试论中国养老保障体系改革状况与创新思路

　　[论文摘要]中国齐老保障体系改革面临经济市场化、人口老龄化、风险社会化以及改革政治化等方面的背景，此前的养老保障体系改革取得了一定成就，但现行体系还存在覆盖面小、保障水平低、制度不健全、政府与市场职责不明晰等方面的问题，中国养老保障体系改革应在借鉴和吸取别国经验教训的基础，结合中国实际，加快体系、组织、机制、经营和政策等方面的创新。

　　[关键词]养老保障；改革；创新

　　一、中国养老保障体系改革的背景

　　养老保障与医疗、教育一样，都是重要的民生议题，不一样的是，一个有效率、可持续的养老保障体系不仅能够提供收入保障机制，保障国民老年的基本生活；而且能够作为一种动力机制，为经济发展提供大量积累基金，优化金融结构。中国养老保障体系改革面临来自经济市场化、人口老龄化、风险社会化以及改革政治化等方面的挑战，这些背景都将对改革的目标、路径和方式产生影响。

　　(一)经济市场化
　　经济体制改革的主要目标是要推动市场在资源配置中发挥更大、更好的基础性作用，这一点在十七大报告进一步得到强化。经济市场化意味着要运用市场机制和经济规律来解决经济社会发展问题，在经济利益导向机制的作用下，调动国民积极性，推动经济快速发展。1980—2006年间，中国GDP由45l8亿元增长到209407亿元，以等价购买力计算，中国进入世界经济前五强；财政收入由1159亿元增长到39344亿元。覆盖城乡居民的社会保障体系是国民分享经济社会发展成果的重要渠道，国民经济与政府财力持续高速增长，为推动养老保障体系改革提供了物质基础。

　　另一方面，在经济市场化的过程中，发展不平衡问题突出。无论是城乡之间、还是在城乡各自内部，均存在严重的贫富两极分化问题，并有扩大的趋势，社会公平问题突现，并成为影响我国社会经济稳定的重要因素之一。以城乡居民收入和消费能力为例，两者差距呈现不断拉大的趋势，2001006年农村居民全年可支配收入净增1221元，平均每年增加244元，而同期城镇居民全年可支配收入净增4899元，平均每年增加980元，城镇居民全年可支配收入的净增总额比农村居民高3倍，城乡居民收入比(以农村为1，下同)2001年为2．89，到2006年扩大为3．28，差距之大，已超过改革之初的1978年。此外，同一区域不同层次居民之间收入差距加大，基尼系数已经超过了警戒线0．4。据统计，2003年占总体20％的最高收入组，家庭人均可支配收入为17472元，比上年增加2012元，增长13％；占总体20％的最低收入组家庭人均可支配收入为3295元，比上年增加263元，增长8．7％。最高组与最低组的收入之比由2002年的5．1：1扩大到2003年的5．3：1。收入差距的加大提高了加快建立城乡统一的养老保障体系的紧迫性。

　　(二)人口老龄化
　　人口是养老保障的对象，人口结构的变化成为影响养老保障制度模式可持续发展的重要变量。计划生育政策的实施使得中国在较短时间内遏制了人口的过速增长，完成了人口转变过程，加之预期寿命提高，共同推动人口老龄化进程加快，老年人口比例迅速提高。五次人口普查数据显示，65岁及以上人口在总人口中所占的比例，1953年为4．4％，1964年为3．6％，1982年为4．9％，1990年为5．6％，2000年上升到7．0％。按照人口老龄化的标准，2000年中国已经进入老龄化社会。

　　与西方发达国家的人口老龄化过程相比，中国的人口老龄化呈现以下特征：一是老龄人口基数大，并呈现高龄化趋势。截至2005年，中国65岁及以上人口占总人口的7．6％，老龄人口总量约为1亿人；到2050年，老龄化比率将提高到23．6％，届时中国将有3．3亿老年人口，成为人口老龄化最严重的国家。二是“未富先老”。西方国家是在基本实现现代化的条件下进入老龄社会的，进入老龄社会时人均GDP一般都在五千到一万美元以上，属于“先富后老”或“富老同步”，而中国则是在尚未实现现代化，经济尚不发达的情况下提前进入老龄社会的，进入老龄社会时人均GDP才刚刚超过一千美元，属于“未富先老”，应对人口老龄化的经济实力还比较薄弱。三是老年贫困问题突出。于学军(2003)的研究表明，按照恩格尔系数法，中国的贫困人口数量城市为1327．5万、农村为2337万；按照老年人基本生活标准，城市为1264万、农村为3222万；按照老年人贫困的主观感觉测算，城市为931．5万、农村为3353．8万。全国老年贫困发生率在28—35％之间，即约每三个老年人中有一个贫困老年人。

　　(三)风险社会化
　　养老保障体系为老年风险提供保障，老年风险主要体现在两方面：一是生命的不确定，活过老年(如60岁)还能活多久是不确定的；二是因年老而导致收入减少，不足以维持年轻时的生活或基本的生活。有关数据表明，2006年中国第二产业增加值占GDP的比重、第三产业增加值占GDP的比重以及城镇人口比重这三项衡量工业化、城市化水平指标，分别达到48．7％、39．5％和43．9％，这表明中国已经处于工业化中期阶段。

　　国际经验表明，市场化和工业化助推老年风险的社会化，风险从个人、家庭，向企业组织和社会转移。多年来我国实行“优先发展工业，在工业内部优先发展重工业”的战略，农村社会通过农产品剪刀差来支持工业经济的发展，推动了工业化和城镇化进程。在这一过程中，大批农业人口向城市迁移，劳动者与生产资料迅速分离，导致社会结构和家庭结构发生重大变化，促使以家庭为主的传统生产与生存方式解体，削弱甚至破坏了传统养老保障方式的基础，家庭保障和土地保障功能不断弱化，家庭呈现小型化、核心化趋势，而且有越来越多的农民在工业化进程中失去土地，个人或家庭养老问题外溢，城市中雇佣劳动者规模及其老年人口的集中与扩大，老年风险不断集中并社会化。同时，城市的社会经济生产方式带来新的风险，如工伤事故、失业、疾病等。在这种背景下，一方面，劳动生产率的提高为制度建立积累了足够的物质财富，使得在全社会范围内基本解决养老问题成为可能；另一方面，建立一种多层次、社会化、责任共担的养老保障机制，成为经济社会发展的客观要求。
　　(四)改革政治化
　　任何经济社会制度的改革与创新，都不是一蹴而就的，养老保障制度改革关系国家、企业或集体、个人之间的利益分配格局调整和每个国民的切身利益，是不同利益集团相互较量和妥协的产物。中国政治体制改革作为全面改革的重要组成部分，随着经济社会发展而不断深化，社会主义民主法治、自由平等、公平正义等理念不断树立，人民参与体制改革与政策制定的积极性与程度不断提高。包括养老保障制度在内的社会政策改革呈现两大特点：一是决策民主化。这一点可以从近期进行的医药卫生体制改革中看到。2006年9月，由发改委、卫生部牵头，组成了十余个部委参与的协调小组，全面启动新医改方案的拟定。与此同时，协调小组委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、麦肯锡、世界银行六家中外机构，进行独立平行的医改方案设计；后来又增加了北京师范大学、中国人民大学两套方案——八套方案于5月底进行了 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次颇为热闹的“集体讨论”。在政策制定过程中，各利益集团的利益诉求和呼声得到在不同程度表述，这在一定程度上提高了决策的科学性。二是强调社会公平。社会政策和社会建设强调以改善民生为重点，要使公民分享经济社会发展成果，特别是要保证公民的基本生存权。对于社会保障体系，党的十七大报告进一步强调了社会公平和对基本生活的保障。

　　
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二、现行养老保障体系存在的问题

　　任何一种制度的产生、存续与改革，都受到特定历史要求、社会经济条件的制约，并在一定的历史时期发挥作用。剖析问题并不否认以往改革所取得的成绩和贡献，这主要表现在：一是在短短的二十多年时间内，对养老保险制度的改革进行了大量有益的探索，用创造性的思维探索有中国特色的养老保障改革道路；二是通过全面和渐进改革实现由传统保障制度向社会化的责任分担制度转变，彻底改变了居民依赖政府与单位的传统保障观念，提高了对市场经济的适应性；三是体系为一定数量的居民提供了保障，而且受保障的人群正在不断扩大；四是体系的运行为经济社会的发展提供有力的支持。但总的看中国养老保障体系还不够完善，存在着不少突出的问题，主要表现在以下几方面：

　　(一)覆盖面小
　　尽管在扩大覆盖面上取得一定成绩，城镇职工社会养老保险参保率在9年间提高了l0个百分点，2006年达到了49．6％。但基本养老保险的覆盖水平仍然较低，城镇中相当数量的人群没有从制度层次上纳入保障范围之内，而体系所忽视。农民的社会养老保险出现徘徊，停滞不前，2006年的参保率比1998年下降了6个多百分点。按国际通行的计算口径，中国社会养老保险的覆盖率为33％左右。社会养老保险有效覆盖面窄，既有制度设计上的约束和激励机制不到位，导致单位和个人参保积极性不足的原因；也有部分单位和个人(如农民)不具备缴费能力等方面的原因。覆盖面小会大大降低制度的公平性，原本是保障社会公平的重要手段，反而成为加剧社会不公平和拉大收入差距的主要原因之一。

　　(二)保障水平低
　　这一方面表现在养老救助、基本保险与自愿保险之间没有形成一个有机的整体，没有形成保障网络；最低生活保障制度刚刚建立，还在一定程度上带有随机性。2006年中国城市和农村居民最低生活保障平均标准分别为173．9月／人和70．9月／人，分别占城市和农村居民家庭人均消费性支出的24％和30％。另一方面表现在基本养老保险金的替代率水平低，在自愿保险作用没有充分发挥的条件下，保障程度非常不足。“统账结合”的城镇职工社会养老保险设计的目标替代率为58％左右，而在实际运行中，保障水平远低于此。2006年城镇职工社会养老保险的平均年领取额为10565元，占职工平均工资50％；农民社会养老保险的平均年领取额为845元，占农村居民家庭平均每人年总收入16．8％。根据朱俊生、庹国柱(2007)的测算，基本养老保险高达80％以上的替代率仅仅是对工资单收入而言的，是名义的替代率，职工的工资单收入不到整个收入的60％，对于临退休的资深员工来说，这一比例更低。以此比例折算，职工基本养老保险金的实际替代率为30％左右，难以实现保障国民基本生活的目标。

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　　(三)制度不健全
　　这既体现在支柱之间发展不平衡，也体现在基本养老保险制度存在多重分割现象。从多支柱发展情况来看，中国在1997年就提出建立多支柱养老保险体系的改革目标，但目前，仍然是基本养老保险单兵推进，第二支柱、第三支柱等市场化手段发展滞后，所占份额比较小，没有在体系中发挥其应有的作用。2006年城镇基本养老保险基金收入6310亿元，而同时期，企业年金规模约为900亿元，包括团体养老保险和个人养老保险在内的商业养老保险规模为626亿。中国人均持有长期寿险保单仅0．1件，远低于发达国家1．5件的平均水平。国民对政府提供的养老救助和基本保险依赖过重，基本养老保险负担过重，这种格局严重影响了养老保险体系整体功能的发挥。从基本养老保险层面来看，存在城乡、区域、人群等分割的局面，目前中国对公务员、城镇职工、农民、农民工、失地农民实行完全不同的制度，保障方式、保障水平、资金来源、保障性质和资金运行等方面存在明显的差异。

　　(四)政府与市场的职责不明晰
　　在很长一段时期，中国养老保障体系完全由政府包揽，在改革与转型过程中，政府逐步退出部分领域，如包括企业年金在内的补充养老保险市场，并鼓励个人养老保险发展。但在这一过程中，政府与市场、社会保险与商业保险等方面的关系没有理顺，职责分工不明晰，这主要表现在： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一、在制度设计与提供上，缺乏对养老保险制度的统筹规划，缺乏整体的思路和方案。第
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二、在基本养老保险制度没有完善的条件，社会保险部门对补充养老保险介入过深，遏制市场发挥作用，限制商业养老保险的发展。第三、在农村养老问题，政府在制度提供与财政支持等方面承担的责任和发挥的作用不足，而过去在管理费提取的利益驱动下却表现出很高的经营积极性。第四、社会养老保险立法滞后，政府行为表现出较大的随意性，缺乏对政府行为的有效约束。第五、缺乏配套措施和政策，制度设计上缺乏有效的约束和激励机制，难以有效激励劳动者参保，也难以有效约束其不当利用制度的行为，影响体系整体作用的发挥，这突出表现在补充与商业养老保险的发展缺乏税收政策支持。

　　三、中国养老保障体系改革的思路建议

　　中国养老保障体系改革与建设没有现成的模式可供抄搬，应走中国特色道路，但这并不意味在改革过程中不要吸取别国的经验与教训。各国养老保障制度改革的实质是对政府在养老保障制度中的行为与责任的调整，希望政府与市场在养老保障领域达到新均衡。这一点对于从计划经济向市场经济转轨的中国来说，显得尤为重要。全球养老保障制度改革大体可分为二种类型：一是制度转轨，包括从一种保障模式转向另一种模式、从没有建立基本养老保险制度到建立基本养老保险制度、从针对部分人群向覆盖全民的基本养老保险制度转化等。其二是在保留原有制度框架的基础上，对部分内容的调整，包括对缴费责任和保障水平的调整。从趋势来看，改革主要有两大特点，其一是重新调整政府与市场、用人单位与个人的责任。积极调动各方的积极性，由政府、单位和个人等多方共同承担养老保障责任，但政府在纠正市场失灵和促进社会公平方面仍起主导作用；其二是社会保险与商业保险逐步融合、互补共促，制度多元化。部分国家推动基本养老保险的市场化，在传统的基本养老保险制度中引入或者加强市场导向激励机制，或引入市场导向的结构。

　　中国养老保障体系的改革应结合中国经济社会发展及改革进程的实际，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”指导方针，推进体系、组织、机制和政策方面的创新。

　　(一)体系创新：从分散到统一
　　统一并不等同于单一，而是在统一的制度框架下，根据不同区域或人群特点有所侧重，呈现多样化，以提高制度的适应能力。中国养老保障体系改革可以在前期改革的基础上，改造成以下六个层次，形成一个统一的体系： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一层次一以最低生活保障制度为核心的养老救助；养老救助定位于满足公民基本生活的需要，但标准必须比国民养老金要低。发放救助时可以引人家庭收入调查等目标定位手段，以提高救助资金的使用效率。第二层次一以现有统筹基金为基础，逐步改造成中央政府负责、全民普享、均一的国民基础养老金，条件成熟时，可以采用税收作为这一层次的筹资手段。第三层次一以基本养老保险个人账户为基础建立强制养老储蓄账户制度；由地方政府负责组织提供，采取单位、个人共同缴费的方式筹资，全部缴费计人个人账户，并实行市场化投资增值。第四层次一以现行企业年金和商业团体年金为基础建立自愿性、税优型养老保险制度；这一层次应完全市场化，发挥保险等金融机构的作用。第五层次一市场化、自愿性的养老保险及个人储蓄计划，满足高层次、多样化的保障需求。第六层次一家庭保障、土地保障等其他养老保障。

　　(二)组织创新：改组社保部和保监会
　　组织创新是理清政府与市场、社会保险与商业保险等方面关系的关键。世界上几乎没有一个国家将基本养老保险与市场化的养老金放在同一个组织结构或部门内监管。建议：一是成立救助与社会保险部，专司政府保障的经营管理与监督。可在劳动与社会保障部的基础上，将劳动就业等职能划人人事部，另将民政部的社会救助、优抚安置等职能划人，而产生。该部门专门负责上述养老保障体系 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一、
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二、三层次的组织提供和监督管理。二是成立保险与养老金监管委员会。

　　这可通过将企业年金等补充保险监管划人中国保监会而产生。该部门具体负责第四、五层次的监督管理，对于税优型养老保险计划，可以引人财政税收部门(而不是社会保险部门)对计划的公平性及适格性进行审查和监管。三是成立发改委、财政部、人民银行、救助与社会保险部、保险与养老金监管委员会等多部委参与的非正式协调小组，共同研究制定养老保障体系的制度框架及相关政策，推进养老保障立法工作。

　　(三)机制创新：政府主导下的市场化
　　目前大部分国家政府在养老保障体系中发挥了主导作用，同时让市场发挥作用。问题的关键在于要厘清政府和市场的责任边界，即要明确哪些事该政府做，哪些事该交给市场?政府管多少？应该怎么管?“政府主导”并不是说，让政府大包大揽，排斥社会资源进入，让政府主导筹资、统一提供或介人养老保障的各个层次，如果这样则无异于倒退回过去的计划体制。从各国的经验来看，政府主导作用主要体现在四个方面：一是统筹养老保障制度建设，主导养老保障立法、体系框架设计及政策措施制定等方面的工作；二是组织、提供基本养老保险，为尽可能多的国民提供基本生活的收人保障；三是提供一定的财政补贴或税收优惠等方面的政策支持，鼓励或吸引企业或个人为老年生活进行理性规划。四是对基本保险和补充保险进行监督管理，维护受益人的合法权益和市场的稳定可持续。

　　政府主导下的市场化，就是要合理界定政府的责任与作用，优化社会保险与商业保险的关系。要从制度保证市场在资源配置中的基础性作用，基本保障之外的各项制度的经营管理应实行完全的市场化运作用，充分发挥各类金融机构的服务优势，如银行的账户管理、托管优势、保险业的精算、产品和计划设计、风险管理、年金化发放、资产负债匹配管理优势、基金公司的资本市场投资优势等。社会保险部门应该完全退出补充保险市场，专注于养老救助和社会保险，为全体国民提供最基本的养老保障。尤其是在现有形势下，扩大基本养老保险的覆盖面、提高制度的公平性，应该是社会保险部门的工作重点。即使对于基本保险层次，也可以积极引人市场机制和手段，甚至可以委托商业机构经办，以提高制度效率。

　　(四)政策创新：建立税收政策诱导机制
　　发达国家都对补充养老保险给予一定的税收政策支持，通常采用的是EET的征税模式，这是一种利益诱导机制，使得国民将资金投资于养老保险比其他投资渠道更有利，从而调动其参保的积极性。在中国，给予第三层次养老保险(补充养老保险)税收优惠政策，其意义不仅仅在于提升国民的保险意识、风险意识和对自我养老的责任意识，吸引更多的社会资源参与养老保障体系建设。更为重要的是推动养老保障产业化发展，优化金融市场结构。在许多国家，养老基金占GDP的比重非常高，养老保障是一个重要的产业，能够提供大量的长期资金以改善金融市场结构，并吸纳大量的从业人员。有资料显示，2006年亚太地区国家管理的养老金的资金总额达到l4．5万亿元人民币，养老基金占GDP的比重，美国、澳大利亚、瑞士分别为73．7％、94．3％、和122．1％，OECD国家平均水平为74％；而同期中国的养老基金规模不足万亿，占GDP的比重不到5％，这一方面说明中国发展不足，另一方面也表明了市场潜力和空间非常巨大。目前中国有财力进一步完善包括养老保险税收政策在内税收政策体系，促进税收在所作维护社会公平、调节收人分配中的作用。目前，中国大部分省、市政府已出台文件给予企业年金一定的税收优惠政策，而团体养老年金保险和个人养老年金保险不能享受。建议，财政部门、税务部门及补充养老保险的监管部门加强税收政策体系研究，近期内可以先将企业年金的税收政策延伸到所有能够提供养老保障的计划，在条件成熟时，尽快推动个人养老保险方面的税收优惠政策。

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