关于城乡建设用地增减挂钩中政府权责不对称问题思考

　　论文摘要：在概述城乡建设用地增减挂钩试点现状基础上，分析了增减挂钩中政府权责不对称的问题所在，并提出了几条实用性的对策建议。 
　　关键词：增减挂钩;权责不对称;对策建议 
　　　　 
　　1 城乡建设用地增减挂钩发展概述 
　　城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。 
　　近年来，随着我国城镇化进程的加快，土地供需矛盾日渐突出。为解决此类问题，全国各地纷纷开展城乡建设用地增减挂钩试点工程。从2006年至今，已有24个省份开展了增减挂钩试点的工作。但是，在试点过程中出现了很多不和谐的声音，农民“被上楼”、暴力拆迁等现象屡有发生，严重阻碍了试点工作的进行，歪曲了试点工程的本意，影响了社会主义和谐社会的建设。 
　　2 城乡建设用地增减挂钩中政府权责不对称现象分析 
　　权责对应是现代政治的基本原则，也是保持政治秩序良性运行的关键。政府有推行增减挂钩试点政策的权利，同时也应当承担维护好相关利益主体切身利益的责任和义务。而许多地方政府滥用权力，不对本地区实际情况进行可行性分析，就强行开展增减挂钩试点工程，并且不做后续保障工作。这些都是政府权大责小、权责不对称的典型表现。可以说，政府权责不对称是增减挂钩政策走样的根源所在。 
　　2.1 增减挂钩中政府权责不对称的表现 
　　（1）不顾农民意愿，强制挂钩，导致民怨四起。政府拥有城市建设用地的分配权，是增减挂钩政策的主要受益者。一些地方政府为拿到额外的建设用地指标，不顾相关利益主体（尤其是农民）之权益，滥用权力，强制挂钩，硬逼农民上楼。由此导致了许多暴力冲突事件，严重影响了政府的形象以及社会的和谐。 
　　（2）对农民的补偿与后续权益保障工作不到位。政府将集约改造出的土地转手出让给开发商，赚取丰厚的极差利益，却忽视了对农民的补偿。宅基地补偿标准过低、复垦土地质量低下以及先拆后建甚至不建等现象的出现，使得农民的基本生活难以维持。 
　　（3）创租寻租现象丛生。有的地方政府与开发商勾结，在开发商的贿赂下低价补偿、低价出让，开发商通过开发获得的高额利润即为政府寻租的租金；有的地方政府还对房地产开发商进行非法干预，迫使开发商为保证自己的利益而不得不向政府寻租。政府寻租被视为行政权力的滥用，是政府权力腐败的重要体现，是引发和激化社会矛盾的重要根源。 
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总之，许多地方政府只顾追求自身利益，滥用权力，根本没有尽到保护公共利益，促进社会和谐可持续发展的责任与义务。 
　　2.2 权责不对称的根源 
　　（1）政治行政体制的问题。 
　　一方面是上下级政府间权责不对称。我国政府实行的是严格的层级制的行政管理机构，相对于上级政府的巨大权力，下级政府往往承担过多的责任。为了维持自身体系的运营再加上政府的自利性，许多地方政府往往会抛弃行政责任追求权利与利益，由此产生了政府靠地生财、创租寻租的行为。 
　　另一方面是政府自身内部责任机制不明确。责任机制不明确直接导致了权大责小，增加了行政权力的自由裁量权，使得行政主体产生轻率的行政行为与不作为行为，最终导致公共权力的滥用，产生腐败。在增减挂钩中，政府由于权利过大，责任缺失，极易产生创租寻租行为，导致政府腐败。 
　　（2）政府及行政人员责任服务意识缺失。 
　　在传统行政体制文化的影响下，许多政府行政人员的“政府本位”观念严重，认为实施行政措施，治理社会是政府的特权。这与为人民服务的根本宗旨是相违背的。这往往会使政府官员忘记自己的职责要务是对人民负责，为社会做贡献。增减挂钩中，许多地方政府，只顾获取挂钩指标，忘记了自己的责任，忽略了对农民等利益主体的补偿与安置，引发了许多社会矛盾，严重影响了政府的公信力。 
　　3 解决增减挂钩中政府权责不对称的对策建议 
　　（1）完善政府问责制，培育服务型的行政文化。 
　　问责制是解决权大责小甚至弃责任于不顾的重要途径，是解决责任缺失问题的制度性保障方法。只有构建了问责制度，使政府人员明白自己的本职所在，才能使其执法行为规范合法，才能有效阻止增减挂钩中滥用权利侵害农民根本利益事件的发生。培育服务型行政文化，转变政府人员观念意识，才能使其克服自利性，真正从公共利益出发，正确引导增减挂钩中相关各方，处理好各种利益冲突，做好失地农民安置等后续保障工作，尽好维护社会稳定团结的责任与义务。 
　　（2）建立有效的立体监督机制，扩大提高公民参与权。要建立政府自身、媒体舆论、社会大众监督相结合的立体监督机制。在增减挂钩中，要保证挂钩项目透明公开，随时接受社会各界尤其是农民的监督。要保证农民的知情权、参与权，健全利益诉讼制度，以做到合理协调相关各方利益的功效。 
　　（3）按照权责对应原则合理调整上下级政府的权责范围。 
　　通过合理调整权责范围，可以有效避免权小责大局面的出现，避免土地腐败现象的发生，促使地方政府正确运用手中权利来承担责任，为公共利益而服务，保障农民的合法权益，促进增减挂钩工程的顺利进行。 
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