试论我国农村养老保障制度创新研究

　　论文摘要：本文通过考察我国农村养老保障体系的现状及问题，比较分析国外农村养老保障制度的典型模式及国内部分地区农村养老保障的实践探索，提出我国应在政府主导下重建以养老保险制度为核心的农村养老保障体系，以贫困地区为重点推进农村基本养老保险合理差别的全覆盖，并加快城乡一体化的养老保障体制机制建设进程。

　　关键词：农村 养老保障　制度创新

　　我国2020年要基本建立覆盖城乡居民社会保障体系，目前新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度已普遍建立，唯有农村养老保障制度建设严重滞后。鉴于农村人口老龄化的加速和计划生育对家庭养老、土地养老保障功能的削弱，以及市场经济自由竞争的体制环境，在农村社会保障的发展过程中，在重视社会救助的同时，要把社会养老保障作为重心来抓。

　　一、我国农村养老保障体系现状及问题

　　l、农村家庭养老保障模式面临挑战
　　家庭养老是我国农村目前最主要的养老方式，在农村养老保障中发挥着主导作用。随着社会的演进，农村家庭向小型化和核心化发展，一个独生子女成年后将不得不为4—6位老人养老，这无论是在经济上，还是在时间和精力上都将难以承受。社会价值观念的转变又使传统的“孝道”观念受到了巨大的冲击。目前我国的农村家庭养老规范缺乏，养老质量完全取决于子女的意愿，普遍水平较低。一项涉及全国29个省、自治区、直辖市的老人家庭养老调查结果显示，被调查者子女没有提供任何现金的有24．5％，仅提供较少现金(1200元以下)的有57．0％，粮食与衣物的提供情况也也现金相似，这些资金即使在消费较低的地区也仅仅只能满足老人最低的温饱需求。

　　2、农村土地养老保障功能日趋弱化
　　土地是农民的重要养老保障，然而土地养老的功能也在弱化。一方面，由于城市化进程的加快，虽然农业人口的数量在减少，但耕地的减少速度更快，使得农民无田可种；另一方面，由于近些年农业的市场风险和自然灾害增加，土地收益难以确保农民基本生活。而且，当农民年老、疾病时其劳动能力就会减弱或丧失，农民从土地得到的收益就会很低甚至没有，所以，不仅失地农民失去了土地的保障，而且有地农民从土地上得到的收益也难有保证。

　　3、以养老保险为核心的保障制度亟需完善
　　我国农村养老保险制度源于民政部于l992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《方案》)，该方案确立了保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的政策，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。但目前政府的政策扶持缺乏相关制度的强制性没有保证；集体的补助因缺少资金而基本落空；个人的缴纳受农村经济、社会文化特点、农民的价值观等各种因素的影响，农民缺乏投保的积极性。从实践来看成效欠佳：一是覆盖面窄，迄今全国仅有l1％左右的应保农民参加农村养老保险；二是保障能力脆弱，基金积累少，保障水平非常低，经济发达的浙江省，2004年浙江丽水市各县市区，参保农民到了领取养老金年龄，人均每月仅能领取2．85元养老金；哈尔滨市在目前开始领取保费的1万人中，月领取标准在5元钱以下的占50％。这样低的保障水平显然难以起到养老的作用。

　　4、城乡养老保障模式期盼体制机制的统一
　　由于历史的原因，与城乡二元经济、社会结构相适应，社会养老保体系也呈明显的二元化特征。农村社保制度长期以来一直被置于国家社会保障体系建设的边缘，整体制度架构与城镇社会保障制度分割明显，缺乏衔接性。目前，农村养老保险制度主要是个人强制储蓄，缺乏城镇养老保险的社会统筹，无法实现与城镇养老保险的对接。面对转轨时期出现的农民工和失地农民，国家至今没有系统合理且行之有效的制度方案，使这部分群体的利益无法得到有效保障。如农民工养老保险跨地区转移和失地农民的养老保险标准过低等问题。从社会公正和构建和谐社会的理念来看，建立城乡一体的包括养老保障在内社会保障制度是社会发展的必然趋势，城乡养老保障体制机制的统一势在必行。

　　5、养老保险立法滞后，法律约束力不强
　　随着养老保险制度改革以及大量社会问题的暴露，解决养老保险法制建设滞后的题日益紧迫。立法先行是各国社会保障制度建立和发展的显著特点，也是值得借鉴的宝贵经验。我国农村社会养老保险及其相关的立法相对滞后，制约了农村社会养老保险制度的发展，具体体现在缺乏专门的农村社会养老保险法、立法层次不高和缺乏系统性。社会养老保险制度多是以国务院有关部门或方以行政规章或改革指导意见出台，与社会保障应有的法律地位不相称，部门规章之间不衔接，地方标准差距过大。农村养老保险更主要是各地的实践探索，缺乏法律层面的统筹和规范。已经颁布的一些部门行政规定，在实施过程中也存在缺乏法律责任制度问题，对政府、企业和个人的法律束力有限。

　　
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二、国内外养老保障制度的典型模式

　　(一)国外农村养老保险制度的典型模式
　　从世界l62个国家和地区社会养老保险制度看，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。其中，有相当数量是与中国发展水平相当的非社会主义制度的发展中国家和地区。口从养老保险资金的筹集模式上看，目前已有的农民社会养老保险模式主要有以下三种

　　1、投资互助型　　这一模式是目前世界上大多数国家的农民实行的社会养老保险模式，以德国、日本、美国等国为典型代表。该模式以律斯麦的理论为依据，坚持“援助自助者”原则，强调养老的“个人责任”，养老保险待遇与个人收入、缴费年限相联系，即农民养老首先而且根本上是个人的义务，然后才是国家和社会的义务。

　　2、国家福利型　　国家福利型养老保险模式是实施范围较大的另一种农民社会养老保险模式，实行这种模式的国家有英国、瑞典、加拿大等。该模式起源于英国，后为瑞典所发展。国家借助于财政政策的调节作用，来保障老年人晚年生活，缓解社会矛盾。

　　3、自我投保型　　自我投保模式也叫强制储蓄模式。目前世界上只有少数亚非发展中国家农民实行这一模式的社会养老保险制度，实行结果比较成功的国家是新加坡。这种养老保险模式强调以家庭为中心维持社会稳定和经济发展，其保险基金来自于企业和劳动者两个方面，国家不进行投保资助，仅给予一定的政策性优惠。

　　从上述三种模式的实施效果看，福利型重公平、轻效率、强调保障的普遍性，其结果是社会养老保险开支过于庞大，在国民生产总值中所占比重随着人口老龄化的加剧逐年上升，，从而导致用于生产的财力减少，政府负担加重，影响了国民经济的发展。自我投保型实行个人完全积累的筹资模式，受人口老龄化的影响比较小，不致使国家和社会背上沉重的包袱，但这种家庭内部互济在其互济范围和数量上都十分有限，与社会统筹的互助共济差距很大，难以达到社会共济的目的，在客观上有可能对社会的稳定发展产生不利的影响，适宜在城乡和贫富差距不太悬殊的地区和社会推行。投资互助型的社会养老保险制度则强调效率与公平相结合，尽管有自身的缺陷，但由于其体现了权利与义务对等的原则，多渠道筹集资金，减轻了政府的负担，能较好地适应现代市场经济发展的需要，可以对社会经济的发展起到“稳定器”的作用。因而，这一模式越来越受到众多国家的推崇。

　　(二)国内农村养老保障模式的实践探索
　　由于《方案》存在着诸多问题，一些地方在实践探索中形成了各自不同特色的农村养老保险模式。

　　l、青岛模式　　青岛模式中农民养老保险实行“个人缴费、集体补助、政府扶持相结合”的基金筹集方式，建立归农民个人所有的农村社会基本养老保险个人账户。参保人死亡，其个人账户的余额可依法继承。参保实行个人自愿与政府倡导相结合，财政补助和负责兜底。在养老保险资金的筹集上以支定收，各县(市、区)根据本地以上年度农民人均收入确定缴费基数，个人交费设上下限，最低不低于6％，最高不高30％；村集体、乡镇、县(市、区)补助l2％。财政补助资金可先行“挂帐”，视情况分期支付到位，但必须兜底。

　　2、苏州模式　　苏州模式是一种以政府高补贴为特征的福利社保模式，实行“一个体系，两种制度”。农村各类企业及其从业人员参加城镇企业职工基本养老保险；从事农业生产为主的农村劳动力(即纯农户)纳入农村养老保险，并建立了两者之间相互衔接的机制。农村养老保险坚持“个人负担、财政补助、集体补贴”的原则，在养老保险资金的筹集上以支定收，缴费基数按当地上年农民纯收入或参照上年城市企业职工平均缴费工资基数的50％左右确定。在此基础上，个人负担50％，集体和财政负担50％，财政补助的资金必须全部到位，对推行农村养老保险制度之前男满60周岁、女满55周岁及其以上的老年农民无条件给予补贴。

　　3、北京“大兴区”模式　　北京大兴区实行的农村养老保险制度是由政府组织引导，农民自愿参加，个人、集体、政府三方筹资，建立个人账户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合的养老保险制度。保险费以个人缴纳为主，缴费标准按领取标准测算。区政府每年按应参保人数拨付专项资金用于对参加农村社会养老保险人员的补贴。同时要求有条件的村积极筹措资金，对符合参保范围的人员给予适当的补助。个人缴纳的保险费和村集体的补助以及区政府对个人的补贴一并记人个人账户。

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　　比较来看，苏州模式应该是建立经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式，与我国大部分农村地区的经济条件不符。青岛模式的政府信誉支持充分调动了农民积极性。北京大兴区模式的缴费方式的灵活性以及在城乡养老保险关系的转移比较灵活的处理方式，充分考虑到了农民和农村的特点以及城镇化、非农化的发展趋势，具有较强的适应性。

　　三、构建适合中国国情的新型农村养老保障体系

　　中国老龄社会加速来临，且农村人口数量庞大，二元经济体制和非均衡发展的结果是地区和城乡之间存在不合理的巨大差距，贫困地区农村农民的自我保障能力非常脆弱，中国要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，特别是在基本养老的重点领域，应该选择投资互助型的模式，在激励农民自力更生的基础上，改进和完善政府扶持和有限补助为特征青岛模式，以政府为主导大力推进体制机制统一、合理有序差别的城乡一体化的农村养老保障体制建设。

　　1、明确政府在农村养老保障体系建设中的主导作用
　　一是中央和省级政府在政策制定和对经济欠发达地区农村养老保障资金筹集上起主导作用。按照宪政国家的构建理念，政府有承担保障公民基本生活和福利要求的积极义务，为公民提供基本生活保障是现代政府一个基本职责。养老保险资金的筹集不能主要依靠收人没有保障的农民自身，国家和地方政府必须加大对农村社保的财政投入。二元经济体制下，农民为国家的经济发展做出过巨大贡献，总数在数以万亿计。但是另一方面国家对农业低投入，这中间的“隐性”贡献十分巨大；东部优先战略下，西部地区农村及农民承受了更大的付出。现阶段国家财政向农村和农民实行一定的倾斜，以清偿国家对农民的隐性负债，应该说是必要的、合理的。所以在未来我国社会保障制度的建设中，政府应该在政策引导、制度建设、资金筹集等方面发挥更加积极的主导作用。

　　二是在建立和完善农村社会养老保障管理体制和监管体制起主导作用。政府应当从管理体制的内部构造与管理、基金运营及事务管理的分离、专款专用及专人监督等方面着手建立符合我国农村现状的养老保障管理体制，适当放宽农村养老保险基金的投资渠道，尝试通过委托专门的基金管理公司进行投资运营来提高基金的收益，达到保值增值的目的。监管部门在资金收缴、投资运营和给付发放等环节的监督必须做到专业、到位和有效，政府还有必要鼓励并推动社会、公众和媒体等舆论机关实施多方位监督，以弥补政府主导的监管机制的不足。

　　2、倡行家庭养老和完善土地养老等传统养老保障模式
　　现今，以养老保险为核心的农村养老保障体系尚未建立。即使农村养老保险体系已经很完善，倡行家庭养老和完善土地养老等传统养老模式为仍有其重要意义。在中国的传统文化中，家庭养老不仅是一种物质供养，更兼有家庭亲人的精神抚慰，这是其它养老方式所不能完全替代的。目前家庭养老仍然是老年保障的主要形式，政府可从制度建设上、思想宣传上倡导和鼓励农村家庭养老。现阶段，土地保障对我国农村老年人口的基本生活保障依然起到重要的作用。当农民年老时，若将土地转移给子辈，则父辈的养老应主要由子辈来承担；若将土地转移给了他人，则可从土地的转移中一次性或分阶段获得养老保险补偿。政府应采取积极有效的措施，盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。

　　3、重建公平优先的以社会基本养老保险制度为核心的农村居民养老保障体系
　　一是农村社会基本养老保障体系的重建应贯彻公平优先原则。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，应从全国范围内统筹考虑农村社会养老保险制度的建立。从社会公正的理念出发，国家有义务使不同地域的农村居民享受的社会基本养老保险不致过分悬殊，全国农村基本养老保险制度的实施至少是有助于扭转日益扩大的地区和城乡差距，而不是相反去助长这种差距。二是我国已具备建立一个“初级的社会公平保障体系”的经济条件。从国际经验来看，农村居民的养老保障从以家庭保障和土地保障为主走向以社会保险为主是客观趋势。欧盟13个国家开始建立农村养老保险制度时，农业产值平均占GDP的17％左右，目前我国农业产值已经下降到GDP的15％的以下；根据联合国开发计划署2004年的《人类发展报告》的统计数据，按照购买力平价计算，我国人均GDP接近50o0美元，略高于年美国颁布《社会保障法》全面建立社会保障制度时期的水平。三是建立全国范围的农村社会养老保障体系成为当前迫切的任务。旧的《方案》既难以调动农民的积极性又难以反映制度的公平性，更被实践证明不符合中国实际而实际上处于废止状态，各地因地制宜地开展的农村养老保险实践探索需要引导、整合和统筹。否则遗留问题的大量存在势必成为今后制度整合和统筹新的难题，将来再统一制度必然带来很高的改革成本。如发达地区与欠发达地区农村养老保险横向地区差距的不断拉大，农民工和农民跨地区流动时社会保险关系跨地区转移，以及失地农民和各类弱势群体养老保险的合理解决等等，重建以基本养老保险为核心的全国性的养老保险制度框架迫在眉睫。四是构建多元化的农村养老保障体系。强调社会基本养老制度为核心的同时，要倡行传统家庭养老，完善土地养老功能，建立社区养老激励机制，鼓励社会力量广泛参与，加之个人不同层次的商业保险和个人储蓄等形式，形成多元化的农村养老保障体系。

　　4、构建全覆盖、保基本、有差别、多层次的农村养老保险体系
　　农村社会基本养老保险制度建设作为覆盖城乡居民的社会保障体系的一个基本重点，作为以关注民生为重点的社会建设的重要组成部分，不能以多数人的权益否认少数人的正当利益。改革发展的成果应由全民共享，农村社会保险的体制构建应从广覆盖走向全覆盖，贫困地区的贫困农民的覆盖是重点和难点。一是在试点基本完成、情况基本清晰的情况下，农村养老保险的体制构建应从以有条件的富裕地区优先转向贫困地区优先，以防止地区和贫富差距进一步拉大。事实上有条件的地区随时可以顺利启动农村养老保险，而贫困地区则不然，或者说贫困地区即使能够启动保障层次也非常低。二是要保证真正处于“基本”线以下的农民能享受最大的政策优惠和财政资助。有差别的“差别”应本着有利于缩小差距的原则，应控制在合理的范围之内，保证真正处于“基本”线以下的农民受益最大化，富裕农民可以把商业保险作为重要补充。

　　三是在资金的筹集上，中央和省级财政应向贫困地区倾斜。贫困地区应主要依靠省级和中央的财政支持，中等条件地区应以地方政府和农民个人为主，富裕地方则以农民个人、集体经济和地方财政共同筹集为主的方式，为在省级和全国范围内建立基本统一、差别合理的农村养老保险体系奠定基础。四是变自愿参加为强制参加。要先落实政府的财政责任，对无能力缴费的农民可以整合救助资金予以考虑。应当指出，国家财政的补贴实质是一种普惠性的社会福利，任何公民的享受均不应有前置条件。

　　5、加快城乡一体化的养老保障体制机制建设　　一是城乡居民养老保险均采取统帐结合的帐户模式。建立覆盖城乡居民的社会保障体系的基本目标是实现城乡社会保障体制机制的统一，二者能够相互衔接和转换。城镇职工和居民养老保险采取的是个人帐户与社会统筹帐户相结合的模式，个人缴费存人个人帐户，社会统筹帐户由其所在的单位、企业或政府出资。为更好的实现城乡保险制度直接的衔接，农民的养老保险也应采取这种统帐结合的帐户模式，社会统筹部分由政府和集体经济承担，个人缴费部分由个人或救助资金等予以解决。由于贫困农村地区农民养老保险主要由中央及省级财政承担为主，因此不同地区农村之间、同一地区农民贫富农民之间和城乡居民之间个人帐户与社会统筹帐户的缴费比例、缴费总额都是有差异的，它们之间的转换应以总额为基础进行科学折算和调整。

　　二是规范整合农民工和失地农民及城镇灵活就业人员等的养老保障。在城镇和农村社保制度逐步规范运行的前提下，农民工保障可以选择性的靠一头。趋于城镇化的农民参加城镇保障，选择回乡的农民可以选择农村保障，同时积极创立城乡保障关系转移的有利条件。尽快实现社会保障的省级统筹和全国统筹，加快全国社会保险关系信息库建设，借助现代先进信息技术，实现城市间、省际间农民工养老保险信息联网和共享，大幅度减少中间环节，保证农民工社会保险关系建立、变动和接续快捷准确实现。在现行户籍制度和征地制度下，农民的失地完全是被动行为，属于社会风险。按照经济学公共物品理论来说，失地农民的基本生活保障属于纯粹的公共物品，应该由政府来提供。按照“土地换保障”的思路，失地农民养老保险应分类管理：已经就业的失地农民，纳入城镇职工养老保险制度；而对尚未就业以及已经丧失劳动能力的农民则建立相应的统账结合的养老保险模式。

　　
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总之，当前我国农村应在政府的主导下建立基本社会养老保险为核心的全覆盖、合理差别、多元化、多层次的农村养老保障体系，国家应在统一的法规和体制机制下统筹考虑城乡之间、地区之间、各种不同类型居民的养老保障和保险问题，在“援助自助者”原则下公正合理地构建覆盖城乡居民的社会养老保障体系，并根据历史和现实情况至少在现阶段注重向弱势群体的政策倾斜。

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