我国西部区域经济运行效率评价

从市管县到省直管县的发展历程

20世纪80年代初，由于我国在长期的计划经济体制下，对城市在政策、资金等方面的倾斜，造成城市经济和规模得到极大增长，而县域农村地区经济发展相对比较落后，最终导致城乡和地区差距不断拉大。为了摆脱市县分治，缩短城乡和地区间的差距，我国开始在各地撤销地区建制，设立地级市，实行市管县。这样我国地方行政体制在实际的运行中就变成了省、市、县、乡（镇）四个层级，层级增加了，意味着权力将向行政组织的更高层次上进一步的集中。省一市一县的体制模式是一种集权模式，意味著作为基层政府的县政府所拥有的自主权将更少，权力集中于省、市，县则在省、市的计划指令下发展。

改革开放30多年，随着县域经济的不断发展，县与市的差距逐步的在缩小，县的发展已很少或不再受到市的辐射与带动作用，而且有的市本身发展缓慢，不仅不能对周边县起到辐射带动作用，反而主要依靠抽取周围县的资源来发展自己，这就造成了市跟县争权夺利的现象。

从学术的角度来看，市管县体制下管理层次越多，行政成本就越多，行政权力就越难下放，行政效率就越低，层层的过滤就形成了“漏斗效应”。在这种情况下，省直管县管理模式就成为研究我国行政体制改革的焦点。省直接管辖县的改革是对公共权力和社会资源的一次重新分配，其中最为重要的是它涉及到了权力是集中还是分散的问题，在此笔者认为省直管县体制改革主要是权力下放即分权的过程，但同时它又伴随着一次权力集中的过程。

省直管县体制改革中的分权

近年来，我国试点推行用省直管县的体制取代市管县的体制，其最大的特色就是权力下放、扩权强县。通过取消市对县的管辖，使原本被市截留的那部分权力重新回到县手中，因此可以说省直管县体制改革的过程是分权的过程。本文在此所涉及到的是一种纵向上的分权，通过引入权力树状图分析法来说明省直管县体制改革这一分权过程。

省直管县体制改革中的集权

省直管县体制改革的过程是公共权力和社会资源在省、市、县之间重新配置的过程。在公共权力分配方面，这一体制改革所涉及到的是一个以权力下放为主体的县级分权过程，同时与这一分权过程相并行的还存在着一种集权过程，这便是省政府权利的相对集权。

（一）省直管-县的集权过程

省直管县体制下的相对集权又称相对的部分集权，是相对于市管县体制下的集权而定的，它不同于传统意义的集权。相对集权是指核心政府集中的应是属于其该集的那部分权力，而不是所有的权力，即在其管辖范围内，对其下级政府的宏观上的管理权。同时相对集权对于涉及基层政府具有地域特色的具体的事务权与执行权等则要求尽可能下放到基层政府手中。

建国以来，省和县之间始终存在一定的“隔阂”，先是在它们之间存在地区，20世纪80年代地市合并后，又在省和县之间建立了市级政府。在省和县之间无论是设立地区也好，还是设立市政府也好，省都只限于对地区或市级政府拥有宏观上的管理权力，而县在这两种体制下的具体负责对象则是地区或市政府，这样造成省对县的管理尤其是宏观上的管理显得有些“鞭长莫及”。虽然省对县这部分宏观管理的权力本来应该全部归省政府拥有，但是由于中央一省一市一县的行政管理体制架构的存在，省的这部分权力被市级政府截留了许多。现试点推行的省直管县体制改革则把县与市放在同一行政级别上，都同时受省政府的指挥和管辖，这样省不仅拥有了对原来市的宏观管理权，同时也拥有了对县的宏观管理权。因此可以说在这次省直管县的改革试点过程中，一个很大的亮点就是使被市截留的对县宏观上的管理权重新回到了省政府手中，因而省直管县体制改革的过程也是一个相对集权的过程。

（二）省直管县体制下集权的必要性

1．有效解决全省范围内宏观调控问题的需要。有效促进各县市间彼此的竞争与合作是省直管县体制改革的一个重要目的。省直管县管理模式是计划通过消除市县之间行政等级的差别，给予相对落后县市以优惠政策的制度设计，从而实现各市、县间公平竞争、共同发展的目的。但在实际的发展过程中，一些县、市政府为了保证本县、市经济的发展，地方保护主义风气盛行，不按照上级政策的规定，对其他县市进行盲目的排斥，最后不仅导致大量的人力、物力、财力等资源无法有效配置，还有可能造成宏观失控、全局受损的局面，这就与省政府要在全省范围内实现宏观调控的目标相违背。在此情况下只有通过省政府的相对集权，依据其在全省范围内拥有的宏观管理的权力，集中力量，统筹兼顾，对各县市的发展做好宏观上的指导，严厉打击地方保护主义，才能节约资源，减少不必要的浪费，从而有利于获得规模经济效应，实现全省宏观经济的稳定。此外，省政府的相对集权还有利于劳动和资本在发达与落后地区的流动，进而使落后地区有可能最终摆脱贫困，走向富足。

2．有效解决因县政府权力过大导致“各自为政”现象的需要。省直管县体制改革的一个最为直接的影响就是权力下放，更多的权力从中央和省转移到县政府手中，而县政府往往因权力过大会采取“上有政策，下有对策”的手段。一些县政府伴随着手中权力的增多，会对上级政府的政策进行有选择的执行，有利于自己发展的政策就去执行，暂时有损自己发展的的政策就拖延执行或不执行；更有甚者，一些县市政府看到自己手中权力的增加，便忘乎所以，对上级政府的政策进行随意的删减，巧立名目，向老百姓收取各种不必要的费用等等。这些现象的产生都是地方政府“各自为政”的表现。面对这种因权力下放带来的县政府权力过于膨胀的现象，如果省政府不及时进行相对集权，对县、市政府实施宏观的管理，及时制止县政府不恰当使用权力行为的话，势必会造成行政组织体制的不稳定以及社会的动荡不安。由此可见，省直管县体制下的这种相对集权对于保证政令统一，统筹全局以及有效杜绝因权力过大出现的“各自为政”现象有十分重要的意义。

结论

集权与分权作为一组相对的概念，始终是一对矛盾，贯穿于上级与下级政府组织关系的全过程。在处理集权与分权的问题上，要摒弃非集就分、非分就集的观念，既不能把分权狭隘定性为地方既得利益代表观，也不能认为集权就是力求回到计划体制的保守立场上去。因此在省直管县体制改革这一过程中，一定要坚持县级分权与省级集权同步进行的原则，摒弃两者不相容的传统观念，正确处理两者之间的关系，合理划分省县之间的职责与权限。县级分权分得的是县政府作为基层政府应有的事务权、财政权与人事权等，这些权力是县政府能够根据自己实际情况处理相关事务、发展区域经济所必需的自主权。

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综上所述，省级集权，集中的是全省范围内对各县市的宏观管理权，对于各县市的具体事务权则不加干预。通过明确省与县的权限划分，使他们都能享有到他们应当拥有的权力，这样既可以使省的能力得到充分发挥，同时又可以调动县的主动性与创造性，从而实现同时发挥省与县两个积极性的目的。

（一）省直管县的分权过程

我国地方政府权力的来源有两个：一是来源于同级人民代表大会；二是来自于上一级国家机关和最高国家行政机关。权力树状图则是从对上级政府授予下级政府那部分权力的研究出发，通过权力指数的变化来说明省直管县这一体制改革的分权过程。权力树状图分析法是分析权力变化的一个最为直观的方法，它的一个基本假设点是假设政府权力可以被量化为权力指数，同一层次上的较低层级政府所获得上级政府权力指数是相同的。另外，上级政府不会把全部的权力都下放于下级政府机关，下级政府机关所获得的权力
 

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只占上级政府权力的一部分。

如图1、图2所示，根据权力树状图基本假设可以假定中央权力指数为16，地方各级政府权力都占它的上级政府权力指数的四分之三，则在图1市管县体制下，省权力指数为12，市分得权力指数为9，而县分得权力指数为27/4；而在图2省直管县体制下，没有市级政府对权力的截留，县可分得的权力指数为9。通过比较不难发现，省直管县体制下县所拥有的权力指数大于市直管县体制下县所拥有的权力指数，因此省直管县体制改革是一个分权过程。

（二）省直管县体制下分权的必要性

1．扩大县级政府的自主权，调动其积极性的需要。市管县在某种意义上是改革阶段性产物，有它的阶段性和局限性。市管县体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自主权。在我国，县级政府是具体事权的执行者，它们对于权力享有和行使情况直接关系到地方乃至全国经济的发展和社会的稳定。因此，必须在尊重各地特殊性的基础上给予地方政府特别是县级政府必要的权力调动他们的积极性，只有这样才能保证县域乃至全国经济的长足发展。

2．推进政府机构精简高效，降低政府运营成本的需要。省直管县体制改革是通过减少市级政府使我国的行政管理层级得以减少，从而实现行政管理体制架构的“扁平化”。“扁平化”的行政管理体制是一种分权体制，有利于上级行政机关的权力下放或分散到直接面对实际问题和直接提供公共服务的基层政府机关及工作人员手中，使他们有权及时有效地解决问题和提供公共服务。同时在省直管县体制下有利于降低省和县的行政成本，提高省和县的办事效率，还可以有效防止“漏斗效应”即“财政漏斗”、“权力漏斗”、“效率漏斗”。

3“省管县”改革是经济发展的趋势，是深化市场经济体制改革的突破口。“市管县”的格局在计划经济时代曾发挥过重要的作用，但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化，如此多的行政层级势必导致越来越多弊端的出现：首先加大了行政成本，降低了行政效率，束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高，不但不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败；其次，有限的行政区域和无限发展的市场经济区域在矛盾中被人为强制的统一，进而削弱了企业的竞争力，加重了粗放式经济的扩展；其三，在分税制改革后，省级以下常常出现财政上收、事权下移的现象，不同程度地制约了县域经济的发展。由此可见，“扩权强县”、“省管县”将是深化市场经济体制改革的突破口。

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