“驾考合一”因自身建构的利益链条而在全国各地普遍存在，甚至在不知不觉间塑造了人们简单接受的生活习惯。但这一切是否必然？在法律上是否存在问题？湖南省最近“驾考合一”规定被撤销的个案，向我们展示了新的可能。
长期以来，行政规范性文件（俗称“红头文件”）一直是我国依法行政领域中存在的突出问题，对规范性文件的“规范化”机制一直未能有效建立和运行。在国家法律层面，行政规范性文件被归于“抽象行政行为”，因而被排除在行政诉讼受案范围之外，行政复议法也只建立了具体案件中的附带审查制度。从各地实践看，对规范性文件也没有具体的审查制度安排。司法审查的排除以及行政审查的附带性，导致公民缺乏有效的法律程序支撑来及时发现并申请纠正违法的规范性文件，保护自身的合法权益。现实中，各个层级的政府及其工作部门也普遍利用规范性文件审查的制度漏洞，追求部门利益最大化，很多规范性文件都涉及加重公民义务负担、增设收费以及行政性垄断等问题。
比如在本案中，湖南省公安厅与交通厅联合制定的《暂行规定》就涉嫌违反行政许可法、反垄断法及公安部91号令的情形。《暂行规定》规定申请驾照考试需经过政府审核指定的培训机构的培训，这直接增加了公民取得特定资格的许可条件，违反了行政许可法和公安部91号令——这在欧爱民等人的申请书中已经明确提出，其中违反公安部91号令的理由被湖南省法制办直接采纳，作为撤销行为的实体依据。但有关方面忽略了《暂行规定》还涉嫌违反反垄断法的问题。
反垄断法第5章专章规定了反行政垄断的问题，首要一条即为“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。这里的“商品”应作广义解释，即包括“服务”在内。《暂行规定》在缺乏上位法依据的情况下擅自规定“驾考合一”制度，通过自我授权来指定合格的培训机构，并强制要求申请者经过这些机构的培训程序，属于滥用行政权力指定经营者并强制公民购买培训服务的情形。行政性垄断不仅涉及行政违法，而且严重干扰驾驶培训市场的健康、正常发展；不仅违法增加公民的义务负担，而且容易造成驾驶培训市场的恶性竞争，滋生腐败。据此，《暂行规定》涉嫌违反法律和规章，而且造成了行政性垄断，妨碍自由竞争的市场秩序和公民的选择自由，其被撤销显然是于法有据。
“驾考合一”的问题在其他地方也普遍存在，也有司法个案的解决方式（如2007年的深圳樵彬案）以及局部的制度自纠（如2009年初河北的小型汽车驾照直考试点），但这些解决方式都存在不确定性和反复性的缺点。湖南省通过行政规范性文件的事后审查制度，通过合法性的审查与论证作出撤销决定，大大推动了相应的制度改革进程。我们期待着湖南省公安厅、交通厅能够抓住这一契机及时启动“驾照直考”规范性文件制定工作，尽快完成制度衔接。
湖南省能够合法、快速、有效地通过具体审查行为推进依法行政，重要的动力和基础在于其大力进行的行政程序制度建设。《行政程序规定》中专门规定了对规范性文件的事前、事中、事后全程性的合法性控制，建立了严格的有效期制度，实行“统一登记、统一编号、统一公布”的“三统一”制度。但制度建立只是 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步，重要的还是实行。为了保障该管理制度的顺利实施，湖南省于2008年下半年对全省的规范性文件进行全面清理，其结果是：全省共清理76609件，废止和宣告失效的35630件，占46.5%。可见地方性的规范性文件在合法性与合理性上的问题是如何严重。其他省份尚未有像湖南这样的动作，但可推知在规范性文件的合法性控制上肯定也存在各种问题，甚至可能更加严重。全面清理固然重要，但限于各种客观原因可能并不“全面”，因此，鼓励公民通过申请而启动个案化审查，应当是可持续的、大规模的监督途径。
湖南省在制定地方性行政程序规定方面吃了“ 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一只螃蟹”之后，又通过个案实践检验了行政程序建设的制度实效。对于规范性文件的合法化、规范化来说，这一个案可能只是一小步，但对于地方法治政府建设来说，这无疑是一大步。
【作者简介】
王锡锌，北京大学法学院教授。田飞龙，北京大学法学院宪法与行政法专业博士研究生，北京大学公众参与研究与支持中心研究员。
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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/pp 本文原载《法制日报》2009年4月27日第3版
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