近日，随着“城管教材”的曝光以及城管与摊贩间频发的流血冲突，人们对城管的意见越来越大。不少人都在追问：为什么城管执法经常伴随着暴力？城管与小贩之间的流血冲突到底能否避免？在有些人看来，城管暴力的出现是因为个别执法者素质不高或者态度不好；也有人说，城管暴力的出现是因为小贩屡劝不改，甚至抗拒执法。这些说法似乎都有几分道理，但在我看来，欲根本解决城管暴力问题，需要认真检讨城管的制度设计，尤其是它的法理基础。
众所周知，上世纪90年代“城管”出现的主要原因是解决所谓的“多头执法、职责交叉、重复处罚”问题，也就是民间常说的“十几顶大盖帽管一顶破草帽”现象。设立城管的法律依据被普遍认为是我国《行政处罚法》第十六条，它规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”这一条常被学者们概括为“相对集中行政处罚权”。不少法律专家都主张，通过将分散在多个行政机关手里的处罚权“集中”和“统一”在一个机构手里，可以有效地解决多头执法和职权交叉等问题。表面上看起来，这样的主张值得肯定，因为直觉告诉我们，行使权力的部门越少，权力交叉和处罚重复的可能性就越小，当所有的权力都集中在一个部门时，权力交叉和处罚重复的现象便会完全消失。但问题是，将权力集中在一个部门的后果是什么呢？
可以想象，如果由一个部门行使所有的权力，那么它必然权大无比，难以受到任何有效的制约。先贤们早就发现，制约权力的最好方式之一就是分割权力，不让任何一个部门拥有全部权力，原因在于“野心必须用野心来克服”。麦迪逊曾经说，在一个共和政体下，不仅掌握权力的人必须由民众选择，而且权力还必须交给多个人或者多个机构行使。试想一下，如果由一个部门或者一个人行使治安、征税、工商、环保、运输等所有方面的行政权力，防止其滥用必然“难于上青天”。
从这个意义上讲，城管制度的法理基础———“相对集中行政处罚权”存在着致命的缺陷。将行政处罚权集中在一个机关的必然后果是，赋予其太大和总括性的权力，没有明确的权力边界，而这将导致其难以受到有效的制约。现在，各地城管的行政处罚权都多达上百项，并且拥有查封和扣押财产这种威力无比的处罚权。比如，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，北京城管拥有14大类285项行政处罚权，涉及从环境卫生到交通运输再到无照经营等方方面面。将如此众多且边界不清的处罚权力赋予一个机构，试图阻止其滥用恐怕不现实。当拥有这么多处罚权的城管面对一个“桀骜不驯”的摊贩时，如果前者不能从环境卫生方面找到处罚后者的依据，也一定会从无照经营等其他方面找到整治后者的说辞。可以说，城管所拥有的包罗万象式权力为其滥用制造了极大的便利，即便是一个温和善良的执法者，在如此多的权力面前也无法抵御专断和滥用的诱惑。由此看来，城管与小贩之间的冲突几乎是命中注定的。
长期以来，不少人总是担心权力交叉和政出多门，因而鼓吹权力集中和政令统一。他们认为权力分散带来的是“混乱”，而集中统一才能带来“秩序”。不能不说，这是一种错误的思维方式。实际上，权力的集中统一才是乱的根源，因为这样的权力不受制约，而不受制约的权力必然导致暴力的泛滥。从这个意义上说，要想遏制城管和小贩之间的暴力冲突，需要反思城管的法理基础，放弃“相对集中行政处罚权”这样的理论怪物，让城管的权力回归各个职能部门。当然，如何约束各个职能部门的权力同样重要，不过，那是另外一个话题了。
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