论物质循环法律责任之欧盟模式与美国模式之比较

　　〔论文摘要〕 循环经济的推进有赖于物质循环法律责任的确定和履行，当前物质循环法律责任主要可分为欧盟模式和美国模式。欧盟的生产者延伸责任模式强调了生产者的义务但忽略了责任的分担问题； 美国的产品全程管理模式虽然突出了责任的分担，但缺乏责任的具体指定，容易导致所有人的责任成为实际上没有人承担责任的情况。适当的物质循环法律责任应当选取兼具二者长处的以生产者为主的共同责任模式。

　　〔论文关键词〕 物质循环； 法律责任； 生产者延伸责任； 产品全程管理

　　《循环经济促进法》已于2009 年正式实施，从而使得循环经济在我国正式走向前台。但这部框架性法律的实施，还有赖于一系列配套细则的进一步规定。从法律实施的角度上看，如何在社会共同体内配置物质循环法律责任已经成为有待研究的重要问题。一、物质循环法律责任

　　物质循环法律责任是在法律义务这一层含义上使用的，指为实现循环经济的良性发展而要求社会中的参与者（ 包括生产者、消费者、政府以及废物处理者等） 所承担的角色义务。

　　在世界范围内，欧盟（ 及其部分成员国） 较早的从生命周期的角度分析了产品的环境影响问题，并形成了生产者延伸责任（ Extended Producer Responsibility，简称EPR） 模式，该物质循环法律责任模式是目前最广为接受并已经在立法中体现的模式。同时，其他发达国家如美国、加拿大和日本，也开始出现类似的环境政策。在物质循环法律责任问题上，美国提出了“延伸产品责任”（ Extended Product Responsibility） ，后为“产品全程管理” （ Product Stewardship） 模式所代替； 加拿大最初“产品全程管理”和“生产者延伸责任”一词混用，后逐渐倾向欧洲的做法，采用“生产者延伸责任” 模式，同时在包装问题上使用“产品全程管理”模式〔1〕； 日本基于废物问题，以“循环经济型社会”的提法体现了其全方位的循环经济政策，并采取了“生产者延伸责任”模式，但实际上从其相关制度及实施模式上看，它更类似于体现了责任分担的“产品全程管理”模式。

　　因此到目前为止，在物质循环法律责任问题上，主要是以欧盟为代表的“生产者延伸责任”和以美国为代表的“产品全程管理”这两种模式。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、欧盟模式： 生产者延伸责任

　　“生产者延伸责任”一词作为环境保护的预防性政策，最早于1990 年由瑞典隆德（ Lund） 大学的环境经济学者托马斯·林赫斯特（ Thomas Lindhqvist） 在向瑞典环境与自然资源部提交的一份报告中界定和使用。在林赫斯特正式提出生产者延伸责任这一概念后，生产者延伸责任引起了广泛关注。经过长期的探讨研究，经济合作与发展组织（ OECD） 于2001 年发布了报告《生产者延伸责任： 政府指导守则》，其中对EPR 给出了明确的定义。OECD 将生产者延伸责任定义为： “……是一种环境政策方法，该方法要求生产者对其产品行为上和（ 或） 经济上的责任延伸到了产品生命周期的消费后阶段。〔2〕”这是关于生产者延伸责任的一个比较有影响力的定义。

　　生产者延伸责任的最初提出主要是基于废物管理的需要，随着该理念的不断成熟，这一政策模式不仅在废弃物的合理处置和利用上的作用得到体现，它在节约资源并对生产者产生反馈机制上的作用也被广泛认可。延伸责任是相对于生产者本来承担的责任而言的，生产者责任延伸制度将生产者本来承担的传统的环境责任（ 如工作环境的健康安全，生产过程中污染物泄漏的预防和处置，对生产过程中产生废物进行合理管理的责任） 拓展到了消费后的阶段〔3〕。生产者延伸责任重新界定了生产者在产品全生命周期中的地位，尤其是在消费后阶段的定位。在传统的经济运行模式下，资源成为产品，进而在消费后成为废物，除了少量因为回收价值较大而由生产商或相关方自发回收，以及一些仍有回收经济价值的由废品经营者回收外，大部分是政府负责管理的。生产者延伸责任则不仅要求生产者承担原有的产品生产过程的环境责任，还要求生产者随着产品生命链的延伸承担延伸责任。以欧盟2003 年2 月颁布的《废旧电子电气设备指令》 （ Directive on Waste from Electronics and Electronic Equipment，简称WEEE 指令） 为例，WEEE 指令中规定： 自2005 年8 月13 日起，欧盟市场上流通的电气电子设备的生产者（ 包括电气电子设备制造商和进口商） ，必须根据法律规定按其产品所占市场份额的比例，承担其废弃产品回收再利用的费用。WEEE 指令还规定，欧盟所有公民在购买新的家用电器和电子产品时，都有义务按照法律规定将废弃产品交回回收点，各国有关部门要增设此类废弃产品回收站，但不得将回收费用转嫁给消费者。欧盟的废旧电子电气产品的立法是典型的生产者延伸责任模式，它将电子电气产品在消费后废弃处置的责任基本上转移到了生产者身上。

　　三、美国模式： 产品全程管理

　　美国联邦环境保护局将产品全程管理（ PS） 界定为： “产品全程管理，也称为延伸产品责任（ Extended Product Responsibility） ，是以产品为中心的环境保护方法，它要求产品生命周期中的所有参与者———制造商、零售商、消费者以及处置者———分担减少产品环境影响的责任。〔4〕”美国联邦环境保护局认为，产品全程管理不同于其他国家适用的生产者延伸责任法律中以制造商为中心的责任。“产品全程管理” 模式承认产品的生产者必须承担新的责任来减少其产品的环境“生态足迹”，并认为没有生产者的实质性行动，美国将不可能在改进资源保护和形成可持续的经济发展上取得重要进展。但是，更重要的是，仅依靠生产者行动并不一定能够取得实际效果，还必须有销售商、消费者以及现有的废物管理体系的加入，以找到最可行和最符合成本效益的解决方案。并且对于不同的产品类型来说应当有不同的解决方案和行动者〔4〕。

　　在美国，产品全程管理通常是以自愿行动和利益相关方 （ 州政府、工业界、消费者以及环保团体等） 之间的对话协商（ 以确定针对特定产品的更好的实践） 为特征的物质循环法律责任模式〔5〕。这种以自愿和协商为主的模式有其特定的历史背景，在20 世纪90 年代早期，以自然资源保护委员会 （ NRDC） 为领导的环境非政府组织就曾经呼吁联邦立法，游说议员学习欧洲当时的生产者延伸责任制度，之后由于遭到工业界强力的反对而不了了之〔1〕。后来，一个由工业界主导的组织“可持续发展总统委员会”（ The President's Council on Sustainable Development） 开始大力反对适用生产者延伸责任，取而代之倡导一种自愿的、共担责任的“新的机制”，也即“延伸产品责任”〔6〕。延伸产品责任被界定为： “确保产品整个生命周期的环境影响的责任由所有涉入到产品生命周期的各方共同承担的自愿体系”〔7〕。可持续发展总统委员会成功的促使美国联邦环保局接受了这一新的概念〔8〕。到20 世纪90 年代末，“延伸产品责任”逐渐不再使用，而代之以 “产品全程管理”一词〔1〕。

　　产品全程管理的理念也在美国得到了实践。20 世纪90 年代早期，美国各州有一些立法关注如废油、废轮胎和铅酸电池等产品的回收问题。生产者商业同盟成功的使立法的模式确定为将责任施加到政府、消费者和零售商身上。美国石油机构（ American Petroleum Institute） 推行的模式是使州财政资助或者消费者付费来资助废油的收集，17 个州的立法仿照了美国石油机构的模式。类似的，橡胶制造商联合会 （ Rubber Manufacturers Association） 成功的使得35 个州通过了废轮胎的法令，其中大部分州都要求销售商在买轮胎的时候向消费者征收一笔费用，来资助政府运行的废轮胎项目。电池国际委员会（ Battery Council International） 则成功的促进了轿车和卡车用铅酸电池的收集立法，该法令被37 个州批准，不像上面废油和废轮胎的例子，该法令要求零售商回收使用后的电池（ 9 个州要求如果没有返还旧电池，就在新电池上适用押金返还制度） .所有这三个回收项目有一个共同的特点，即缺乏施加于品牌拥有者（ 生产者） 身上的责任，无论是行为上的责任还是经济上责任〔1〕。就美国的情况而言，产品全程管理很大程度上意味着生产者不需要承担额外的责任。

　　四、两种责任模式比较

　　很多国家已经认识到需要一种更加综合的环境政策来应对产品的环境问题，以满足实现可持续发展的需要。尽管各国已经就需要重新界定产品全生命周期中环境责任的承担这一问题达成共识，但是就具体哪一方或者哪些利益相关方应当承担责任来预防和减轻产品的环境影响，各国则存在着很多不一致，最大的不一致，便是以欧盟为代表的“生产者延伸责任”模式和以美国为代表的“产品全程管理”模式。根据上文对这两个模式的定义和介绍，对这两种模式的比较见表1.

　　从表1 可见，生产者延伸责任与产品全程管理的主要区别在于，生产者延伸责任要求生产者承担强制性的回收循环责任，它将物质循环法律责任主要施加于生产者身上，通过要求生产者对产品消费后阶段承担责任，从而为生产者改进设计和实现资源及产品的高利用率提供激励。而产品全程管理以自愿行动和利益相关方协商为特征，要求生产者、消费者以及政府等产品生命周期内的所有参与者在各个阶段内承担责任，从而减轻产品的环境影响。

　　由于产品整个生命周期非常复杂，各个阶段的参与者也不同，从总的层面上讲，对于产品不利环境影响的预防性义务应当是参与者之间共同的责任，但产品全程管理的一个关键的不足之处在于仅仅强调一种分担责任的模式，而没有阐明责任的具体分担形式，到底哪方参与者应当负担哪些责任。产品全程管理模式没有考虑到在产品整个生命周期中各参与方的特点和差异，尤其是没有考虑到产品的特性决定了产品设计环节是其生产、消费以及废弃过程中资源消耗、能源消耗以及产生污染的决定性因素，而生产者则恰好拥有从源头上改变产品整个生命周期环境影响的能力。

　　经济合作与发展组织（ OECD） 2001 年发布的《关于生产者延伸责任的政府指南》中，提出了比“产品全程管理” 模式更加有针对性的责任模式。该指南明确指出，尽管产品的环境责任内在地由生产者、零售商、流通者和消费者分担，但“有一方应当被指定为领导或者关键以组织和采取行动”，并且“应当很好的界定责任，使其不因产品链上多个参与者的存在而被减弱”，强调让生产者承担责任，是为了 “为生产者提供激励，以使其在产品的上游设计阶段做出改变，从而使产品更加环境友好”〔2〕。让生产者成为其生产的产品的全生命周期的主要责任的承担者，主要原因在于其从源头上改变整个产品生命周期环境影响的能力。对一方参与者施加责任还可以避免“每个人的责任意味着没有人承担责任”的情况〔9〕。此外，从政策的制定和实施这一角度而言，由于消费者数量众多，并且难以追踪和确定，强制执行几乎是不可能的，而确定生产者则比确定消费者容易的多。

　　由于遭到美国国内工业界的强力反对，产品全程管理模式的另一个特征，是责任承担的自愿性。必须指出，在产品回收利用问题上，自愿行动的实施效果并不尽如人意，这里以美国一个规模比较大的电池循环项目为例进行说明。20 世纪90 年代初，由于欧洲已经禁止在电池中添加镉，美国包括明尼苏达州和新泽西州在内的几个州，开始要求制造商回收镍镉（ Ni － Cd） 可充电电池。随着该项要求的推进，1994 年，便携式可充电电池协会建立了一个生产者责任组织 （ Producer Responsibility Organization，简称PRO） 可充电电池循环公司（ Rechargeable Battery Recycling Corporation） ，来管理镍镉电池回收和循环的项目。可充电电池循环公司在美国 （ 和加拿大） 发起了 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个涉及整个工业界的自愿回收项目，并设定了到2001 年之前回收70% 的镍镉电池的目标〔8〕。到 1998 年，可充电电池循环公司将70% 的目标推后到了2004 年，并停止了报告有关的收集率（ 仅仅公布收集到的电池的重量） .随后，可充电电池循环公司完全停止了报告所有的数据。到2000 年，显然可充电电池循环公司基本上未能完成之前设定的目标，整个项目归于失败。佛罗里达州尝试测算了排入环境的镉的总量，计算结果表明2003 年可充电电池的回收率仅为14%，在1995 年到2003 年间弃置的可充电电池含有的镉的总量并没有减少〔1〕。尽管该自愿项目事实上是失败的，但由于可充电电池循环公司向消费者大量的宣传，很少有人质疑该自愿项目的有效性，或者不满其缺乏透明性和可靠性。可充电电池循环公司的行动最后在美国被作为一个工业界自愿行动的成功范例，其模式被类似的项目模仿，如国家电子制造商联合会建立了一个生产者责任组织 （ PRO） 自动调温器循环公司（ Thermostat Recycling Corporation） ，来回收含汞的自动调温器〔10〕。类似于可充电电池循环公司项目，自动调温器循环公司的项目也没有循环目标，同样缺乏透明度和可靠性〔1〕。

　　自愿行动本身缺乏对评价的关注，其自身也有事后评价问题上与生俱来的障碍〔11〕。单独来看，美国的“产品全程管理”自愿行动尚不足以对美国的废物流产生很大影响，尤其是对于有着众多生产者的产品类型〔5〕。可见物质循环法律责任方面的自愿行动由于缺乏监督及强制性，很容易流于形式。

　　正是基于以上的原因，最早在欧洲发展起来的生产者延伸责任模式，相较于美国的产品全程管理模式，更广为其他工业化国家所接受。尽管大部分国家都采用了生产者延伸责任，但对于“生产者延伸责任”一词，各国的具体解释则各有不同。一些国家将生产者延伸责任界定为制造商对使用后的包装和废弃产品承担责任，比如日本和澳大利亚； 另一些国家则将生产者延伸责任解释为生产者应当对制造和进口的产品的整个生命周期负责，包括对废物处置阶段负责，比如瑞典〔12〕。可见即使是采用生产者延伸责任的国家，其具体观点还是有分歧的。分歧主要在于生产者的责任是仅延伸到产品的废弃处置阶段，还是延伸到产品的整个生命周期，以及是否需要对进口的产品负责问题上。

　　在实践中，生产者延伸责任模式在各国的实施也存在很多障碍和挑战。首先，产品设计是否能够实现高效拆解和高质量的回收利用； 其次，如何发展回收材料的市场； 再次，整个收集体系的建立； 最后，如何让决策者在信息充分的情况下决策〔13〕。除了这些障碍，由于生产者延伸责任仅仅强调了生产者的责任，因此也很难得到工业界的支持。一些来自工业界的批评认为，生产者延伸责任迫使生产者成为“垃圾收集专家”，这将有害于生产者生产自己产品的能力。批评者们认为，让生产者完全承担废物回收责任的结果是，由于大部分的设计改变仅仅是考虑对环境的影响这一因素，产品功能性的设计将会受影响。如，生产者可能会将塑料部件改换为金属，只因为金属更易于收集，但使用塑料可能会有其他的益处，比如易于包装、携带和消费者使用更方便〔14〕。在美国，正是因为工业界的抵制，生产者延伸责任模式未能推广，而代之以产品全程管理模式。

　　事实上，单纯的强调生产者的责任，并且只关注产品消费后阶段，确实会产生很多问题，毕竟产品的生命周期各个阶段都是相互联系并相互影响的，同时生产者的行动要得到零售商、消费者以及政府的配合才能成功。生产者延伸责任在实践中必然会要求产品生命链上的其他参与方也承担相应的责任。“生产者需要承担最终责任是无疑的，但是生产者延伸责任制度中所要求的责任并不是完全施加于最终生产者身上的。生产者延伸责任目标的实现需要整个社会的合力。由于产品在其生命周期各个阶段的行动责任是施加于各个阶段的参与者的，EPR 严格说来并不仅仅是生产者延伸责任，从这一角度，将生产者延伸责任称为延伸的和分担的生产者责任可能更为准确。〔15〕”可见，无论是纯粹生产者责任的生产者延伸责任模式还是纯粹的所有参与者共担责任的产品全程管理模式，都有各自的不足。

　　五、结束语

　　生产者延伸责任的提出者林赫斯特指出，生产者延伸责任体系应当是生产者、消费者、废物经营者和政府这四大群体之间的协同作用的体系，而绝非简单的要求产品的生产者负责回收利用〔16〕。无论是生产者延伸责任还是产品全程管理原则，都是以责任共担为基础的，突出生产者的责任主要目的在于防止责任被泛化。这实际上是在主体扩大化的意义上来解释生产者延伸责任，以林赫斯特为代表的生产者延伸责任的倡导者基本上都持扩张性的生产者延伸责任观点。尽管如此，由于“生产者延伸责任”字面上的含义的确意味着仅有“生产者”承担责任，因此生产者延伸责任模式遭到了生产者的广泛反对。同时“在环境法上，可持续发展战略之实施，循环型社会之形成，有赖于对连带责任之调和”〔17〕，生产者延伸责任概念不足以体现生产者、消费者和政府之间的责任关联关系。而澳大利亚环境部2005 年的一份政策声明中为了解决这一问题，则提出，生产者延伸责任是产品全程管理原则的一部分，也即各参与方共担责任中的关于生产者的地位和作用的原则〔18〕。这些都正说明了这两个原则需要相互吸收融合以弥补各自的不足。

　　因此，物质循环法律责任应当采用以生产者责任为主的各参与方分担责任的模式，至于在术语上使用生产者延伸责任模式，还是产品全程管理模式并不是最关键的。可以将生产者延伸责任模式做扩张性解释，也可以通过将生产者延伸责任模式作为产品全程管理模式的一部分来解决这个问题，或者干脆使用“以生产者为主的共同责任”模式。需要强调的是，由于生产者的特殊地位，以及为了避免共同的责任导致没有人承担责任的结果，必须由生产者来承担产品环境影响的主要责任。另外，尽管物质循环法律责任的实现需要多种手段，但不宜完全采用自愿行动的方式，至少应由法律规定生产者的一定的回收责任，在目标之外的部分，则可以鼓励通过自愿行动的方式进行。

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