人民法院涉法信访问题成因及对策浅谈

摘要：近几年来，随着大家法律意识的提高，越来越多的人们开始懂得拿起法律的武器，捍卫自己的权利，信访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道，涉法信访则使法院成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点。涉法法信访是当前全社会特别是党政部门和人民法院面临的一项异常艰巨的政治任务，涉法信访的原因错综复杂，其根本原因在于制度性“贫血”导致的司法缺乏公信力以及人文权力意识的错位。大量的上访户不仅干扰了法院正常工作程序，而且成为影响社会稳定的隐患。因此，如何正确处理好涉及法院上访的问题，已成为法院当前工作的重点和难点。本文仅围绕这一问题，谈谈自己的粗浅看法，以作抛砖之用。

关键词：涉法信访；成因分析；对策建议

法院的涉法信访是当事人对人民法院的判决、裁定不服，向人民法院及相关部门反映其诉求的一种行为，是信访工作的重要组成部分。包括接待不服各级法院生效判决、裁定和调解；检举、投诉法院及法官的不当和违法乱纪行为；咨询有关法律问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。虽不同于一般的诉讼案件，但也需牵涉人民法院大量的人力和精力。从实践看，办理涉法信访案件难度较大，稍把握不好，矛盾激化，当事人便会采取过激行为，如围攻闹事、赴市、省、赴京上访等，会造成诸多不良的社会影响。近年来，各级法院都十分重视涉法信访案件处理及信访工作，并逐年加大力度，涉法信访案件逐年下降，尤其是涉法信访案件中长期上访、重复上访等难点案件在近年来大多得到了彻底解决，维护了当事人的合法权益，也树立了人民法院的司法权威。但也有一些上访老户，不停访、访不停，已超出了正常的信访范围，虽然有多方面的原因，但这些现象的存在，已对司法权威作为社会矛盾的终局裁判者地位形成了挑战，如何应对正是本文的思考所在。

一、法院面对涉法信访的尴尬

一、信访制度的优点与缺陷。信访制度的初衷是“保持国家机关同人民群众的密切联系”，在现实中，它主要是自认权益遭受各级政府及其官员、企事业单位及其负责人损害的民众寻求救济的一种渠道。 向民众提供救济的初衷当然是好的，但信访制度本身也具有内在缺陷：信访所控告的对象多为政府机关，民众为寻求救济，倾向于越级上访。接访的上级政府机关通常又没有向民众直接提供救济的渠道，因而，大多数情况下，它们是把民众的信访转回民众控诉的那一级政府处理，导致问题很难得到有效解决。于是，“老上访户”频繁上访，高层政府要求基层政府大接访，基层政府却想方设法“截访”。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、信“访”还是信“法”还真是个问题。如果说，其他政府机关陷于信访怪圈还情有可原，惟独法院没理由陷入信访困境。法院本身就是向民众提供救济的场所，而且，古往今来，法院通常被认为是在和平秩序下民众寻求救济的最后场所。法院有公开的审理程序，也给双方当事人提供公平的辩论机会，法官也是按照法律判决。更重要的是，法院体系还有复审机制，对初审法院判决不服的当事人，还可以向二审法院上诉。凡此种种程序和机制，任何其他政府机关都不具有。从理论上说，终审法院的判决就是一个人在人世间所能得到的终局裁决。从这个意义上说，作为一种救济手段，法院也应当比信访更可靠，人们应当是在信访无效之后到法院寻求救济。可现实情况是，我国的各级法院却经常成为信访的对象。这样一来，法院与信访之间就构成了一种奇怪的关系。法院的判决不是终局的，相反，人们在法院体系已经走完法定的上诉、再审程序之后，把信访当成了超级上诉程序。之所以说它是超级的，因为信访程序对信访的次数、理由等，没有明确限制，当事人可以不断上访。而且，单从信访机度的设置和运行来看，其本质是一种行政权力运行机制，通过信访来解决法律问题，实际上就是行政权对司法权的干预。“信访”还是“信法”的问题归根到底又绕回到“权”大还是“法”大的老问题。

三、法院的尴尬与困境。当事人之所以针对法院的判决和执行上访，当然不都是因为当事人精神不正常，而是因为，由于各种原因，当事人不大相信法院的判决及其执行过程是公正的。这里面可能有私人原因，但更多是由于制度上的原因。但是，针对法院的信访频繁发生，对整个社会治理秩序的损害巨大。当事人对法院的判决提出信访，尤其是向法院之外的党政机关上访，这意味着，对各种纠纷，社会不再存在终局性裁决机构。这个社会丧失了终极的权威，正义虚悬在未知之处，法官和当事人都难以把握。国家信访局的统计表明，“当前来京群众信访反映的问题中，80%以上是有道理的，还有80%以上是通过各级单位、政府的努力可以在基层得到解决的。” 国家信访局局长周占顺认为，地方政府没有提供应有的帮助是导致来京上方人数增多的重要原因。与信访相关的调查问卷显示，有90.5%的上访者是为了“让中央知道情况”，88.5%的上访者是为了“给地方政府施加压力”。[1]那么，从这一角度来看，片面强调信访工作，并无助于从根本上解决这样的困境。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、涉法信访案件产生的原因

一是历史遗留问题。人民法院对案件的处理必须紧密结合当时的社会环境和法律规定以及相关的政策。而政策随着形势的发展不断在进行调整，当时法律、政策所禁止的，现在不一定禁止。而已经审判的结果却成为历史了。这样，就使得当事人产生心理上的落差与失衡，认为不公而上访。

二是诉讼阶段信访行为发生率低，而在执行阶段则较高。每一个到人民法院诉讼的当事人，都希望通过人民法院的司法行为维护自身的合法权益，并使权益尽快实现。但是，往往是案件进入执行阶段后，执行工作经常受到不正常因素的影响，人民法院并不能及时实现当事人的合法权益，造成执行工作不能顺利进行，一部分执行案件由于被执行人无财产可执行，债权人的债权难以实现，而申请人认为法院执行力度不够，导致申请执行人即债权人认为人民法院消极执行而上访。还有另一部分执行案件是被执行人因为自身利益关系，拒不执行生效法律文书，以法院执法不公为借口，故意甚至恶意上访。因此执行工作也陷入当事人不满意、政府不满意、人民法院成为众矢之的的恶性循环的怪圈。

三是法院裁判的原因造成当事人上访。主要是法院内部审判监督制约机制发挥的效果不如人意。自身纠正裁判不公的案件缺乏主动性，导致当事人申诉或申请再审难问题未彻底解决。另外，我国现在虽然实行的是二审终审制，但司法实践已经出现五审、六审，甚至更多的审，可谓审而不终，这也是导致当事人上访的重要原因。一些当事人对生效裁判不服，仍反复申诉、上访以希改判，而在实践中确已存在由于当事人的反复上访、申诉多次进行再审和改判的现象。[2]既然有前例可循，自然打破了规矩，不停访、访不停也就在意料之中了。

四是上访人自身的问题。涉诉访案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。我们很少听到败诉方当事人说他服从判决，倒是经常见到判决生效后，胜诉方到处找关系，上访，称法院不执行生效判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极地到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素质太低等，都打着维护司法公正与法律尊严的旗号要求领导批示干预，要求启动再审程序。在工作实践中，一些上访人的上访理由五花八门，而我们的一些政府机关有时为了安抚当事人，对个案的处理有时过于随意，作出了超出法律法规的让步，让部分当事人通过缠访尝到了甜头。以致吊起了更高的“胃口”，更误导一些人信闹、信访、不信法。

三、当前涉法信访案件的特点

一是信访呈现出“四多四少”的态势，给处理涉诉信访工作带来很大压力，涉诉信访形势较为严峻。一是“书信访”逐渐减少，“登门访”逐渐增多。表现为单纯通过电话、信件访的越来越少，而当事人亲自到人民法院和有关部门上访的越来越多。正在审理和执行的案件到法院信访的多。二是“单”访逐渐减少，“群”访逐渐增多。表现为信访当事人来访时少则三五个，多则成群结队，以期为信访造声势、张影响、加压力。有些信访人互相串联，共同行动，由一人或几人牵头指挥、煽动，其他人跟着协调动作，集体上访。如小区业主状告开发商或者物业公司的信访案件逐渐增多。三是“逐级访”逐渐减少，“越级访”逐渐增多。表现为当事人不再局限于到原处理机关，而是“信上不信下，信远不信近，信外不信内、信访不信法”，有的当事人直接赴省进京上访。以期给党委、政府及人民法院施加更大的压力。四是“初”访逐渐减少，“重”访逐渐增多。有的当事人对一起案件进行重复访，有的上访老户只要院长接待日都来重访。

二是涉诉信访的范围不断扩大，诉求不断攀升，处理难度加大，许多问题超出了人民法院解决范围与能力。过去涉诉信访问题多集中在对人民法院裁判不服的“申诉”，要求对生效裁判的执行，一般发生在案件审结后或执行过程中。近年来的涉诉信访，不仅涉及人民法院审判执行业务的全过程，而且还有不少涉及征地拆迁补偿，房地产办证等问题，更有的则属于政府及其职能部门解决的问题，人民法院日益成为解决各种社会矛盾的“集散地”，上访诉求呈现复杂性，处理难度愈来愈大，特别是诸如企业改制、劳动及社会保障问题；是“三农”问题，即农民、农村和农业问题；是城镇拆迁安置问题；基层机构改革中的问题等[3]，已超出人民法院职权范围或程序规定的问题，单纯依靠人民法院很难解决。

三是人民法院处理涉诉信访的资源和手段有限，制约了信访问题的有效化解。目前，对那些无理访、越级访还缺少相应的法律法规和规范性文件加以制约，只能无休止地做其思想教育工作和稳控工作。对于案件终结后的上访，稳控工作困难很大。有的案件终结后，当事人仍屡访不止，其稳控问题仅凭人民法院无法解决。而且，对上级法院来讲，不可能事无巨细一一处理，即使要一一接待都很难，想得到最高院处理的概率就更小，为了引起关注与重视，尽快使问题得到解决，每个来访者都强调自身问题的严重和紧迫，在信访材料中也将问题夸大。但涉诉信访体制本身注定缺乏对每个来访者核实判断的能力。接待、批转、拖延就成了我们的一种制度化策略和信息过滤机制。同时基层法院由于很多问题根本无法解决。但是上级法院又要求他们“把问题解决在基层”，在问题无法解决又不得不解决的压力下，也只有以拖延来应付。又由于信访机构缺乏统一协调的信息机制，一个问题可能同时找上下几级法院，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾。立案机构没有独立的问题处理权限，没有严格的处理程序规范，对同一案件反复批转下级法院处理，下级往往拖着不办，大多数情况下，上访后被转批回来，得不到解决再上访再被批转，反反复复历经几年，上访次数越多、对法院的信任度也越低。

四、涉法信访案件中难点案件形成的原因分析

一是信访体制和处访机制的不健全。从客观方面看，我国正处在社会转型时期，法律法规的滞后和相互冲突情况相对突出，一些案件的审理还没有具体的法律规范可供依照，既给司法裁判带来了难度和不确定性，也使少数当事人对司法工作提出了不切实际的要求；现行三大诉讼法中关于审判监督程序的规定仍比较原则，缺乏细化的规定和一定限制性条款，在客观上造成了无限制申诉上访的可能，从而使重复访、越级访难以得到有效控制。法院作为审判机关，对一些政策性较强的历史遗留的问题案件，处理只能停留在书面答复上，不能真正从根源上解决问题。另外，因与政府相关职能机关之间沟通与协调不够，致使涉法信访案件多头受理、多头办理，且各部门说法往往又有出入，容易引起上访人的误解，不利于息访。

二是公众宣传导向在一定程度上推动了信访行为的发生、发展和升级。信访问题的存在，从主观方面看，说明法院工作与党和人民群众的要求还有一定的差距：少数案件在审理和执行中确实存在一些瑕疵，质量效率有待进一步提高；少数法官司法行为不规范、工作作风不严谨，造成当事人对法院存在抵触情绪；少数法官做群众工作的本领不够强，存在着重裁判、轻息诉的倾向。一方面是近年来公众媒体纷纷将关注点聚焦于司法腐败，这在一定程度上起到了舆论监督的作用，但是个别媒体脱离案件基本事实做出带有倾向性的报导，使部分当事人为了达到一定目的，动辄以媒体“曝光”要挟法院，形成大量无理、无序信访。另一方面是一些公众媒体在公共宣传中过于强调了信访的优点，导致群众意识里放大了对信访效果的期望值。以上文国家信访局的统计为例，国内大多数媒体以“国家信访局：群众信访反映的问题80％以上有道理”为标题进行报道，而对有90.5%的上访者是为了“让中央知道情况”，88.5%的上访者是为了“给地方政府施加压力”的表述则有选择的予以忽略。

三是法院工作人员的整体司法能力和司法水平与人民群众日益增长的司法需求存在差距。个别案件在办案过程中有失公平、公正原则，出现裁判不公而导致涉诉信访发生；案多人少的现象使法官对案件在调解方面没有足够时间和精力耐心细致地做好当事人的思想工作，有限的司法资源短时期内不能适应人民群众日益增长的司法需求，使一些没有解决或解决不好的矛盾通过上访的形式表现出来，导致当事人之间有积怨或认为法院办案不公上访；个别法院工作人员还存在“重实体、轻程序”、“重法律效果，轻社会效果”的思想，司法环节中还存在不够规范的行为，工作作风有时还存在“冷、硬、横、推”的现象。以上的不适应导致案件处理存在不同程度的问题，因此引起当事人的信访行为。

四是信访当事人自身素质不高。部分上访人的法律意识和文化素质不高，大多均缺乏基本的法律知识和道德素质，当他们的权益受到损害时，就通过不断上访缠诉来维权。这些上访人没有明确的诉求，所提的问题也都是一些无法解决、不切实际的事情，一旦其所期望得到的要求达不到时，便开始反复上访。还有相当一部分信访事项是因信访当事人不熟悉法律法规和市场经济规律，不理解法官工作，将市场风险、诉讼风险归咎于法院。此外，还有一些当事人受封建传统思想影响较深，认为党、政、人大机关高于司法机关，可以直接干预甚至命令司法机关对某一问题作出相应的处理。而个别“青天”对于个案处理的批示，力度大，效果好，引发了诉讼当事人对这种解决模式的过高期待，片面地认为一访就灵，使得他们一遇相应问题便避开人民法院而直接要求“面见领导”，找党政或人大领导帮助解决。

五是信访权利存在滥用的情况。我国诉讼制度对当事人投入的司法成本是有一定要求的，若走信访途径则投入的也许就只是几张信纸、几张邮票的钱，而且可能效率更快、效果更好。正是因为诉讼维权成本相对高昂，很多群众通过对比就选择了信“访”而不信“法”，以致大量涉诉信访案件涌现。[4]同时，由于法律规定当事人申诉和申请再审不收取诉讼费用，滥用申诉权的零成本在一定程度上加剧了当事人不断重复申诉的局面；涉诉信访涉及的相关审判、执行案件，绝大多数是经过法院依法公正处理的，但是一些当事人法制意识淡薄，诉求不合法、不合理，提过高要求，信访不信法，到处上访。有的甚至以上访为业，遇国家有重要政治活动就越级访、进京访；还有的思想偏执，行为偏激，造成案件处理难度增大。

六是对违法上访行为处置不力。对无理过激上访行为采取姑息态度，即使上访者行为已经违反了《治安管理处罚法》，从稳定社会和善待上访者的原则出发，尽量对上访人过激行为不进行处理，久而久之反而助长了无理上访者的气焰，使案件长时间无法得到解决。

五、解决法院涉法信访问题的对策及建议

一是建立健全完善的涉法信访工作协调机制。涉法信访与涉行政信访不同，涉法信访往往周期长，问题复杂，上访人情绪激烈。但法院处理信访问题离不开当地党委、人大和政府的领导、监督和支持。要建立由党委（政法委）牵头，各职能部门（包括政府部门）分工协作的大接访格局。要通过向党委、人大请示报告制度，争取党委的正确领导，充分理解和最大支持；通过横向沟通制度，加强与信访局、维稳办、政法系统各部门之间的密切联系，形成信访工作合力，加大对上访对象的协调息访力度。做到有事及时联系沟通，敏感时期保持24小时联络畅通；通过与基层党委、政府的信息交流制度，加强与乡、镇、村、居委会等基层组织联系，发挥基层组织“离得近、消息灵、信得过”等地缘、属缘、亲缘优势，协助法院做好息诉息访工作。[5]既要保护上访群众的合法权益，也要维护司法机关的权威性和严肃性。

二是建立健全涉法信访工作责任制。法院涉法信访工作做得好坏，不仅直接关系到法律的权威和社会的稳定问题，而且还直接关系到法院审判质量问题，必须实行由“一把手”负总责，分管院长具体抓的领导责任原则，严格按照“一个案件、一个领导、一个专班、一套方案、一抓到底”的涉法信访工作机制要求，对每一个案件明确承办人、责任部门，责任领导，以切实加强监督和指导。并将涉法信访工作列入岗位目标责任制考核范围，实行涉法信访工作与奖惩机制的对接，制定“办案责任与涉法信访责任合二为一的涉法信访责任追究制”。谁承办的案件引发的问题谁负责，让法官主动做好当事人的服判息诉工作，并由相关监督部门定期进行检查。

三是建立一套涉法信访案件的流程管理制度。首先建立涉法信访工作流程管理，对涉法信访工作各个环节进行有效管理，保证涉法信访渠道的畅通和行之有效的处访办法。涉法信访工作主要环节有：接待、登记、分流、审查、处理、反馈和统计，要对这七个环节实行动态跟踪管理，限定各个环节的工作时间，从而保证一般来访件能当场答复的一律当场答复，不能当场答复的应在一定期限内给予答复。

四是建立完善的接访处置机制。涉法信访应结合法院涉法信访实际情况，着力疏通涉法信访渠道。要注重加强与涉法信访人联系，主动收集涉法信访信息，对一些老上访户和矛盾易激化户，要主动上门，认真听取涉法信访人的意见和要求，收取有关材料，摸清情况，及时掌握涉法信访人的思想动态，采取得力措施平访息诉，并做好涉法信访人进京、进省上访稳控工作，最大限度地把涉法信访问题解决在萌芽状态。在法院的涉诉信访和维稳工作中，经常发现某些信访人意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状，以至出现一信多投、重复来访，甚至越级、赴省、进京上访等情况，造成信访工作无法了结的现象。而党委、政府、人大多头接访，多头批示，但领导在接访时多又只听到一面之词，当事人有理无理法院都要汇报情况，使法院的终审裁判的既判力受到极大地挑战。只要是于己不利的裁判，当事人从思想上就不承认它的最终效力，其办法就是上访，找上级法院提审，找检察院抗诉，找地方党委干预，找人大进行个案监督，力图通过上访推翻已生效的终审判决。[6]因此，有必要统一接访口径，对同一信访案件，由一个接访单位主办，统一答复办理。

五是坚持有错必纠的原则，切实为群众办实事。对涉法信访有理，原判有错误的，及时提交审判委员会讨论决定并即时处理，认为涉法信访无理的，做好涉法信访人的服判息诉工作，对其中涉法信访无理但生活确有困难的，及时协调政府有关部门解决，对多次涉法信访的，领导亲自出面，协调各方力量，做好息诉工作。

六是坚决抵制“大闹大解决，小闹小解决”，依法严惩恶意制造涉稳事端的行为人。要严格政策界限，防止乱开口子。为了避免对当事人引起负面的“激励”作用，必须坚决依法办案，使任何纠纷和矛盾回到理性逻辑和法律框架内解决。要按照“切实保护合法上访，控制无理上访，制裁违法上访”的要求，防止无原则地妥协迁就，既要依法维护确有冤曲的上访当事人的合法权益，又要制裁个别无理取闹，故意扰乱社会秩序和司法秩序的不法行为。要按照司法为民的要求，真心实意地关心帮助涉法信访户，从生活上给予照顾，从精神上给予关心，从思想上进行教育，依法稳妥地解决矛盾和纠纷。要依法处理无理缠访、闹访、违法上访案件，对一审裁判已生效或二审案件当事人没在有在裁判生效后二年内提出申诉或申请再审，或者一审、二审生效的裁判经上级法院再审维持或最高法院复查终结的，上访者如仍然坚持上访的属无理上访，对无理上访的，应根据国高院《信访条例》的规定及时终结信访。 对于那些不依法寻求救济，故意制造事端，借信访泄私愤、图报复，非法集会、游行或者以极端手段妨害人民法院工作人员执行公务、扰乱国家机关办公秩序的行为，应依照《信访条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》的相关规定，给予必要的处罚。

七是落实“公正司法、司法为民”宗旨，从源头上治理涉法信访。首先是要大力提高审判水平，坚持公正司法，落实判前指导和判后答疑制度，避免当事人因裁判不公或对法院裁判文书不理解而引发上访；其次是要落实司法为民，解决群众实际困难；三是要加强与宣传媒体的合作，加强法制宣传，通过正确的舆论导向引导群众树立法律信仰，提高诉讼风险意识，以理性的方式、合法的途径寻求救济。

八、推动司法体制改革，理顺社会治理机制。信访制度该怎样发展，暂且不论。但至少，确实该认真思考法院与信访的关系了。当今之计，惟有进一步推动司法体制改革，让法官更有条件公正司法，把大多数信访转变成常规诉讼，将部分信访转化为常规上诉，从而遏制针对司法的信访。要实行信访终结制度，对经过三级部门处理的案件不再受理，使无理或持过高要求的信访人不再缠诉。通过依法治访，把信访制度纳入法制化建设的道路，从而理顺社会治理机制。

随着政治、经济体制改革的深化，法治现代化进程的加快，司法体制改革及法院审判方式改革的深入，新问题不断出现，社会矛盾越来越复杂，人民法院的涉法信访工作也面临着新的挑战。面对新形势，人民法院应坚持科学发展观，以“三个至上”为指导，进一步发挥信访工作的特有功能与作用，建立规范、高效、权威的信访工作新机制，改进和加强信访工作。维护法律的尊严，履行好人民法院的职责，更好地树立人民法院形象。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/pp style="text-indent: 2em">[1]袁方成：《公民权利与法治框架下的信访制度改革》，2005年3月21日，《中国信访制度改革谈》。

[2]《法院涉法信访案件情况分析》，2006年11月8日，《河南法院网》

[3]叶文炳：《试析法院当前信访存在问题及对策》，2004年1月7日，《中国法院网》。

[4]李红锦：《涉诉信访问题研究》，2005年7月12日，《中国法院网》。

[5]黄有卓：《做好基层法院涉法信访工作之我见》，2010年2月24日，《人民法院报》。

[6]余向阳、吴彪：《涉法信访的挑战与对策分析》，2006年11月06日，《东方法眼》。