法国国内公法领土观的基本概念与借鉴

　　关键词: 权力分配/领土划分/国家结构形式

　　内容提要: 在法国的地方行政双轨制中，权力下放和地方分权分别将国家领土划分为各行政区域和各领土单位。二者都是行政意义的划分，地方不得分享立法权，国家法律是公共意志的排他性表达。公法理论将国家独占立法权作为单一制的内涵，而地方分享立法权的体制则被树立为大区制。我国现行宪法采用多重标准将国家领土划分为兼具立法、行政与司法权的行政区域，行政区域的法律地位不明，这阻却了规范的公法人理论，不利于理顺国家整体与局部关系。

　　任何公权力都必定依附于特定的地理空间。在国际公法中，确定的领土是国家成立的地理要素，在国内公法上，领土同样制约着所有公权力的运作。如何纵向分配公共权力和从内部划分国家领土，以及在此基础上如何认识国家的结构形式，是任何国家都必须面对的基础性公法问题。正因为如此，权力纵向分配与领土内部划分是公法理论的重要内容。法国公法以权力下放和地方分权的概念为基础，建构地方行政双轨制，杜绝地方立法的可能，从而形成严格的单一制概念，并在公法理论中演化出大区制的国家结构形式。本文拟分析法国公法的有关基本概念，进而审视我国现行宪法的权力分配、领土划分和国家结构形式。

　　一、权力下放、地方分权和地方行政双轨制

　　在大革命以前，法国的地方制度就形成了顽固的中央集权传统并延续至今。中央集权所包含的中央审批制使行政程序极度冗长，严重降低了行政效率。托克维尔曾嘲讽道：“为了做到身在巴黎而能领导一切、洞悉一切，必须发明上千种审查手段。书面文件已经十分庞大，行政程序慢得惊人。我从未发现一个教区重建钟楼或修理本堂神甫住所的要求能在少于一年内获得批准，最通常需要两年或三年才能批准。”[1]所谓“凡人之事，穷则思变”[2]，现行第五共和国自成立以来就一直寻找各种改进措施，权力下放则首先进入了人们的视野。

　　（一）权力下放

　　自20世纪60年代，中央政府开始在全国范围内分散行政审批权，行政官员被派往全国各地，并在特定的地域内代表国家实现行政职能，法国逐渐在实定公法的层面接受了权力下放（la déconcentration）的概念。作为一般性的行政技术，权力下放是指“权力在同一机关内部转移的技术，其中，一个高级机构的决定权向同一机关中的下级机构转移。”[3]权力下放形成了国家的权力下放机关（l’administration déconcentrée de l’état），它们代表国家在地方提供国家服务（les services de l’état），因此又称为“国家的代表机关（autorités répresentantes de l’état）”或“地方国家行政机关”。

　　对第五共和国而言，权力下放是一个持续的行政改革过程。“权力下放组织取得了越来越重要的地位，到目前为止，全法约有30万个权力下放机构。”[4]在实践中，这些权力下放组织既“维持着国家的统一性”，又“服务于行政效率”。[5]法国的中央集权体制向来不缺乏国家的统一性，而权力下放改革则为走向穷途的中央集权体制开辟了变通之道，人们常引用著名政治家奥迪隆·巴浩（Odilon Barrot）的名言来评价权力下放的作用：“这是用同一把锤子捶，但是我们缩短了它的柄。”

　　权力下放组织实现国家行政职能的地理区域通常称为“行政区域（circonscription administrative）”，目前普通的行政区域有大区（la région）、省（le département）、区（l’arrondissement）和市镇（la commune）四级，其行政机构主要包括行政首长（如大区的国家代表préfet[6] dans la région和省的国家代表préfet dans le département）及其领导下的行政机构。

　　从行政组织法的角度来看，地方国家行政机关在法律上并不独立于中央政府，前者的法律人格被后者所吸收。从组织上看，地方国家行政机关的官员由中央政府委派，而非由地方民选产生；从权力来源上看，其行政权力源于中央政府通过规章或命令的授权，并因此在理论上得由中央政府随意收回；从财政上看，地方国家行政机关无独立支配之公产，亦无独立于国家的财政地位。因此，地方国家行政机关并不具有公法人的地位。在行政作用法上，各地方国家行政机关分别在一定的层级和范围的地域内代表中央政府实施行政治理，其治理行为的法律效果归于中央政府所代表的国家。

　　（二）地方分权

　　权力下放在本质上是中央集权的附属物，它无法医治中央集权体制的固有弊病——地方民主赤字。权力下放虽通过分散行政决定权提高了行政效率，但却无法弥合国家行政与地方偏好的冲突，也由于缺少民主体制的监督功能，不得不代之以中央政府的远程监督，从而带来行政成本的增加。因此，中央集权体制及权力下放措施的固有缺陷，只能在中央集权体制之外弥补。在这种背景下，地方分权（la décentralisation territoriale）作为一种新的地方治理模式逐渐成长起来。

　　地方分权，“建立于地方利益的概念上，是指区别于国家的公共团体，由民选议会自由治理，由宪法规定并受法律保障，具有法人资格、财政自主权和自身的审议与执行机关，得在行政法院和审计法院的监督之下负责独立于国家的财产管理和公共服务。”[7]此定义极为具体地揭示了地方分权的特征。根据法语构词法，地方分权更直观的含义是“去（dé-）中央集权（centralisation）”。可见，地方分权是一种直接对抗和瓦解中央集权的体制，而不像权力下放那样寄生于中央集权体制当中。正是由于地方分权的生长，法国正在摆脱中央集权，成为“单一制地方分权国家（l’ état unitaire décentralisé）”[8]。

　　实践中，1958年宪法第72条第3款[9]规定的自由行政原则（le principe constitutionnel de libre administration）支配着地方分权体制，但该原则的内容经历了长期演变。宪法委员会在1979年5月29日的判决中才首次认可自由行政原则的宪法价值，1982年，议会通过《关于市镇、省和大区权利与自由法案》为地方分权改革带来实质性的进展，行政法院在2001年1月18日和2002年6月12日的两项判决中将自由行政原则吸收为一项基本自由（une liberté fondamentale）。可见，议会法律、宪法委员会和行政法院的判决都推动着地方分权的深化。2003年的修宪直接将地方分权采纳为宪法的基本原则，修订之后的宪法 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一条明确规定共和国的组织是“分权化的”。[10]这种变化表明，地方分权已经成为法国地方行政体制不可动摇的组成部分。

　　在法国公法上，地方分权团体实现其行政作用的地理空间被称为“领土单位（collectivité territoriale）”，目前包括大区（la région）、省（le département）和市镇（la commune）三级（在本质上讲，“国家也是领土单位的一种”[11]，因此本文不采用“地方团体”的译法，此外，此处也实非三“级”，领土单位并不像行政区域那样具有行政隶属关系），其机关包括直选产生的地方议会及其执行机关，前者是大区议会（conseil régional）、省议会（conseil général）和市镇议会（conseil municipal），后者是大区和省议会主席（président du conseil）[12]，以及市镇长（maire）。大区、省和市镇的议会是地方决策机关，表达地方民意，而大区议会主席、省议会主席和市镇长则是地方分权团体的执行机关，其中市镇长一身兼二职，同时也是国家的权力下放机关。

　　从行政组织法的角度看，地方分权团体的机关、组织、财政和权利能力均独立于国家，构成独立的公法人。国家和国家的权力下放机关可以依法律程序对其自治活动进行事后的合法性监督，但不得采取监护措施（la tutelle），例如事前的审查和批准行为。

　　（三）双轨制的地方行政

　　在法国的地方制度中，权力下放组织和地方分权团体同时在地方层面发挥职能，共同称为“共和国的地方行政组织（l’administration territoriale de la république）”。由于两种体制的并存，法国的地方制度就表现出双重性，本文将其称为地方行政双轨制。

　　从时间上看，权力下放略早于地方分权。过去几十年的改革过程表明，权力下放是地方分权的前提，而地方分权则是权力下放的后继目标，因为地方分权团体逐渐扩张的自治权通常来自于地方国家行政机关。易言之，法国的地方制度改革实际上采取了两个步骤，先将中央政府的行政权力下放给地方国家行政机关，再将这些权力转移给地方分权团体。这种微妙改革过程不仅使权力下放与地方分权的关系得以协调，也将地方分权改革所带来的社会冲击力降到最低。[13]因此，这种改革策略是极具渐进色彩的，通过这种方式，人们可以有效地控制地方自治转型的步骤，保证转型过程的稳定性。

　　从功能分配的角度看，双轨制地方行政的优点具有不可替代性。地方分权形成的自治组织纠正了单纯国家行政的僵化，而权力下放所形成的地方国家行政也反过来纠正了地方过渡多样而产生的地区间差异，二者在很大程度上相互补充和完善，使国家整体与局部关系的调整具有灵活性。虽然“分权化”已成为宪法的基本原则，但法国也绝无取消权力下放制的打算，因此，在相当长的时间内，双轨制仍是法国地方行政制度的核心特点。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、权力分配与领土划分的公法理论

　　有怎样的公法实践，就有怎样的公法理论。法国的权力下放、地方分权和地方行政双轨制反映在公法理论上，学者们一方面坚持地方国家行政与地方自治行政的区别，另一方面接受地方双轨行政和国家独占立法的概念，维持国家立法权的不可分割性，从而形成严格的单一制概念。

　　（一）地方的国家与地方的地方

　　宪法的概念与制度自产生以来就试图在控制权力和实现良好管理之间寻求平衡，法国宪法将这一目标外化为规范的国家公法人理论，即将国家视为具有独立权利能力、独立公产、由国家政府（国家的公法人机关）[14]所代表的公法人。由于作为国家管辖对象的个人总是分散于国家领土内的各个局部区域，因此，国家若不打算大规模地牺牲效率，就不能将其行政机关限制在首都的地理范围内，而是必须通过设立各种派出机关与派出机构将其权力触角延伸到首都以外，以便在各局部领土内实现国家的行政职能。事实上，即便是联邦制的美国，作为全国性政府的联邦政府也不得在全国各地设立附属性分支机构。可见，权力下放以及由此形成的行政区域和地方国家行政的概念绝非法国公法所独有，而是普遍性的。

　　为保证国家意志的贯彻，国家政府必须对权力下放组织实施有效的控制。因此，权力下放组织的机构由国家政府设置，其权限由国家政府授予，其各类官员由国家政府任命，其法律地位也附属于国家政府。权力下放的这些特征，均体现在法国的权力下放中。

　　由于权力下放组织不顾及地方偏好，只以贯彻国家意志为行为准则，故可以称之为地方的国家。在现代民主的背景下，“地方事务的民主原则要求，地方事务应当由（当地）人民或人民直接或间接普选产生的代表来管理”[15]。这就意味着，如果不在一定程度上将权力下放组织改造为地方民意机构，就必须在地方国家行政之外发展出一种区别性的真正的“地方”。法国选择了后者，其地方分权改革正是在国家的权力下放之外营造体现地方偏好的团体，地方分权团体的机关由宪法直接设置并由法律补充，其权限由宪法和法律划定，其官员由地方选民选举，其法律地位是独立于国家的地方公法人。

　　地方分权与权力下放的并立使法国国家领土划分具有两种不同的标准，前者在领土划分中形成了领土单位的概念，作为地方分权团体实现其自治行政的地理空间，而后者则形成了行政区域的概念，是中央政府为应对中央集权体制的低效而在行政的意义上对领土进行划分而形成的地理空间。领土单位与行政区域在具体建置与地理范围上均有不同。正因为如此，DANONEL-COR教授特别强调，“不应将领土单位与行政区域混为一谈。”[16]

　　权力下放与地方分权的并立，或者说地方的国家与地方的地方的并立，虽然在表面上显得多余，但它实际上较为清楚地区分了国家整体与地方局部两种不要的要求，并设立两种分立的代表机关，双方虽时有权限之争议，但总可通过行政法院的居间裁决得以解决。若骤然取消双轨制，而将权力下放组织与地方分权团体合而为一，则地方公权力机构的性质归属不明，国家作用与地方作用必然相互冲突。孔子所谓“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，[17]只有先为国家与地方分别“正名”，只有先为国家与地方界分不同的目标、机关、组织和权限，然后才有理顺国家与地方关系的可能。

　　（二）地方行政、国家立法与单一制

　　权力下放与地方分权的区分仅仅是行政意义的，而非立法意义上或政治意义上的，因为无论是权力下放组织还是地方分权团体，都只享有行政权能，即只得从事具体的管理或执行行为，无权制定被认为是法的渊源的抽象规则，更不具有某种形式的司法权限。需要指出的是，地方议会制定的规则被纳入行政司法过程而接受行政法官的审查，因此它只能属于抽象的行政行为，而非立法。相应地，行政区域与领土单位也只是在行政的意义上对国家领土进行划分而产生的局部领土。由此看来，法国的地方制度在实质上只能称为地方“行政”制度。

　　地方行政的概念意味着，绝不允许在立法的意义上划分国家领土，也不允许在纵向上分配立法权。易言之，只有国家议会才有权制定法律，地方分权团体虽为独立的公法人，但其权利能力却不得及于立法活动。由此，可以将法国公法上的领土观归纳为“国家独占立法、地方双轨（权力下放与地方分权）行政”。

　　国家垄断立法权的制度背后，是立法权至高无上且不可分割的观念。法国公法理论在历史上一直极度褒扬立法权。卢梭的人民主权论认为“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量”，[18]而任何派系的个别意志都会偏私，因此是必须予以禁止的。该理论一经提出就创造了一个议会主权的时代，法国人逐渐在公意与国家议会的法律之间划上等号，从而形成了牢固的议会主权和议会至上的看法。这种看法普遍影响到历部宪法对议会的定位，国家议会制定的法律被宪法视为至高无上的公意，它在第四共和国时期几乎不受任何制约。第五共和国宪法虽然通过加强总统的行政权来抑制议会的强势地位，但议会至上的观念并未完全消失，体现在人们仍然坚持在公意、法律（la loi）和国家议会之间建立单一的对应关系。[19]

　　从国家领土划分的角度来看，国家议会垄断立法权的观念和制度具有浓厚的单一制色彩，既然立法权应当单一地归于国家议会，在立法的意义上划分国家领土并向地方分配立法权的可能性就被杜绝了，在国家内部也不可能出现体现局部意志的地方立法团体。法国著名宪法学教授CHANTEBOUT先生将单一制定义为“一个单一的政治意志（une volonté politique unique）施加于公民全体从而使全体公民在所有领域服从于相同的法律”[20]的国家。如此看来，法国学者坚持将法国作为单一制国家的秘密就在于，整个法国只存在由议会法律所体现出现的唯一的公共意志。

　　（三）大区制：介于单一制与联邦制之间

　　按照传统的国家结构形式理论，单一制与联邦制构成了国家结构形式的两种典型子类型。一般而言，人们对单一制的定义（或描述）是，国家机构在形式上比较划一，由各个地方政府在中央政府的统辖下构成统一完整的全国政府体系的国家权力纵向配置模式。但这一定义显然没有清楚地说明单一制国家的整体与局部关系，人们也无从得知单一制国家内部的行政权、立法权甚至制宪权到底是如何分配的。

　　若认同法国公法的单一制概念，则在它和联邦制之外还存在逻辑上的第三类型，即地方分享立法权的国家形式。事实上，这种逻辑推理能够得到实践的证明，意大利和西班牙均在宪法上接受了地方分享立法权的体制。有鉴于此，法国公法理论正在逐渐抛弃国家结构形式的二分说，将传统的单一制国家分解为单一制和大区制，从而形成单一制、大区制与联邦制的三分法。笔者认为，可以用这样的方式来定义不同的国家结构形式类型：

　　所谓单一制，是指只允许在国家领土内部划分行政权，从而使国家在整体上独占制宪权和立法权的国家结构形式。单一制国家划分行政权的形式存在多样性：若允许在国家行政组织之外形成独立的地方公法人，则这种分权模式属于地方分权型单一制；如果禁止地方公法人的存在但允许权力下放，则属于中央集权型单一制；若单一制国家不仅否定地方分权，连权力下放也予以否定，则属于高度中央集权单一制（这种理论模型在实践中几乎是不存在的）。法国地方制度的近现代演变，就是先降低中央集权的强度，然后向地方分权型单一制转变。

　　所谓大区制（l’état régional），是指在国家领土内部划分立法权，从而使国家和地方团体分享立法权的国家结构形式。由于立法权的纵向分享，大区制国家的组成单位得制定抽象的规则，并被认为是法的渊源之一。[21]大区制国家的紧密程度介于联邦制与单一制之间，当下的意大利、西班牙等即属于此类型。

　　所谓联邦制，是指在国家领土内部划分制宪权，从而使国家和（一级）地方团体分享制宪权的国家结构形式。由于制宪权的分立，联邦制国家的组成单位可以制定自己的宪法，亦得在联邦宪法与州（邦）宪法的范围内制定法律。

　　显然，提出大区制这一国家结构形式的新类型，更清晰地描述了国家内部各种权力的分配，相应地，国家内部领土的划分也具有了更为明确的标准和形式。

　　三、中国宪法的领土划分标准与国家结构形式

　　他山之石，可以攻玉。通过研究法国地方行政双轨制的基本概念以及由此形成的有关公共权力纵向分配、国家领土划分和国家结构形式的公法理论，可以提供一种对比和反思我国相关概念与制度的切入点。

　　54年宪法、78年宪法和现行宪法都明确使用了“行政区域”的用语。现行宪法第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”然而，宪法学界从未从地方团体法的角度对各行政区域的法律地位进行总体性的考察。

　　（一）中央政府的权力下放[22]

　　我国现行行政体制，主要包括以下三类权力下放：1、中央政府的派出机关，目前仅表现为国务院设立的中央政府驻香港特别行政区联络办公室和中央政府驻澳门特别行政区联络办公室；2、中央政府工作部门于各地方的派出机构，如财政部派驻地方的财政监察专员办事处、审计署审计特派员办事处等，与派出机关不同，这些派出机构非有法律授权不构成行政法上的行政主体；3、在全国范围内实行中央垂直领导的行政机关，如海关等。[23]

　　法国的权力下放是一种普遍性的国家行政职能下放，权力下放组织具有整体性和一般性的行政职能，但我国中央政府的权力下放显然只存在于特定的和具体的行政领域，是片面和局部的。因此，法国通过权力下放而对国家领土进行划分形成了正式的行政区域的概念，而我国中央政府的权力下放并没有形成任何地理概念，三类权力下放组织实现国家行政职能的活动都借助于行政区域的地理空间，或借助一个行政区域，如财政部向省级行政区域派驻财政监察专员办事处并在该省的行政区域内行使职能，或借助几个行政区域，如审计署派往地方的特派员办事处一般管辖若干省，具体地讲，审计署驻郑州特派员办事处负责审计河南、青海两省范围内的财政预算与决算。

　　（二）普通地方行政机关的自治行政与国家行政

　　地方各级人民政府是我国的普通地方行政机关，现行宪法第107条授权它广泛的地方自治行政职能。据此，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业等行政工作，乡镇级人民政府执行本级人大的决议和上级行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。若再考虑到我国地方各级人民政府由同级地方人大产生，则它与法国地方分权团体的执行机关并无不同。

　　但另一方面，我国地方各级人民政府实行双重领导制，不仅作为地方各级人大的“执行机关”（宪法第105条）向同级地方人大负责（第110条第1款），还作为国务院统一领导下的国家行政机关服从国务院（第110条第2款）。因此，地方各级人民政府根据宪法还应承担国家行政职能，事实上，宪法第107条授权中涉及的公安、司法行政等在本质上均为国家行政职能。在此意义上，我国普通地方行政机关的地位存在一定的模糊性，与法国地方分权团体的执行机关大异其趣。考虑到地方各级人民政府不仅承担国家行政职能，还对国务院有服从和被领导的关系，甚至可以将其视为地方分权与权力下放的混合体。

　　（三）基于宪法监督程序的地方立法

　　现行宪法明文将地方性法规、自治条例和单行条例的制定权赋予特定层级与种类的行政区域，全国人大以“宪法的特别法”[24]的形式确认了特别行政区立法机关的立法权。因此，本文将地方立法权认定为宪法保留给相应地方的固有权，就正如宪法将制定法律的权力授予并保留给全国人大及其常委会一样。固有权的概念与委任权不同，后者如全国人大常委会授予经济特区所在地的市的立法权，得由委任机关随时撤回。由于地方立法权是固有的，它不受全国人大及其常委会的法律的限制或剥夺，只受宪法监督机关的合宪性审查。

　　在我国的行政审判制度中，地方性法规、自治条例和单行条例都是人民法院行政审判的依据，而不是其审查的对象。当它们引发合法性或合宪性争议时，这些争议应交由全国人大常委会裁决。根据《立法法》第88条第2款的规定，唯全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。根据《立法法》第66条第2款和88条第2款的规定，唯全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法、违背法律或者行政法规的基本原则或对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定的自治条例和单行条例。而根据两部特别行政区基本法第17条的规定，唯全国人大常委会有权以“发回”的方式使特别行政区的立法“失效”。全国人大常委会在上述审查活动中的地位，正是现行宪法第67条第1项所设定的宪法监督机关，不应当将宪法监督者的地位与立法者的地位混淆。

　　在法国公法的实践与理论中，地方议会制定的抽象规则不被认为是法的渊源，而是行政行为，其重要原因在于，它是行政法院的审判对象，而大区制国家地方单位的立法权之所以成立，原因就在于，“大区的自治权受到宪法的保障”，“只有宪法法官才有权裁决国家与大区之间的争议。”[25]我国地方立法权与宪法监督程序的关联，提供了将我国作为大区制国家的充分论据，也将我国的国家结构形式区别于法国的单一制。

　　（四）司法职能的地方性

　　现行宪法分别设立了人民法院系统和人民检察院系统，并适用以司法独立的原则，尤其强调司法活动不受“行政机关”的干涉。但在司法权的地域划分上，现行宪法并未设置区别于行政区域的司法区域，而是将司法作用分散于县级以上各个行政区域中。在具体的政制设计上，地方各级人民法院和人民检察院在产生关系和负责关系上依附于同级人大，前者的依附关系是完全的，后者是部分的。与人民法院不同，各级人民检察院检察长的选出和罢免须报上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。

　　这意味着，除服从于审级制的矫正作用外，国家司法职能是在各行政区域内以地方化的方式运行的，这在实践中创造了地方人大干预司法的可能性，也进一步为地方行政机关非法干预地方司法提供了便利。可见，在现行宪法的观念中，司法职能具有天然的地方性。从这个角度而言，我国的县级以上各行政区域内还存在一定的司法职能。

　　从各国宪法的通例出发，我国法学界普遍支持一种司法权非地方性[26]的观点，这不仅适用于单一制国家，也适用于大区制国家和联邦制国家。因此，司法职能的地方性使我国的国家结构形式比大区制和联邦制[27]更为松散。

　　（五）行政区域的法律地位

　　从前述四个方面的权力分配状况来看，现行宪法虽然以“行政区域”为领土划分的形式，但在同一领土划分形式中实际上包含着行政权下放、行政分权、立法权地方分享甚至司法权地方分享等多重内容。此外，我国的行政区域事实上还承担着选区的职能。因此，宪法文本中的“行政区域”其实是一个采用多重标准进行领土划分、却只具有单一外观的压缩体，其中的权力作用远远超出了行政的范围。与法国公法的概念相比，我国宪法所使用的行政区域显然不够精确和严格，它绝不足以描述现行宪法为各行政区域所设定的法律地位。

　　概念的精确性问题尚数其次，本文的比较和分析所揭示出来的更为严重的问题是，是否有必要反思“我国是单一制国家”的传统命题，以及应当如何评价国家与地方在宪法规范层面的关系。

　　我国当然属于传统的单一制国家，但如此归类是没有意义的，因为传统的单一制概念在内涵上过于笼统和模糊，它能提供的仅仅是一个名称，而无益于揭示公共权力的纵向分布状况。若坚持国家结构形式的三分法，则我国的国家结构形式既不属于单一制，也不属于大区制，更不属于联邦制，它在 某些方面的特征联系着单一制和大区制的国家结构形式，但其他特征却又推翻了这样的结论。

　　各行政区域的法律地位，不仅取决于地方权力的广泛性，还涉及到地方权力行使的政制框架。在现行宪法的政制设计中，一方面，各行政区域内的权力组织都对当地民意负有责任，各级行政机关与司法机关向同级地方人大负责，而人大则以直接（县和县以下）或间接（县以上）的方式向当地选民负责。这种地方问责制使各行政区域的权力行使具有明显的地方性，我国的国家结构形式也因此存在明显的地方化倾向。若进一步考虑到越低层级的行政区域其人大代表的选举方式越为直接，则可以得出越低层级的行政区域作为公法主体的性质越为明显的结论。但另一方面，这种地方性也受国家性限制。各级人民政府根据双重领导体制应服从上级人民政府并最终服从国务院，而地方司法组织显然也同时是国家司法体系的组成部分，全国人大及其常委会作为国家立法机关和宪法监督机关的职责混同，使地方立法先天地处于相对于国家法律的弱势地位。可见，各行政区域的权力行使的地方性在很大程度上被国家性所克服。

　　由以上两方面可知，在我国的权力纵向配置模式中，地方民主与国家集中混合参半。笔者曾主张称其为“民主集中制”[28]的国家结构形式，本文不仅巩固了这样的观点，而且试图进一步指出，由于现行宪法从未具有区别国家与地方两类不同公法主体的意识，我国各行政区域的法律地位宽泛而含糊，这阻却了规范的公法人理论的形成，不利于理顺国家整体与局部关系。

　　注释:

　　[1] [法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第102页。

　　[2] 《资治通鉴·唐德宗贞元十年》。

　　[3] Pierre Esplugas, Christophe Euzet, Stéphane Mouton et Jacques Viguier, Droit Constitutionnel, Paris: Ellipses, 2006. p27.

　　[4] Jean Rivero et Jean Waline, Droit administratif, Paris: Dalloz, 2006. p70.

　　[5] Henri Oberdorff, Les institutions administratives, Paris: Dalloz, 2006. p127.

　　[6] “préfet”大体有两种译法。传统的译法是“省长”（参见，王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第73页），但这种译法因易于引人误解。事实上，préfet与我国的省长完全不具可比性，它不经地方选举，而由中央政府任命，并作为国家的权力下放机构代表国家实施国家行政。因此，金邦贵教授提出“国家代表”的译法。若考虑到我国封建时代（如元朝）省的行政首长长期由中央政府任命并对中央政府负责，则省长的译法亦无不可。在法律关系上，préfet是国家的、而非地方的行政机构，考虑到这一点，笔者赞同后一种译法。大区与此类似，不再赘述。

　　[7] Gérard Cornu, Vocabulaire Juridique, Paris: PUF, 2006. p261.

　　[8] Louis Favoreu, Patrick Gaïa, Richard Ghevontian, Jean-Louis Mestre, Otto Pfersmann, André Roux et Guy Scoffoni, Droit Constitutionnel, Paris: Dalloz, 2006. p439.

　　[9] 该款规定：“领土单位由民选议会根据法律确定的条件自由治理。”

　　[10] 原文是“Son organisation est décentralisée”，见Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, article 1er.

　　[11] Louis Favoreau, La notion constitutionnelle de collectivité territoriale, en Les collectivités locales, Mélanges en l’honneur de Jacques Moreau, Paris: Economica, 2003. p157.

　　[12] “议会主席”的译法有加以说明的必要。从权责与法律地位上看，président du conseil并非像真正的议会主席那样主持地方议会的会议活动，它实为地方分权团体的行政机关的首长，负责地方分权团体的行政事务。如果将préfet译为国家代表是可以接受的，那么，président du conseil显然应译为“大区长”和“省长”。

　　[13] Olivier DIEDERICHS et Ivan LUBEN, La Déconcentration, Paris: PUF, 1995. p25-26.

　　[14] 国家政府是本文刻意与中央政府区别的概念，它是指在公法上有权对内对外代表国家的全国性政府，例如，中国或法国的中央政府，美国的联邦政府。

　　[15] Jean-Marie Auby et Jean-Bernard Auby. Institutions Administratives. Paris: Dalloz, 1996. p122.

　　[16] Nadine DANONEL-COR, Droit des Collectivités Territoriales, Clamecy: Bréal, 2005. p8.

　　[17] 《论语·子路》。

　　[18] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第35页。

　　[19] 目前仍有效力的1789年《人权与公民权宣言》在第六条规定：“法律是公共意志的表达。”原文为“La loi est l'expression de la volonté générale”。

　　[20] Bernard Chantebout, Droit Constitutionnel, Paris: Dalloz, 2007. p56.

　　[21] 例如，意大利现行宪法第117条有如下规定：“立法权属于国家和大区，但应符合宪法并遵守欧盟法的限制和国际义务。”

　　[22] 在当下的“省直管县”改革中，人们将省市向县转移管理权的作法称为“权力下放”，但它更接近地方分权的含义。

　　[23] 除中央政府的权力下放组织外，我国还存在地方的权力下放，例如，省的派出机关为行政公署。

　　[24] 李琦：《特别行政区基本法之性质：宪法的特别法》，载《厦门大学学报》（哲社版）2002年第5期，第15页。

　　[25] Louis Favoreu, Patrick Gaïa, Richard Ghevontian, Jean-Louis Mestre, Otto Pfersmann, André Roux et Guy Scoffoni, Droit Constitutionnel, Paris: Dalloz, 2006. p416,414.

　　[26] 有关司法权非地方性的论述，可参见刘作翔：《中国司法地方保护主义的批评——兼论“司法权国家化”的司法改革思路》，载《法学研究》2003年第1期。

　　[27] 在各州具有独立司法系统的联邦制国家（如美国），作为制宪单位的州在整体上统辖着州以内的司法职能，而不允许州以下的地方政府分享司法职能。在此意义上，我国在县级以上各行政区域分散司法权的体制显然是更为松散的。

　　[28] 王建学：《我国的地方自治：宪法文本的解读和现实状况的考察》，载《厦门大学法律评论》2006年下卷，第38页。

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