试论政府在构建农村社会养老保障制度行为分析

　　论文摘要：社会保障制度的确立在本质上是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必须举措，政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会在内的社会养老保障制度建设．因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖于生存的基础。本文就政府在农村社会养老保障制度的构建过程中的责任进行分析．

　　关键词：政府；农村社会养老保障制度；行为

　　在我国农村社会养老保障制度的改革与重建过程中．人们的注意力通常更多的集中在制度设计与资金筹措等技术环节方面，而对至关重要的社会养老保障责任的划分与界定始终未给予足够的重视。尤其是政府在该项制度中的责任定位．至今仍处在争论和分歧之中。这种认识上的误区．不仅严重地影响到农村社会养老保障的法制建设和制度建设．同时还直接损害着新制度效能的充分发挥。现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础的商业保险，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上。基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保证全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。因此，社会保障制度的确立在本质上是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必须举措．政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会在内的社会养老保障制度建设．因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖于生存的基础。

　　一、政府主导农村社会养老是维护社会养老制度实施和运行相对公平的基本前提

　　首先。现代社会养老保障制度产生的根本原因就在于矫正市场机制在收入分配领域中无法实现相对公平的“先天性缺陷”．实现社会公平是社会保障制度的基本目标。政府介入其中，并承担相应的责任，是维护社会养老保障制度实施和运行的相对公平性的基本前提。综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起．都是由政府组织实施的．是一种典型的政府行为．需要政府的积极介入，并承担其相应的责任。

　　农村社会养老制度是农村劳动者享有国民基本权利和待遇的具体体现。显然，这里所指的公民，不仅包括城镇居民，也包括农民。把农民排斥在整个养老社会保险制度之外，在很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策使然，对农村劳动者的不公平待遇使农民没有享受到基本的国民待遇，也是政府在农村社会养老保障制度中的职责没有得到应有的承担。农民应该和城镇居民一样，在年老、疾病或丧失劳动能力时，有从国家和社会获得帮助的权利。国家应给予农民基本国民待遇，向他们提供养老保障。

　　其次，农村社会养老应是整个社会保障制度的重要组成部分，而社会保障制度是公共产品。公共产品．特别是纯粹的公共产品一般只能由政府提供，私人提供公共产品会形成低效率，原因在于这样会出现因私人收费过高而导致“供给闲置”或因收益偏低而形成“供给不足”。社会保障是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入分配与再分配．对公民在暂时或永久失去劳动能力时给予物质帮助．保障其基本生活。社会保障具有消费上的非竞争性和非排他性．市场无法完全充分有效地提供，它是政府解决劳动者和社会成员社会风险的一种有效的政府机制。且社会保障所表现的道德风险。同市场运行机制下商业保险行为所产生的“逆向选择”现象同样具有消极性和损害性，因此政府具有义不容辞的责任和义务提供社会保障这个公共产品。从世界范围行动实践来看．社会养老保障已成为生存权的一部分，各个国家因其国情或国力的不同，无不对国民的生存权担负着或多或少的责任，由公共财政支持社会养老保障制度的运作。显然农村公民的养老也应纳入该体系。

　　再次。经济体制改革后，农民获得了长期的土地承包使用权，经营自主权越来越大，农村集体经济组织在农业生产和收益分配中的权利大大弱化，形成了“空壳”，这样，农村村民的养老保障就蜕变为完全由农民自身负担的自我保障形式。这种“真空”．只有通过其他替代的力量填补进来，而其中最具可能性和最具必要性的即为政府力量的参与，才能从根本上维护和增加农村社会养老保障制度的吸引力。同时，通过政府力量的参与．形成相对稳定的资金投入来源，并充当制度有效运行的启动资金，以带动更多的农民个体经济力量参与其中，才能实现农村社会养老保障制度的可持续发展。

　　最后，市场失灵和对公平的关注是政府机制干预社会保障的经济学基础，但这并不等于这种干预是肯定无误的，是必然有益于社会的，因为政府失灵与市场失灵有着同样的机率。

　　政府所面临的挑战是既不能无所作为，也不能去主宰市场。现实生活中，某些项目或该项目的某些方面可能更适合采用政府行为，而另一些方面可能更适合采用市场行为。如果选择的倾向在市场一方，那么政府可以也应当发挥重要的作用；如果选择的倾向主要是由政府进行社会养老保障资源配置，那么市场可以也应当发挥重要作用。也就是说。政府与市场之间的关系，不是一种非此即彼的单向度选择关系，而是在合理分工基础上双方都有机会来促进和改善对方的管理。显然，在政府与市场之间的选择，不是用理想的政府去替代不完善的市场，也不是用理想的市场去替代不完善的政府。而是要在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间，建立一种有效选择和协调机制。使人们能根据资源的优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，区别不同的具体项目，在两者的不同组合之间进行选择。

　　
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二、政府介入我国农村社会养老保障制度构建中的必然性

　　农村社会养老保障是我国社会养老保险的一个构成部分。而社会养老保险则是以政府为主体而进行的强制性制度安排。因此政府天然是农村社会养老保障制度构建的责任主体。其基本理由，具体来说，主要表现在以下几个方面：

　　1．业保险市场“失效”现象在农村地区更为严重，需要建立起以政府和集体为主的农村社会养老保障制度。现代新古典学派理论认为：养老保险制度之所以有必要存在，完全是由于私人保险市场存在的某些市场失效造成的。在私人保险市场上，市场信息往往是不完全的，也是不对称的。一般情况下，被保险人拥有其个人全部信息，而提供保险者拥有相对不足的信息，这就是所谓的“不对称的信息结构”。此时在私人保险市场上至少存在两种市场失效；道德风险和逆向选择。由于私人保险市场缺乏足够的信息对被保险对象进行准确的判断，保险提供者不可能做出有利于其自身的选择。与城镇地区相比．农村的经济发展水平、信息的传递速度、人的整体素质都要落后得多，市场失效更为严重，因此，养老保障体系的建立只能以政府或其他公有单位为主体来进行。

　　2．政府介人农村社会养老保障制度是公共财政职能的要求。在市场经济条件下，资源配置主要由市场进行，政府是在市场“失灵”的领域发挥作用，以弥补市场机制调节失灵。所谓市场失灵。“是指缘于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制。而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最优的状态。”换而言之，即使“使得市场机制完全的发挥作用，也是解决不了全部问题。”必须政府发挥作用。特别是伴随着经济的发展以及微观经济领域效率的不断提高，收入分配差距也呈现出不断拉大的趋势。在一定程度上缩小收入分配差距是政府的重要职责，也是公共财政的活动领域。作为一种收入再分配的工具，养老保障通过“税收——转移支付”的方式，在一定程度上解决了贫富的差距问题。目前我国的贫困人口主要分布在农村地区，且我国当前正在建立公共财政的框架，作为人民政府所建立的养老保障制度覆盖所有的城乡地区。自然是公共财政的基本要求。

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　　3．政府介入农村社会养老保障制度符合利益对等原则和税收公平原则。从我国农民的角度看。他们上缴各种税、费直接为国家财政做出贡献。还通过工农业产品剪刀差的方式间接为国家财政积累了大量财政资金，且这种积累方式目前还在持续。按照利益对等的原则，政府以财政资金向社会提供服务及公共产品，作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有向政府上缴税费的人。养老保障实际上就是政府向国民提供的一种公共产品，与城镇居民一样，农民应该是享受养老保障的主体。税收公平原则的标准之一就是根据受益的多少(即享受到政府提供的服务水平)缴纳税负。所有的纳税人都应在不同程度上享受到政府的服务。在农村建立社会养老保障制度也符合税收公平原则。

　　4．建立农村社会养老保障制度，也是对农民承担了部分改革成本所进行的补偿。为了减轻财政负担。中央政府在诸多方面进行了彻底的改革，其中对农民利益影响很大的是粮食流通体制的改革。这项改革措施执行的结果是：国有粮食企业既是粮食买方的垄断者，又是卖方的垄断者。销售粮食是大多数农民的收入来源．而买方垄断自然造成粮食生产者低价销售，收入勉强抵补生产成本(有的地方甚至收不抵支)。近几年以来，农民的名义收入增长缓慢。而很多地区的农民实际收入呈负增长，可以说是农民为政府承担了一部分体制改革的成本。通过建立农村社会养老保障体系。为年老的农村居民提供必要的生活保障．既是对农民因制度的安排所造成的经济利益损失做出的补偿，同时也是政府义不容辞的责任。

　　三、政府依据公共财政的理论加大对农村社会养老的投入

　　居民纳税是为了购买政府公共产品和公共服务，如果政府不产生和提供相应的公共产品和服务。则居民纳税就无据可依。我国农村居民的税收负担是否得到了相应的回报呢?现实的答案是否定的。

　　目前，在我国广大农村地区，社会养老保障供给一方面由于历史性欠账而供给不足，另一方面由于分税制和农村税费改革造成县乡财政困难。没有足够的财政资金为广大农村地区提供这种服务。客观存在的农村社会养老保障历史性欠账和县乡财政资金短缺直接影响农村社会养老保障有效供给，制约着农村社会养老公共事业的进步和发展。要改变这种现状。必须对现行的农村社会养老供给资金进行创新。具体包括供给主体、资金来源等。

　　1．改变农村社会养老单纯依靠农民自己的不合理现象，建立中央、地方、村集体和农民四位一体的农村社会养老供给体系。根据公共产品服务范围的大小，公共产品通常可以分为全国性的公共产品、地区性公共产品和集体性的公共产品。不同范围的公共产品应有不同的供给主体。从理论上分析．全国性公共产品应由中央政府提供，地区性公共产品应由地方政府提供，而集体性公共产品应由集体提供。鉴于我国具体情况，当前还没建立也不适宜建立全国统一的农村社会养老保障体系，那么中央政府如何出资呢?如将农业税按一定比例用于农民养老，一部分形成全国农民养老保障基金；另一部分则直接下拨给基层，由基层政府用于农民养老支出。地方政府和村集体也要相应按一定比例出一部分资金。

　　2．公共财政具有保障农民个人生存和发展权益职能。福利经济学认为国家公民都有无差别享受社会福利的权力，不存在城乡居民之间的歧视待遇，评价社会福利效用的标准是公民享受社会福利要达到均等状态。我国长期存在只有城市干部职工才能享受社会保障的状况，是我国社会福利效用偏低的一个表现。而且强调农村公共财政的保障职能．不是只从社会公平的抽象原则出发，也是我国农村经济制度和收入水平的必然要求。农村经济体制改革以后，个体农户日益成为经济主体，农村集体经济在不少地方有萎缩迹象，村组的保障职能几乎丧失：农户收入增长缓慢，家庭保障的能力没有明显增强。在这样的条件下．只有建立全面的社会保障制度，才能真正维护农民的生存和发展权。强调农村公共财政的保障职能，是提高公共财政在农村效用的需要。在我国农民收入偏低、经济民主水平偏低的条件下，农村公共财政的较多资源直接用于个体农户以有效提高他们的实际收入水平，比由县乡政府传统的集体按照自己的利益去配置要有效得多。据统计，农村改革以来，国家从农村集中的税收和用于农村的全部支出(包括农村事业费、支农工程投入以及对农村和农民的扶助与救济基本持平，而农民多年的感觉是国家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于农村公共资源的效率太低，农民很少直接得到公共财政的实惠。强调农村公共财政的保障职能．意指国家必须承担社会转型的风险。我国开始市场取向的改革以后，农村生产由以集体为主，变为以个体为主，农产品交易由统购统销为主，变为个体的市场交换为主，由此产生的农业生产风险和市场交易风险基本由个体农户自己承担．农户劳动的价值损失占农产品产值比重较高，尤其在我国西部农村由于农业合作组织和市场发育不健全，每年农户的无效劳动占相当比例，直接抑制了牧入增长和农民继续投入的积极性。国家是农民产权的界定者和权益的保护者．在社会转型给农民带来经济利益损失时，应当采取措施降低社会转型的风险，并给予农民一定补助，使农民的最后收入基本与其劳动付出相当。因此，加大政府财政资金在农村社会养老中的投入，也是实践公共财政理论的重要途径。

　　3．开拓新的农村养老资金渠道，以满足农村经济发展和农民生活水平不断提高的需要。养老应由政府直接供给，但也可以通过政府的公共预算为其融资而间接提供．且养老的直接供给和间接供给、自然垄断和公共所有可以分开进行。因而，养老是政府直接供给，还是间接供给以及哪个层级的政府供给的本质就是一个养老的资金来源问题。目前，我国农村人口占总人口的73％，农村分布广．在人口如此众多、幅员如此辽阔的广大农村建立起适应农村经济和社会发展的农村社会养老体系，单方面地依靠政府的力量，在国家财力尚不十分雄厚的前提下，显然存在着困难。现阶段．我国农村社会养老的供给应坚持政府融资为主，大量地引入民间资本，采取政府与私人共同供给或由私人供给，政府在政策、经济上给予优惠和适当经济补贴，多方面筹集资金，解决农村社会养老所需的大量资金。

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