论中国节能减排的法律路径

时间：2024-04-26 09:21:37 5A范文网浏览：论文范文我要投稿

　　关键词: 节能减排/能源法/环境法/制度衔接

　　内容提要: 节能减排需要政府，更需要市场。从政府强制到产权交易是节能减排从政策走向经济的必由之路。能源法设计能耗权交易、环境法设计排放权交易是实现节能减排归入经济发展机制的制度条件。

　　从“十五”规划到“十一五”规划，节能减排指标的完成一直让中国政府耿耿于怀。虽然有2009年中国单位GDP能耗下降14%的利好消息，“十一五”规划能耗指标能否下降20%，二氧化碳排放量下降能否达到10%依然不确定。节能减排已经成为制约中国经济发展的“软肋”。

　　从发展低碳经济，气候变化政治走向高端，节能减排就成为中国政府的行动纲领，却没有成为企业和个人的行动纲领，以至于节能减排是政治却不是经济。在现行法律制度基础上，选择并设计安排产权交易制度，可能是节能减排从政治走向经济，特别是低碳经济的路径依赖。

　　一、中国碳排放是客观历史进程

　　中国现时的发展阶段、能源结构与市场经济制度的匮乏决定了中国碳排放不仅是客观的，也是一个无法回避的历史过程。

　　（一）中国正处于大气污染的发展阶段

　　能源消费水平与经济增长与发展水平具有同一性，这种同一性经常是不可逾越的过程。从国际经验看，工业化、现代化、城镇化过程都是高耗能过程，而高耗能就必然会形成高污染。无论是技术与设备的大量采用，“新知识点的增长”，“城市生活”[1]（P85， P83）都会带来能耗水平的大幅提升。当今世界的工业化国家都经过高能耗与重污染的历练。从资本原始积累到工业化实现，这些国家的污染曾经威胁到整个世界的发展。兰德尔就曾感叹，西方四百年的繁荣是“建立在生态系统不断的和不可逆转的改变基础上的”[2]（P6），“不仅减少了那些受益国家的可耗尽资源储量，而且给那些没有从中受益的国家的经济发展前景不可避免地蒙上了一层阴影”[2]（P9）。工业化国家的历史排放量积聚依然是世界包括气候变化等环境的日益严重的成因。即使现在化石能源的持续消费依然是工业化国家发展基础。如果说到2030年人类能源消费“化石能源仍将占据主导地位”[3]（P3），那么工业化国家当然要承担主要责任。只因为如此，吉登斯疾呼，工业化国家必须承担起减排“ 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一位责任”[4]（P5）。

　　作为发展中大国，中国正处于工业化、现代化、城镇化并举的过程，技术与资本有机构成的集中，农业社会向工业社会的过渡，基础设施与居住规模的扩大，人口密集与交通网络的发达都要以大量能耗作为支撑。特别是中国正在进行的市场化又进一步激励企业与个人释放偏好，进而推动着经济持续高速增长，化石能源消费呈持续增加的势头。能源消费与财富成正比，与能源效率成反比。扎特基安“能耗免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一法则”证明，“经济增长、生活水平的提高与能源需求扩大之间始终存在着十分密切的关系”。“个人财富和福祉与能源消耗直接相关。”“人们变得越富裕，使用的能量也就越多，反之亦然。”[5]（P11， P37）中国市场化刺激着GDP经济总量迅猛扩张，带动着能源消费总量的增加。2009年能源消费总量已经从1980年的6亿吨标煤增加到31亿吨标准煤，比2008年增长6.4%[6]（P1）。中国采取行动推进节能减排，调整产业结构，淘汰落后产能，能源消费总量增速总体上逐年放缓，能源消费强度不断降低。然而，由于能源消费总量持续稳定增加，中国碳排放量无论是总量，还是人均量都在增加，成为碳排放量增长最快的国家。问题在于中国单位GDP能耗远高于世界平均水平。尽管金融危机让增长速度有所缓解，但是中央4万亿投资和社会与地方的4万亿配套投资中的大部分项目将会带来更大规模的能源消费与污染却是无法回避的现实。

　　增长与发展是以消耗化石能源为前提的，减排就意味着减速减财富。由于能源消费与财富拥有不仅呈正比，有时还可能从线性走向指数。于是减排可能出现指数性财富缩水。世界上任何国家都不会以牺牲经济增长与发展，或者牺牲财富来换得能源结构变革。让刚开始改善生活质量的中国降低生活质量当然也是困难的。

　　（二）中国以煤炭为主的能源消费结构

　　在中国煤炭为主的能源结构及其形成的碳排放头痛时，世界却对煤炭态度有了变化。从躲避“高政治产品”石油风险，追求能源多元化开始，到清洁能源失望大于希望，追求经济可行的能源供应，煤炭竟也成为回归能源独立之路的一种选择。21世纪以来，以石油为主要能源结构的国家对煤炭开发利用开始表现出兴趣。煤炭消费量的增加，可能会增加世界碳排放量，却可能会减轻中国压力。

　　无论是清洁能源替代化石能源，还是提高能源效率都无法改变中国以煤炭为主的能源生产结构与消费结构。煤炭碳为主的化学组分与工业组分决定了其是高碳能源。中国以煤炭为主要能源结构就必然是高污染重污染的，特别是碳排放。据国家统计局报告，持续高增长率让中国煤炭消费量从1990年10亿吨，增加到2008年的24亿吨，尽管中国煤炭消费比重在逐年下降，但“以煤为主，多元发展”的能源结构情势不会改变。煤炭燃烧不仅成为中国主要污染源，也将中国推向碳排放大国的境地。中国二氧化碳排放主要是由煤炭消费导致的，随着煤炭能源消费结构中比重下降，清洁煤技术的发展，煤炭消费导致的因素正在降低。然而，包括水煤浆技术、煤转化技术及煤电技术在内的洁净煤技术的研发与采用不仅为中国，也为世界节能减排撑起了希望之帆。但是洁净煤技术从实验、中试，到示范、商业示范和商业开发还受技术、经济与社会的不同制约，特别是其制度化还有一个历史过程。

　　（三）中国市场经济制度的匮乏与冲突

　　低碳经济是市场经济发育成熟到一定阶段的经济形态。鲁宾斯德认为，低碳经济是一种正在兴起的经济模式，其核心是在市场机制的基础上，通过制度框架和政策框架的制定和创新，推动提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术的开发和运用，促进整个社会经济朝向高效、低能耗和低碳排放的模式转型[7]（P52）。据此，低碳经济的核心是市场及其基础上的法律与政策对技术的推动。市场经济是低碳经济的“核心”与“基础”，离开市场经济就根本谈不上低碳经济。其一，市场经济是制度经济，低碳经济是典型的制度经济。低碳经济通过制度推进本身表明，在低碳经济发展过程中制度创新优先于技术创新。只有制度创新才能推动技术创新，进而实现低碳经济。其二，市场经济是效率经济，低碳经济是典型的效率经济。如果“高效、低能耗和低碳排放”是低碳经济的三大特征，则高效显然是根本特征，高效必然低能耗和低碳排放。实际上高效与低能耗和低碳排放是因果关系，而市场是酿造效率之源。其三，市场经济是技术经济，低碳经济是典型的技术经济。作为人类智力产品的能效技术等也只有在交易中孕育与进步，技术离开市场，无法进步，更不能创新。在市场经济的条件下，能源、能效、能效技术等才能作为产品市场中的商品，劳动市场中的智力成果，资本市场的中投资和融资对象。因此，市场经济是低碳经济的动力源泉，起点和归属，孕育和发展空间，根本性路径依赖。远离市场经济或市场机制，只将低碳经济定义为“新经济体系”，进而割裂了节能减排与动力之源的观点有误解或曲解低碳经济之嫌。

　　中国能源领域长期实行计划经济， 30年市场化虽开拓了一定市场空间，产业组织及竞争性市场却远未形成，特别是自然垄断加行政垄断的产权结构依旧。中国发展低碳经济首先要大力发展市场经济，深化体制改革，让市场经济开拓低碳经济的边际。无论中国是否为碳排放免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一大国，减排已经成为中国立国的免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一要务。基于节能减排即能效减排远比能源替代减排贡献率大的多，“终端用能效率是2030年二氧化碳减排最大贡献者，超过了减排总量的一半以上”[8]（P13），能效减排历史地成为中国首选。问题是中国市场经济尚不成熟，能源、能效及能效技术的市场理论尚未形成，更无市场规则，以至于能效减排缺乏动力结构。在市场经济缺失的情势下，政府成为中国节能减排的组织者、推动者甚至是行动者，然而，政府压力并没有带来节能减排明显的经济绩效，以至于政府率先减排成为制度游戏。节能减排在中国是政府政策，却不是企业和个人行动，没有成为经济的有机组成部分。行政强制措施如目标责任考核等经常成为推动节能减排的有效手段，使节能减排离开母体——市场经济渐行渐远。更要命的是有些节能减排措施如淘汰落后产能的“上大压小”在迅速节能减排，有助于绩效指标实现的同时，却以牺牲财产权为代价，不仅伤害投资者积极性，也将有损于政府公共权力权威，而且为日后的能源发展带来无穷的后患。

　　减排贡献率最大的能源效率在中国受到的制度羁绊不是来自于市场，而是来自于政府。从一定意义上讲，政府限制和制约了节能减排绩效。政府的强大让本属于市场行为的节能减排成为政府行政的附庸，甚至成为政府政绩的累赘。节能减排这种利国利民的事业，竟然没有成为人们自觉自愿的行动，节能减排缺乏政府、企业与个人的合力。节能减排如果只能在政府茕茕孑立、形影相吊中解困前行，中国何时才能兑现向世界的承诺？！

　　历史碳排放量与人均碳排放量低构成了中国“共同但有区别责任”的国情基础。中国作为碳排放大国必须承担相应的减排份额责任。在通向低碳经济的大道上，发展阶段无法跨越，煤炭为主的能源结构无法改变，市场经济的制度设计与安排可能是中国唯一可以驾驭的。只是中国必须珍惜制度发展比较机会。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、政府强制无法替代产权交易

　　从低碳经济是市场经济的逻辑出发，市场及其主体企业与个人是低碳经济发展的主角，政府可以组织，可以引导，却不能替代，实际上也替代不了。只有当全社会行动起来，低碳经济才能成为现实。然而，在节能减排上中国政府演绎了从有限政府到无限政府的神话。实际上政府财力、政府能力与政府激励有限性在呼唤政府转向市场转向市场经济。

　　（一）政府财力不足杠鼎节能减排

　　中国是发展中国家，2009年人均GDP不足4千美元，政府财政资本有限。2006年到2009年财政收入22万亿元。“十一五”污染排放政府投资9千亿元，实际需要13万亿元，仅占65%，缺口近5万亿元；节能需要投资5千亿元，2006年到2010年中央财政投资不足2千亿，其中，节能减排专项资金仅千余亿元，仅占26%。加上2010年8百亿元重点节能减排工程建设资金，也不过2千6百亿元，占53%。如果中央投资严重不足，各地方节能减排专项资金投资数也不足以弥补上述投资缺口。

　　当然，政府投资除了直接投资外，还有财政激励手段。“十一五”期间为了激励节能减排先后出台一些涉及价格、税收、投资、政府采购、补贴等，这些激励措施虽不完善，多少对节能减排有一定激励。然而财政激励只能带来短暂和有限的利益冲动，却无法形成长效利益机制。政府靠财政收入维持，财政激励意味着政府舍弃收入，激励措施愈多，政府舍弃收入就愈多，而“政府倾向依其财政利益而定”[9]（P89）。财政利益是政府生命的根源，政府不可能无止境地舍弃下去。实际上从各国经验来看，政府激励并没有长性，一般都是在培育市场阶段出现的。一旦形成市场政府激励就会退却。问题在于政府激励容易形成产权依赖激励的惯性，企业可能为了寻求政府激励而节能减排，当政府激励退却时，企业并不愿意节能减排。欧美一些国家清洁能源市场的萎缩和脆弱就是证明。

　　政府激励有限，产权偏好无限。“激励是一种对人类行为起诱导或驱动作用的力量，引导人们按照特定的方式调整自己的行为。”[10]（P5）产权激励就是利益激励。节能减排要成为长效机制，就得成为有利可图的赢利性活动，关键是对节能减排必须有一个恰当的判断。节能减排实际上以少得多，“提高效率并不意味着削减、不舒适或者匮乏”。“效率革命的某些方面现在可以在负成本的条件下得以实现，即有利可图。通过效率革命实现有利可图的方面会越来越多。”[11]（P6， P2）有利可图是产权效率之动因，效率革命则是产权效率之结果。然而，有利可图的产权效率革命显然不是政府给予的，而是市场形成的。

　　从政府激励到市场激励，政府强制到市场诱致，节能减排一路走来。节能减排需要压力，更需要动力，需要政府强制，更需要企业和市场诱致，因而产权激励就成为节能减排制度抉择。产权追求利益最大化，产权激励无疆无界，是能源效率无穷的保证。因此，从财政激励到产权激励是节能减排的制度提升。当然，产权激励并不排斥财政激励，财政激励在于启动节能减排，产权激励则在于持续节能减排，形成市场动力。节能减排从政府制度衍生为产权制度才能使节能减排成为有利可图的事业。

　　节能减排从外生经济变量成为内生经济需求，才能持之以恒并有效率。但是产权节能减排偏好必须冲破政府激励牵引、激活，奔向市场才能真正释放。否则产权只有在政府行政的范畴和边界内从事利益有限的、能源效率较低的节能减排活动。

　　（二）政府能力无法跨越发展阶段

　　人为可以在一定范围内改变能源弹性系数，中国“八五”规划、“九五”规划期能源弹性系数小于1或者接近1的实践表明，政府节能管理与监察对于节能减排有一定作用。“十五”规划、“十一五”前四年规划能源弹性系数的大于1的实践同样表明，对于经济发展过程与能源结构的改变，政府作用是有限的。政府已经“总动员”，甚至使尽了浑身解数，约束性指标能否实现还有待验证。有一点可以肯定，无论中国是否完成节能减排指标，中国政府都会与企业、个人合作节能减排，因为，政府单打独斗并不是有效政府的作派。

　　政府在一国经济增长与发展中起决定作用。“经济增长在很大程度上取决于社会对增长持有支持而不是限制的态度。政府在决定这些态度方面起了相当大的作用。”[12]（P477）然而，并不意味着政府能干一切事情。因为“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”[12]（P476）。中国是强制性制度变迁的国家，只要政府愿意，节能减排从政府政策走向市场行为就可能成为现实。

　　（三）政府制度不能形成激励机制

　　2010年是“十一五”规划期的最后一年，政府节能减排的承诺转眼间又到了兑现的时刻，为此中央政府三令五申强调落实节能减排的目标责任制。“十一五”规划约束性指标是通过层层分解下达的。但能耗指标与减排指标考核方法与程序都不确定，特别是政府与官员承担节能减排责任的基础是政治与道义，而不是法律。

　　从公共物品的理论出发，政府责任是建立在绩效预算管理基础上的。只有当政府与公务员有了结果预算与支出管理，其节能减排管理与监管的激励与约束才能成为现实，在此基础上政府与公务员问责才有意义。可惜中国正在试点的预算支出绩效考评尚不属于绩效预算制度，从这个意义上讲，中国政府与官员承担节能减排的责任是难以量化或计算的。

　　需要指出的是，绩效预算管理既是政府节能减排内部激励形成的基础，也可以合理界定政府强制与产权交易的边界。这是因为节能减排归根到底是产权效率的提高，而不是政府效率的提高，虽然二者具有一定的趋同性。因为产权效率经常是政府效率的基本评价系数。绩效预算管理将政府节能管理与监管定格在合理的边际内，产权才会有效率可言。可见绩效预算管理从政府绩效起步，在产权绩效落脚。

　　节能减排是一个技术过程，更是一个制度过程，在这个过程中政府与市场对能源效率的提高都有作用发挥的领域。政府是激励加约束，市场是激励再激励，节能制度的完善是政府制度的完善，更是市场制度的完善。然而，寄生在政府制度中的节能制度再完善也无法替代市场作用，这是能源私人物品的品性所决定的。改变政府强制与财政激励节能减排的现状，制度创新价值更大于说教。

　　三、产权交易是节能减排激励源

　　政府主导与企业或全民参与的节能活动在能源利用领域或更大的范围内如火如荼。然而，商业化与市场化才是节能减排运动持续和有竞争力的方向。提高能源效率从下游推向产业中游与上游，推向全社会所有领域，进而形成全民皆能是必须的。

　　（一）产权结构与交易贯通节能减排

　　节能减排实际是政府组织下的产权交易活动。因为无论怎样定义低碳经济，利益驱动仍然是低碳经济建设的起点。低碳经济要有利可图，并以产权、货币、价格启动才能名副其实。产权以赢利为坐标，以货币为选票，以相对价格为需求与供给曲线，安排节能减排游戏于最大可能性边缘。

　　如果节能减排是一种利益博弈，制度设计的绩效就首先表现为利益有效率并公平地分配。这就要求节能减排产权结构是多元的，充满竞争的，有一定价值与价格水平的。当然节能减排产权结构的设计要充分照顾产权主体的“自治偏好”，因为是通过负担成本还是赚取赢利取决于节能减排产权主体的态度，而不是政府态度。让产权在牟取最大化利益中将节能减排潜力发挥到极致，应当成为低碳经济制度的出发点。

　　要让节能减排成为投资机会。如果节能或减排是节约或增加资本和财富，节能减排就能成为投资者比较机会成本的必然选项。“任何节约下来的能源都有其一定的价值和市场。……要立场明确地把能源效率推向市场”[11]（P243）市场形成能源效率的空间，将能源效率与能源商品一样，也作为商品或交易标的投入到市场实现“效率的买卖”，让消费者公开公正地选择。

　　工业化国家市场经济制度成熟，正式节能减排制度特别是节约能源法中不一定安排产权制度。而中国尚处于过渡经济，政府长期统制节能减排，限制了市场发育与成长。以至于节能减排成为外化经济之举，却不是投资赢利之举。因此，中国节能减排制度创新的拐点在于安排产权及其交易制度形成节能减排市场，设计节能减排产权结构（能耗权、碳排放权、相关知识产权等），形成产权交易，为投资者提供绩效大于成本的回报机会。

　　能源效率是能源结构效率、产业效率与利用效率的结合，能源效率制度设计是以市场制度为基础的，提升构建培育多元主体，形成能源产业组织，提高竞争力与反垄断。必须承认，与节能减排产权交易制度配套的环境税、补贴与价格，需求侧与供应侧管理，竞争规则及其监管等制度同样是必需的。这些制度直接关系到节能减排制度公平与效率的实现。

　　将减排技术作为投资标的，可以实现更彻底的能源效率。节能减排以技术为内容，技术创新无疑是节能减排的核心和决定因素。制度对节能减排的推进当然也要借助于技术创新，如果没有技术创新，纵然有规模再大的制度创新也无法实现节能减排，然而，技术创新同样是制度内发生的。

　　以节能技术和减排技术及其知识产权交易为载体，政府管理与监管为向导，能耗权交易与碳排放权交易及其相关产权交易驱使，节能减排才能成为集压力、动力与潜力于一体的激励型交易结构。

　　（二）能耗权交易刺激产权节能降耗

　　提高能源效率是成本最低、环境最友好的减排手段。能源效率是经济的整体效率的表征，能源效率的提升必须以较成熟的市场经济为制度基础。没有讲效率的制度环境，绝不会有能源用户的节能激励。要创造节能市场就要考虑不同的能源消费者的需求。节能产品或者能源本身的使用价值就能满足生活消费者，然而这种仅限于这些物品或服务的节能行为经济性并不明显。而工业、建筑、交通厂商能源消费以利益最大化为目的，能源效率及价值就成为其追逐的标的。能源效率交易才是节能减排的驱动力。因为能源效率无止境，能诱致技术进步、技术创新和制度创新无止境。

　　法国、美国等实行的能源指标交易，即能耗权交易则可以刺激能源用户在给定量消费配额内，利益驱使以最小的能源投入，获得最大的能源产出。要让消费者节能所形成的能源剩余量，即可以被计量，“能源需求量的消减量和能源需求不确定性的消减量都可以买卖。”[11]（P240）要想交易制度化和可持续就必须形成标准化交易，使能源效率交易有价可寻，如美国能源效率交易中的“消减阀”目录就能成为交易的定价根据。当然能耗权在需求与供给曲线上可以有峰谷低谷，进而形成能源效率的现货、期货与期权交易市场。追求利益最大化无疑是能耗权及能源效率交易的首选。

　　碳排放总量控制与能效标准的确定，能源金融的成熟，能效技术创新，能效国民教育与公共参与以政府监管等都是制约能源指标交易的制度结构。

　　（三）碳排放交易激励产权内化排放

　　现有技术条件下，碳是气候变化的主要污染物，也可以是资本与财富，关键是要让碳排放可交易。在能流过程或能源链上能源从矿产品到碳污染物构成了能源价值链。碳作为资本或财富的价值来源于其成为碳排放权交易标的。而以碳交易为内容的碳市场及其交易则为碳效率和碳价值的实现提供了空间。碳排放权交易的制度化时间虽然不长，但从20世纪60年代开始的大气污染物排放权交易已经为其积累了50年制度经验，以至于碳交易能轻松地进入投资制度交易时代。特别是CDM和IET机制的推演又使这一制度在国际化的基础上发展。对于不少国家而言，碳排放交易就是将这些规则国内化而已，虽然技术上也存在障碍。

　　环境容量与碳排放总量控制，初始分配与许可交易，排污减少信用的确定，有清洁生产技术以及CCS技术选择，碳金融的成熟等构成交易的制度结构。

　　四、能源法与环境法制度之互补

　　从规范能耗权交易到碳排放权交易以其政府管理与管制，使得能源法与环境法以及相关法律必须实现跨域的制度互补，并实现制度整合。

　　（一）节能减排与能源法环境法绩效互补

　　低碳经济及气候变化将节能减排推向政治高端，能源法与环境法及相关法律共同承担着实现国家政治，安排节能减排制度的重任。节能与减排时间上继起，空间上并存的经济性决定了能源法与环境法及相关法律的制度设计与安排也必须同步、同过程，并以较低的节能成本确保减排的经济实现。为此，节能减排必须嵌入能流或能源链过程。从入口节能，从出口减排，节能减排只有在入口与出口都有效率时才会有较高的绩效。

　　节能技术与减排技术是节能减排嵌入能源或能源链的物质条件，也是链接节能与减排操作、交易与管理规程环节。然而，节能技术与减排技术功能的发挥却是以节能减排技术创新为前提的，这就使得安排节能减排制度与制度创新的能源法与环境法不仅有了制度规则的空间，也有了制度链接的机会。

　　在中国现行立法体制与行政体制框架下，能源法与环境法都有确定的法域和执法主体，使得节能减排的制度链接远比其技术链接更为复杂。但是法律要在节能减排上有所作为就必须提炼、总结并设计出节能减排的制度规则。这并不意味要打破现行法律部门分类，专门立一部节能减排法，而是通过能源法与环境法制度衔接，在避免制度挤出的同时，实现制度互补。在政治与经济体制改革尚未到位的情势下，采用先进的制度设计理论与立法技术实现制度链接是可行的。

　　考虑能流或能源链就是能源转化过程和价值过程，节能减排制度互补首先是节能减排产权互补。节能有能耗权交易，减排有碳排放权交易，节能减排工业产权交易贯通全节能减排的过程。如同政府制度一样，产权制度是贯通节能减排全过程的制度。就能源效率的实现过程来说，从能耗权到碳排放权是产权效率的延续或延伸过程，而节能减排知识产权交易对二者交易的实现具有决定意义。

　　规范节能减排规则的能源法、环境法与知识产权法显然不能停留在部门法各治一方的绩效，而应当形成绩效互补，协调与共赢之势。这就需要制度设计者冲破现行的部门立法与部门权力限制或掣肘，在制度理念与制度设计技术上为能源效率及能源价值的实现寻觅最优的制度路径。

　　（二）能源法与大气污染防治法制度契合

　　节能减排的政府制度与产权制度，甚至其他制度包括经济、政治、历史、科技文化等都可以集中汇集在法律制度中，因为法律是理性的，理性决定法律制度选择。如果节能是以较少的能源消费获得更大的能源价值产出，则减排就是以较小的污染获得更大的能源价值产出，二者都以能源价值的充分实现为标的。因此，节能减排的核心是能源效率革命。

　　从能源效率革命的理性出发，正在起草的《能源法》与正在修订中的《大气污染防治法》制度安排可以在节能减排中共舞，使制度实现契合。《能源法》要以能耗权交易为轴心，从能源投资产权结构，培育能源市场，提升能源产业组织与竞争力等方面做出安排，为能源产业与全社会的能源效率革命提供动力结构。《大气污染防治法》要以碳排污权交易为轴心，将污染物-碳价值化与商业化，为碳汇与碳金融提供规则与秩序，从而将能源效率革命进行到底。当然，在安排能耗权交易和碳排放权交易的同时，《能源法》与《大气污染防治法》还应当对能耗指标交易，碳排放权交易的管理与监管做出安排。节能减排的技术及其知识产权交易还需要与知识产权法协调链接。

　　问题是要实现能源法、环境法与知识产权法的制度嵌入，使能源法、环境法与知识产权法在节能减排的能源链上真正实现制度结合、整合、依赖与互补，形成跨越能源法、环境法和知识产权法法域链接的节能减排产权制度结构。同时要有效率的设计主管部门管理与监管职能、产权结构与交易规则、节能减排国民教育体系、国家创新体系、技术研发、示范、推广与扩散，工业产权保护，竞争性市场的培育，相关技术性制度是契合与嵌入的重点。但是政府制度安排必须服务于产权制度，以产权交易降低成本为制度设计出发点或评价系数。

　　中国现行能源法与环境法及知识产权法都是围绕政府管理与管制进行制度设计与安排的，特别是能源法与环境法根本就不涉及产权制度安排。因此，以能耗权与碳排放权交易为轴心的制度设计或制度契合必然以制度理念、制度结构等的制度变迁为前提。国外已经成熟，国内试点多年的排污权交易尚且不能入法，国外尚不成熟，且涉及能源分配机制从政府向市场转移的能耗权交易更有立法理念冲突，利益博弈与立法技术的障碍。因此，能耗权与碳排放权交易及其契合的法律制度安排不仅需要法律过程，更需要政治过程。问题是能源法与环境法及相关法律必须将建立产权并保证其有效率做为安身立命的根本，并不断降低产权的成本，对于实现低碳经济与应对气候变化而言，这既是法律也是政治。

　　（三）中国节能减排制度未来与创新

　　法律是具有层级与位阶的制度体或规则群，因而节能减排制度的创新绝不单是能源法、环境法与知识产权法的制度创新，还有赖于其他包括宪政制度，基本法制度的创新，其中有理念争论，更有利益博弈，有产权交易成本沉淀，更有政治交易成本沉淀。而政治家价值观念的提高是让这些成本最小化的路径。实际上，让产权交易及其节能减排成为自发展自循环自完善的市场结构，既能让政府将有限的财政资本投向更有意义的方面，也能摆脱财政累赘，政府何乐而不为呢？

　　中国从节能到节能减排历经近40年，节能减排绩效如何不仅考验着国家法律与政策质量、政治家胆识，也考验着企业与个人的社会责任感。问题是要让节能减排成为赢利的手段，让节能减排成为企业与个人自觉自愿的行动。

　　注释:

　　作者简介：肖国兴（1957-），男，山西方山人，博士，国家能源法专家，华东政法大学经济法学院教授，博士生导师。

　　基金项目：国家社科基金项目《中国能源法律制度研究》（06BFX038）阶段成果之一。

　　[1][美]史蒂文•瓦戈.社会变迁[M].王晓黎译.北京：北京大学出版社， 2007.

　　[2][美]阿兰•兰德尔.资源经济学——从经济角度对自然资源和环境政策的探讨[M].施以正译.北京：商务印书馆， 1989.

　　[3]IEA.世界能源展望2008（执行摘要）.

　　[4][英]安东尼•吉登斯.气候变化的政治[M].曹荣湘译.北京：社会科学文献出版社， 2009.

　　[5][加]彼得•扎特基安等.破解能源饥渴症——未来低碳之路[M].裴文斌等译.北京：石油工业出版社， 2010.

　　[6]国家能源局.中国能源发展报告2010.北京：经济科学出版社， 2010.

　　[7]杨志.低碳经济——中国用行动告诉哥本哈根[M].北京：石油工业出版社， 2010.

　　[8]IEA.世界能源展望2009（执行摘要）.