试论新时期农村养老保障制度建设的思考

　　论文摘要：作者针对人口老龄化问题，特别是农村人口的老龄化问题与老年人口养老问题。根据我国基本国情，对农村社区的养老，提出了实行多元化养老制度建设、区分发达和欠发达地区农村养老建设的思路。

　　关键词：农村；多元化；养老

　　我国正处于从传统社会向现代社会的社会转型期。社会转型期农村旧的养老方式矛盾曰益凸现，新的养老方式又面临许多挑战，农民养老问题已经成为不可忽视的社会问题。因此，在全面建设小康社会的新的历史时期，研究社会转型期中国农村养老问题，对加快推进农村社会保障制度建设具有重要意义。

　　一、社会转型期农村养老问题的困境

　　随着我国改革开放的不断深入，在工业化和城市化的进程中，农村养老在探索中也暴露出许多问题。

　　(一)农村社会老龄化加快：养老问题凸现国家统计局的资料显示，我国在2000年第五次人口普查中65岁及以上人口8811万中城镇有2873万人，而农村有5938万人，是城市地区的2倍多。同时65岁及以上的人口占农村人口的比重高达7．35％(城镇比重为6．30％)，说明在中国人口整体老龄化的背后，农村人口早已迈入了老年型人口行列。

　　人口专家预计，到2020年，全国老年人口会增加到2.3亿～2．4亿，占总人口16％；到2050年达到老龄化高峰期时，老年人口将接近4亿，占总人口25％。而我国差不多有3／4的老年人生活在农村，因此农村人口老龄化形势将更为严峻。
然而，在农村大多数老年农民的问题，由于经济来源和生活照顾完全依靠子女，加之积蓄量少，绝大多数人没有退休金和医疗保险，社会保障也只是处于萌芽阶段。但随着农村大量青壮年农民流入城市，显然对家庭养老功能是一种冲击。因此，寻求一种新的养老途径，解决农民老有所养的问题已成为我国农村面临的一个重大社会课题。

　　(二)农村社会养老保险覆盖范围小、保障水平低建国以来，各级政府在农村社会保障方面，主要以社会救济、优待抚恤和对农村“三无’，老年人的“五保”为主体。这些措施也曾发挥了积极的作用，但由于农村人口占全国70％，加上农村老年人口不断增多，实践证明，这些社会福利不可能从根本上解决占人口绝大多数的农民养老问题。有资料显示，截至2006年底，全国农村参加养老保险的人数为5374万人，积累基金354亿元。中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村，与目前现实相比很显然农村社会养老保险覆盖范围小，保障水平低。

　　（三）家庭结构目益小型化，家庭养老难度增大随着社会经济条件的发展和计划生育政策的广泛实施，农村家庭规模已由原来的大家庭或较大家庭转向小型化家庭。1990年“四普”为3．96人，而“五普”又将为3．44人，l8年减少近一人。显然，大家庭减少和小家庭增多的必然后果是未来家庭的保障负担特别是养老负担将使家庭不堪重负，农村家庭子女数量和家庭结构的变化在某种程度上降低了农村家庭的养老保障的能力。

　　(四)土地对农民来说，仍然是重要的生产资料，但土地养老功能不断弱化、现行的土地政策在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同肘，也成为农民最基本的保障依托，从而形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。

　　随着社会经济环境的变化，土地对农村的社会保障功能正在弱化，主要表现在：一是土地保障向社会保障的转化。随着改革的深化和经济的发展，农村逐步向农业规模化、农村城镇化的方向发展，相当一部分农民摆脱了土地的束缚而成为非农劳动力，原有的“土地保障”逐渐消失。二是土地保障的“虚化”即土地收益在农民收入中所占比重降低，从而对农民生活保障的实际能力呈逐步下降。从1978年到1998年，全国农民平均来自 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一产业的收入比重由91．5％下降到了57．2％，其中纯农业收入仅占总收入的42．9％。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，养老更是奢望。三是农村社区保障的发展为社区农民提供相应的保障将促使农民放弃土地。在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市周边的农村，村集体经济组织经过多年的积累，为农民提供了一定的社区保障，社区保障的发展将直接弱化了农民对土地的依赖关系。所以，土地养老功能不断弱化，农民完全依靠土地养老的选择性出现异变。
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　　(五)老年人思想观念不适应有调查资料表明，85％的老人希望由配偶或子女来照料日常生活，习惯于在青壮年时期，将自己的全部收入和积蓄用于养育子女或置办家产，并在老年时全部交由子女掌管，很少预留自己的养老费用，由子女担负起自己年老时的供养责任，而对社会保险这个新生事物认识不足，很多持怀疑、观望的态度。

　　
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二、推行多元化的养老保险制度是解决农村养老问题的出路

　　从中国农村的特殊情况和我国经济的“二元”结构特征出发，逐步推行多元化的养老保险制度是解决农村养老问题的出路。

　　(一)强化政府在农民养老中的作用世界银行在1997年的世界发展报告中把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一。农民作为中国最大的弱势群体，理当受到政府的更多关注与保护，政府在农村社会保障建设中负有不可推卸的责任。因而政府一要根据国情进行农民养老社会保障制度设计和选择；二要政府为农民社会保障体系提供财政支持；三要政府为农民养老社会保障立法并实施监管；四要加强对农民的宣传教育，提高其参保的积极性。

　　(二)继续维护以家庭养老为主的养老保险方式尽管改革开放30年以来，家庭养老方式得到改变，但由于地区经济发展的不平衡和不同人群对养老诉求不同，家庭养老仍是不可或缺的养老方式之一。因此，我们在建立健全农村社会养老保险制度的同时，仍然还要维护家庭养老保障方式。

　　（三）因地制宜建立社会养老和社区养老制度新中国成立后，我国在社会养老模式上进行过一定程度上的探索。20世纪60年代起，我国就在各地陆续对孤寡老人实行带有救济性质的“五保”制度。改革开放以来，我国又在农村养老形式上进行了试点，目前农村社会养老主要有五保、优抚、退休、商业养老、农村养老保险等形式。

　　然而，在新形势下，要发展农村养老保障，政府应通过对农村社会养老建立采取个人、集体和国家三方筹资的养老基金制度来规范和保障，使之为老年人提供经济帮助，进而保障老年人的基本生活。这种模式将是增大我国未来农村社会养老覆盖面的主体。在这种模式下，也可以更多地激发出社区内村民的互助与参与精神，使得农村居民的传统生活方式得到复归。在这一点上社区养老具有自我养老、社会养老以及家庭养老所不具备的独到优势。

　　(四)创新农村土地制度，增强土地保障的功能确定农民对土地的产权关系，改革农村土地制度，建立健全土地流转市场，是让农民从土地上得到的收入能有更大，从而增强土地保障的功能。一要赋予农民长期而有保障的土地使用权。通过专门立法，建立明确的农用土地产权制度，赋予农户长期稳定的承包经营权，完善农地使用权的权能结构。二要在坚持自愿、依法有偿的原则下，建立土地使用权流转机制。要遵循有关法律法规和中央的政策，创新制度，按规范的程序进行。解决农民的后顾之忧，最大限度地保障农业、农村和农民的稳定。四要因地制宜探索多种形式的农村社会保障制度。推行商业保险、甚至推行在城镇实行的社会保险模式。但由于经济欠发达地区的农民，、在一定程度上，难以承受自己应交纳的社会养老保障金的个人部分的费用，加之，所在地政府财政承受力又有限因此，国家应建立与之相适应的制度，在减轻国家和农民个人负担的基础上，加快与城镇不相同的农村社会养老保障体系和政策制定，是推进农村社会养老的唯-办法。但也应看到，在一些经济条件比较好的地方，则可以积极拓展个人储蓄社会保险、商业性保险等新型的社会保障模式。因而实行多元化的我国农村社会养老制度建设，促进我国农村老龄化问题的解决，将会起到积极的作用。

　　
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总之，社会转型期的农民养老保障制度建立是一项社会系统工程，涉及面广、利益格局调整大，直接关系到每个社会成员的切身利益。我们只有从我国的国情和农村的客观实际出发，贯彻落实科学发展观，逐步建立并不断完善农村养老保障制度，才能最终实现农民老有所养。
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