关键词: 政府采购法 政府采购合同 责任界定 权义配置 监管制度
内容提要: 《政府采购法》的颁布，标志着我国政府采购法律制度的确立，特别是对政府采购合同性质的基本定位为其奠定了良好的基础。但是，这一成就未能消除政府采购合同制度具体规则的设计缺陷而产生的消极作用。因此，有必要对政府采购合同法律制度的缺陷与完善进行深入探讨。
随着2002年《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)的颁布，我国政府采购制度法律框架已经初步形成，但时至今日其实施效果并不尽如人意，政府采购腐败问题屡屡曝光，政府采购产品的使用人对政府采购也颇有微词。这主要是由于我国政府采购法律体系的基本制度不够完善，尤其是政府采购合同法律制度在系统性和科学性上的设计弊端使我国政府采购法律制度的践行效果与制度建立的目标之间存有较大的差距。
我国政府采购合同法律制度的缺陷
《政府采购法》明确规定：“政府采购合同适用合同法。”这一基本定位是《政府采购法》起草过程中的重大成就之一，这为我国政府采购合同法律制度的构建奠定了良好的基础。但是，如果不能切实按照合同法的原理和精神，系统科学地去设计政府采购合同法律制度的具体规则，那么“平等主体间民事权利义务关系”只能是一句口号。从合同的产生到结束，一份合同要经过订立、生效、履行、变动和终止的生命历程。由于政府采购行为的特殊性，其订立过程比普通的民商事合同复杂，合同订立程序方面的问题因采购方式和采购程序法律规制的相对独立性而从政府采购合同法律规制中分离出来。所以，在政府采购法律框架下，采购合同的法律规制针对的就是除合同订立程序之外的采购合同的生效、履行、变动和终止这些方面的问题。
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第一，合同成立生效时间不确定而催生了责任界定的模糊地带。按照我国《政府采购法》的规定，政府采购合同应当采用书面形式。采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。《政府采购法》中没有对于合同成立生效的时间作出明确规定，也没有明确上述“法律效力”为何种效力，“法律责任”为何种责任。因此，从《政府采购法》中无法得知政府采购合同确切的成立生效时间，以至于在实践中无法确定在双方当事人签订政府采购合同文本之前，任何一方当事人的不当行为应当界定为合同生效之前的缔约过失行为还是合同生效之后的违约行为，进而无法确定违反义务的当事人应当承担责任的具体方式。因为按照《合同法》的规定，两种责任承担方式相差甚大，缔约过失责任偏重于救济受害一方当事人的实际损失，而违约责任则偏重于救济受害一方当事人通过履行合同可预期获得的合理利益。若责任界定模糊地带继续留存，势必影响政府采购合同法律制度的有效运行。
第二，合同权义配置不合理而削弱了竞争机制的公平基础。根据我国《政府采购法》和实践中的做法，在政府采购合同中采购人的权利主要包括：要求供应商提交履约保证金;决定部分转让、变更、中止或终止合同;在法定范围内追加合同标的及相应金额;组织对供应商履约的验收等。对应的供应商义务主要为：提交履约保证金;依采购人的决定部分转让、变更、中止和终止合同;按合同约定的时间、地点和方式提供合同标的并接受验收;按合同约定的期限、规格等保证合同标的质量等。供应商仅有的主要权利即要求采购人付款，而对应的采购人的主要义务——支付合同价款却几乎没有任何时间及方式的条件限制。政府采购合同双方当事人的权利义务配置比重相差悬殊，使本就处于弱势地位的供应商即使作为法律所宣称的平等主体也根本无法有效主张自己的合法权利。一味地强调政府采购的公益性而忽视供应商的合法权利，只能使政府采购制度逐渐失去其赖以生存的公平基础，以致损毁政府采购的制度价值。
第三，合同变动及终止条件不明确而强化了采购人滥用权利的天然优势。政府采购合同履行过程中，合同部分转让、变更、中止或终止的决定权均在采购人一方。而我国的《政府采购法》对合同部分转让的适用条件未作任何规定，对合同变更、中止或终止的适用条件也只笼统地表述为“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的”。在政府采购制度中，采购人本就占据天然的优势：其一，基于维护国家和社会公共利益的需要而使采购人在合同中拥有诸多特殊权利，而少有履行义务的限制;其二，供应商承担责任过重，一旦被确定违约，往往将承担民事与行政双重责任;其三，虽然同样作为合同主体，但供应商对于多数采购人合同之外的行政主体身份心有所忌;其四，政府采购监督机制不健全，采购人行使合同权利多数只需要备案而无须审批，增加了采购人行使权利的任意性。这些优势已经使采购人傲立于政府采购的整个过程，再由于政府采购合同变动及终止的适用条件不明确，作为合同主体的供应商即使试图去主张其合同权利也无法拿出明确的法律依据，致使采购人滥用权利更加有恃无恐。
我国政府采购合同法律制度的完善
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第一，明确合同的成立生效时间并调整相应的责任承担。如果将政府采购合同成立生效时间确定为中标、成交通知书到达中标、成交供应商的时间，就要规定中标、成交通知书到达的合理期限。就政府采购而言，由于参与投标的供应商不会在其投标文件中载明要求采购方答复的期限(即承诺期限)。那么就应当适用合同法的特别规定，即以非对话方式作出的要约中没有确定承诺期限的，承诺应当在合理期限内到达。这种情形下规定承诺的合理期限即中标、成交通知书到达的合理期限至关重要。相应地，在合理期限过后采购人与中标、成交供应商中任何一方拒绝与另一方签订政府采购合同的行为将被视为违约行为，须承担违约责任，采购人应当在招标文件中明确不签订合同的违约金数额以及迟延履行的违约金数额。如果将政府采购合同成立生效时间确定为政府采购合同双方当事人在合同文本上签字盖章的时间，那么在合同签订之前采购人与中标、成交供应商中任何一方拒绝与另一方签订政府采购合同的行为被视为缔约过失行为，须承担缔约过失责任。相应地，采购人可以在招标文件中明确成交、中标供应商不签订合同的缔约过失责任，如投标保证金。在这种情形下，投标保证金数额的确定就成为了关键。
第二，规定合同必备条款并丰富合同文本种类。应当规范政府采购合同必备条款，对政府采购合同双方当事人的权义配置以及合同变更、中止或终止的适用条件作出更加明确的、科学合理的规定，对采购人的权利进行适当限制，适当补充供应商的权利，尤其是要明确规定采购人单方行使变更、中止或终止合同权利的适用条件以及供应商提出变更、中止或终止合同的适用情形，以此维护供应商基于合同平等主体身份的合法权利并降低采购人滥用权利的风险。相应地，对于采购人的义务也应适当增加和强化，特别是要明确规定采购人对于供应商履约的配合事项以及采购人的付款期限、方式等付款条件，应当将审批或备案规定为采购人一方的法定义务，在规定付款条件时将有关因素如时间考虑在内即可，使采购人无法以需要审批或备案等理由拖延履行甚至不履行其合同义务。同时，可以根据政府采购合同标的种类的不同，分别规定适合对应种类采购合同的必备条款和相应的文本格式。
第三，进一步健全合同监管制度并尝试设立“采购合同官”。根据《政府采购法》和《政府采购运行规程暂行规定》(2000年10月颁布仍有效)的规定，政府采购监督管理部门针对政府采购合同实施监督的主要方式是批准、审核和备案，共四项。涉及批准的一项：合同变更时金额超过预算额度;涉及审核的一项：支付采购资金的拨款申请书及有关文件;涉及备案的两项：签订合同和中止合同。显而易见，这仅有的四项监管措施不仅根本无法保障政府采购合同的顺利履行，而且无不透露出放任采购人滥用权利的强烈信号。而在合同验收问题上的致命缺陷和监管缺位，更助长了采购人一手遮天的胆量。《政府采购运行规程暂行规定》中规定合同履行的质量验收，原则上应当由第三方负责，即国家认可的专业质量检测机构。但《政府采购法》却规定：“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。”由于后者无论从颁布时间还是法的效力位阶都优于前者，所以关于政府采购合同验收的规定可以说是立法上的一次巨大倒退。《政府采购法》的规定竟然改变了验收主体的中立性这一基本原则，且更不必说验收标准、验收程序等的立法空白了。立法机关不妨借鉴一下美国的“采购合同官制度”。根据美国联邦采购规程的规定，每个政府采购事项都规定有首席合同官和专属合同官，供应商可以知道具体是谁及其在政府采购过程中的具体作用。这样能够缩小监督的范围，使监督对象更加明确、监督内容更加具体，极大地压缩了腐败因素的渗透空间，最大程度地实现政府采购的公开、公平、公正和高效。
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