使具有一定法律专业知识的人能够参加到人民监督员制度中来，另一方面也有利于监督工作更好地开展。

　　（三）进一步扩大监督的范围和规范监督的程序

　　1.要扩大监督的范围

　　目前我国法治资源不很充足的情况下，全面扩大人民监督员制度的范围，不太符合效率原则与程序经济原则，但让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，可以考虑将监督案件范围扩大到其它刑事案件上，体现程序公正的要求。

　　2.要规范监督的程序

　　人民监督员监督的目的性、针对性强，一些特别容易出问题的环节如立案环节、不诉环节等，对这些环节要加强外部监督和制约，保障检察权的依法运行，适用统一的监督程序。要完善人民监督员评议表决程序，监督程序能与诉讼程序、办案程序相衔接。

　　3.要细化七个方面案件或事项监督的内容

　　《规定》确定的监督范围是适宜的，但监督的具体内容应当进一步明确。要把监督落到实处就要让人民监督员对监督案件的资料充分知情，要向人民监督员提供详实充分的案件事实和证据材料，同时要提供专业优质的法律咨询服务。细化和完善监督程序，使监督环节的操作程序更加明确、规范，充分发挥人民监督员独立评议、独立表决的监督作用，增强监督实效。

　　（四）进一步促进监督的有效性

　　1.保障人民监督员的知情权

　　使监督工作规范化、制度化，促进各项工作措施落到实处；只有保障人民监督员对工作的知情权，才能充分履行监督职责、发挥监督作用，从而体现其工作的权威性和监督的准确性。一是加强对案件的审查；二是要经常性邀请人民监督员参与人民检察院组织的执法检查活动；三是安排一个人民监督员接待日制度。四是实行人民监督员例会制度。

　　2.不予采纳要说明理由

　　检察委员会的决定与人民监督员的表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。同时建议增设检察机关不同意人民监督员监督意见的法定事由：一是有证据证明人民监督员作出的监督意见存在错误；二是人民监督员的组成不符合规定；三是人民监督员违反回避规定及其他违反程序可能导致不公正监督的情形发生。

　　3.保证人民监督员表决的独立性

　　为确保人民监督员评议和表决的独立性，在评议过程中，应当要求被监督案件的承办人回避，让人民监督员独立、充分地发表个人的观点和理由，不得诱导、控制、规避人民监督员对案件的监督；不得干扰人民监督员对案件的评议和表决；不得泄露人民监督员的评议、表决情况。人民监督员各自独立发表监督意见，每个监督员的监督意见均记录在案并提交检察长或检委会决策参考，经检察长批准同意，持不同意见的人民监督员还可以列席检察委员会，促使检察工作决策“兼听则明”。

　　四、完善人民监督员相关保障工作

　　（一）提供经费保障

　　目前，人民监督员运行的经费与物质保障均来自作为被监督对象的检察院，这种做法显然不符合民主监督原则。人民监督员工作的经费保障应独立于检察机关之外，列入国家财政支出。

　　（二）提供装备设施保障

　　检察院应当为人民监督员履行监督职责提供必要的设施保障人民监督员参与监督案件，设立独立的内设机构人民监督员工作办公室，必要的办公用品以及法律法规资料。

　　五、结语

　　人民监督员制度7年多来的试行情况表明，这一制度有助于提高执法办案的透明度，改变检察机关办理职务犯罪案件封闭运作的决策方式，破除民众对司法运作的神秘感，使“正义以看得见的方式实现”，在检察机关提高执法办案质量和水平、增进社会各界对检察工作的了解、认同和支持等方面发挥了应有的作用。

　　注释：

　　贾朝阳。人民监督员制度研究。国家检察官学院学报。2005（1）。52.

　　苏明明。检察院人民监督员制度探讨。法制与社会。2007（3）。506.

　　高检院部署全面推行人民监督员制度。检察日报2010-10-29（1）。

　　浙江省人民检察院工作报告。浙江日报。2009-2-3（3）。