存款保险制度若干法律问题研究

　　存款保险制度维护一国金融安全的重要制度，是金融“安全网”的重要组成部分，其与银行监管、中央银行最后贷款人功能并称为金融安全网的三大支柱，“三足鼎立”支持着金融业，缺一足而不稳定。当前在我国建立存款保险制度势在必行。

　　一、存款保险制度的概述

　　存款保险制度是指为存款类金融机构建立专门的保险机构，投保成员机构定期向保险机构缴纳保费，当投保成员机构面临危机或破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款人予以赔付的制度。存款保险制度产生于1929年美国银行业危机，当时的经济危机导致美国1/3的银行破产，倒闭商业银行超过9000家。基于这一背景，美国国会于1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》和《国家住宅法》，设立了联邦存款保险机构（FDIC）和联邦储蓄贷款保险公司（ESLIC），标志着现代存款保险制度的建立。

　　我国至今没有建立存款保险制度。随着我国金融体制改革的不断深化，金融结构的总体布局日趋完备，而转轨期的金融业蕴涵着较大的经营风险，在加强金融监管，防范金融风险的同时建立存款保险机构是当务之急。在2006年3月公布的《国务院2006年工作要点》中，就明确提出“研究建立存款保险制度等风险补偿和市场推出机制”。 2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，对深化金融体制改革提出了明确要求，明确提出“建立存款保险制度”。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、存款保险制度的功能

　　在经济平稳运行时，一个合理的存款保险体系，有助于保护中小存款人的利益，提高公众对银行体系的信心；在发生处理少数银行倒闭事件中，可以发挥救助和保护作用，其核心就是为金融体系提供一张安全网，防止个别银行的危机扩散到其它银行而引起银行恐慌和金融危机，并且有助于保护存款人的利益，维护公众对银行体系的信心。但是，不能简单地将存款保险机构的功能理解为解决支付风险或者对存款人的损失进行补偿。①该制度有四大功能：

　　一是监管功能。法律赋予了存款保险机构监管的职责，同时也是由于对其自身利益的关心。一旦金融机构面临倒闭，存款保险机构就要参与救助并对存款人进行补偿性支付。所以，存款保险机构对金融机构的监管有一种特殊的关切度和主动性。

　　二是救助功能。当金融机构出现流动性总是或陷入经营困境时，存款保险机构就该发挥其救助的功能。常用的救助手段有提供流动性支持，帮助被救助机构进行资产债务重组等。

　　三是补偿功能。对于那些倒闭清盘且对存款人的存款无法支付的金融机构，可以由存款保险机构进行支付。该功能为存款人的利益提供了基本的保障，从而也为金融体系提供了一个安全阀。

　　四是资产运作功能。在对存款人进行补偿后，存款保险机构不可避免的从两个方面参与金融资产的运作。其一是在救助过程中介入被救助机构的资产和债务的重组；其二是在金融机构倒闭，存款人得到补偿之后，参与对倒闭机构的清算，或在其最后倒闭之前参与其资产债务的重组等。

　　长期以来，存款保险制度的实施为化解金融风险，增强公众对银行业的信心，维护金融稳定发挥了积极作用。但该制度所可能带来的道德风险和逆向选择等问题，却一直困扰着市场经济国家，并阻碍了各国加速建立显性存款保险制度的步伐。在存款保险制度经过多次金融危机的考验后，人们逐渐意识到设计良好的存款保险制度对化解金融风险，维护金融体系的稳定的重要意义。②许多国家机构相继建立了较为完善的存款保险制度。

　　三、我国建立存款保险制度的紧迫性、必要性

　　银行业作为经营货币信用的特殊产业，从一开始就蕴涵着巨大的经营风险和信用风险。一方面，它作为全社会货币资金最重要的贷方，其资产运营面临着一般企业的经营风险。另一方面，它作为全社会货币资金的借方，其负债管理的成败又决定着整个社会货币信用外国投资能否牢固续接。正是由于银行业的这种货币信用中介的职能，使其资产负债的经营管理成为社会关注的焦点，特别是其负债业务中的存款更是与社会公众息息相关。并且随着商品经济和货币信用制度的发展和深化，这种存款支付危机的破坏力更显得重要和深刻。

　　我国作为发展中国家，由于历史原因，银行业的发展在很长一段时间里是滞后的，计划经济体制下的货币信用制度被扭曲，国家基本上承受了金融机构所有资产负债业务，而不仅仅是存款的最终的也是唯一的担保人，即国家通过控股银行垄断信用，也承担了银行的风险，所以银行根本不存在经营风险，更没有倒闭的可能。银行业的这种高枕无忧的经营理念导致社会公众存款百分之百安全的思维定势，存款保险制度的概念也非常遥远。随着市场经济的逐步建立和发展，我国银行业也发生了深刻的变化，从一个政府的确济职能部门一下子转变为自主经营、自担风险、自负盈亏的市场主体，这使得整个银行业发生质的飞跃。我国《商业银行法》中规定：商业银行在不能支付到期债务时，经中国人民银行同意，由人民法院宣布破产概念。这虽然在某种程度上提高了我国银行业的经营效率，但也一下子把我国银行业旧模式下累积的风险及突如其来改革带来的不适应暴露无遗。这一点从近几年国内一些金融机构的破产可以看出。如1996年9月中银信托投资公司破产；1998年6月海南发展银行、广东国际信托投资公司破产；2000年7月光大信托投资公司破产。在这些破产案件中，政府提供了一种接近全额的隐性存款担保。如海南发展银行关闭案中，国家紧急调拨了34亿万元人民币化解风险；破产后，中国人民银行安排托管金融机构一并接收这类金融机构的债权债务。实际上政府承担了损失，政府成了最后的“买单人”。由此可见，我国政府对被关闭的金融机构所吸引的存款在一定程度上给予保险，实际上是一种“全额赔付的隐性存款保险制度”。

　　在当今世界的情况和我国国情下，这种隐性的存款保险制度显然是不能满足需求的，尤其是我国加入WTO之后，如果再实行隐性的存款保险制度将不可避免地出现一系列问题。所以，建立显性的存款保险制度，出台相关法规，已成为当务之急。但是，时至今日该制度一直未建立起来，原因之一是有人担心该制度可能引发三大风险，即道德风险、逆向选择和代理问题，因此态度比较慎重。客观地说，任何事情都两面，有其好的一面也有其不利的一面，但建立存款保险制度显然是利大于弊的。既然知道该制度的建立可能产生一系列问题，与其逃避，不如在设计时以更加科学、合理的态度去面对，以期建立的该制度能够产生最小的风险。③

　　四、关于建立我国存款保险制度的构想

　　（一）、加快存款保险制度的立法

　　早在1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》就指出，要建立存款保险基金。1997年全国金融工作会议提出，要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后，央行就存款保险制度一直在研究、准备，并于2005年9月举办“存款保险国际论坛”。但因为存款保险制度的机构职能、运行机制、推出时机等方面各相关部门尚存争议，所以一直未能实行。2006年3月公布的《国务院2006年工作要点》中，明确提出“研究建立存款保险制度等风险补偿和市场退出机制”。发展改革委员会的《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》中明确提出“推进利率市场化改革，加快推出存款保险制度”。2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，对深化金融体制改革提出了明确要求，提出“建立存款保险制度”。国务院总理温家宝在十一届人大三次会议上所作的政府工作报告中明确提出：“？健全金融体系是应对国际金融危机冲击的重要举措”、“推进存款保险制度建设”。 全国人大代表、中国人民银行南昌中心支行行长高小琼建议，尽快建立存款保险制度，应是防范和化解系统性风险的重要举措。国务院法制办、人民银行、银监会应尽快推动出台《存款保险条例》。

　　我国从提出建立存款保险制度的构想，到将其作为中国人民银行的工作日程，经历了十多年的时间，但当前建立该制度已是箭在弦上。笔者认为，首先应当加快制定和出台《存款保险条例》，并在适当的时候以专门立法的形式制定《存款保险法》，构建我国存款保险法律体系。对于存款保险制度的内容：一是成立专门的存款保险机构，明确其职责定位并对其业务活动依法进行审慎性监管，并建议在立法中明确由政府主导成立一个功能完善、权责统一、运作有效的专业性存款保险机构；二是实施强制存款保险制度。从国际实践经验来看，绝大多数建立存款保险制度的国家和地区实行强制性存款保险，这往往也被认为是存款保险制度能否成功的关键因素。因此从维护金融系统稳定和防止逆向选择的角度出发，我国存款保险法律制度应当实行强制性投保制度。同时立法还应当对存款保险范围做出法律界定。即只对投保金融机构的本、外币活期存款和定期存款实施保险覆盖，但对同业存款、政府存款和内部存款等排除在存款保险范围之外；三是实施最高保险赔付限额，防止道德风险。对存款实行限额赔偿，可以减少存款人对存款保险法律制度的过分依赖，促使存款人不断强化金融风险意识，减少存款决策的盲目性；四是实行风险挂钩的差别费率，促进金融机构之间公平竞争。鉴于目前各存款类金融机构的自身资产质量参差不齐，不同金融机构之间潜在风险差别较大，存款保险机构应有权依据法律规定对不同风险等级的投保金融机构确立不同的存款保险费率档次，从而有效激励投保金融机构积极改善自身的资产质量，降低保费成本，提高经营效益；五是建立存款保险基金。可由政府一次性注入资金，央行、金融机构认购一定比例的股份并每年缴纳保险费，并根据不同类型的金融机构建立不同的基金，便于管理。同时，必须明确的是，我国存款保险立法应确定以下宗旨： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，保护金融机构存款人的利益，维护其对金融机构的信心；第二，维护国内金融机构秩序的稳定；第三，促进国内金融业的可持续发展。在此基础上，尽快建立健全存款保险的有关法律法规，用法律规范存款保险机构的业务经营活动，明确各有关当事人的责、权、利。

　　（二）、建立存款保险制度的组织机构

　　从世界上已建立显性存款保险制度的国家和地区看来，通用的组织形式有三种：一是政府机构，即由政府建立和管理；二是民间机构，即由银行业自己建立并管理；三是混合形式，即由政府和银行业共同建立和管理。我国应采用混合形式。因为就我国而言，如果完全由金融同业出资设立民营存款保险机构，由于缺乏强制性，会影响对金融机构的迅速及时处理；我国财政资金紧张，完全由政府独立出资建立也有困难。因此，较好的选择是由政府和银行业共同出资创办为宜。即由政府和银行业共同建立和管理的存款保险机构，建立具有独立法人地位的机构——中央存款保险机构，并可设分支机构，即按经济区域设置分公司，以使存款保险权力集中于中央，范围覆盖全国。这种制度设计既能增强存款保险机构资金势力，又有利于其更好的防范风险，稳健经营，在一定程度上避免道德风险。

　　（三）、建立存款保险制度的基本框架

　　从某些西方国家的经验教训来看，一个设计完善的存款保险制度不仅能够最大限度地降低逆向选择和道德风险，且能激励银行加强内部管理；反之，则会扰乱社会金融秩序。因此，存款保险制度的建立是一项艰巨而复杂的工程，应该建立适合我国国情的存款保险制度，同时对存款保险制度的内容要从立法上予以明确。从目前达成的初步共识看，基本的制度框架应包括：

　　1、存款保险对象和标的范围

　　一个完善的存款保险制度应尽可能覆盖境内所有经营存款业务的金融机构。考虑我国存款类金融机构的条件，我国存款保险的覆盖范围应包括国家控股的商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、城市信用社、农村信用社等。且因涉及母国与东道国的制度安排协调，暂不包括上述机构境外设立的分支机构及外国银行在境内设立的分支机构。

　　存款保险的标的范围应包括上述金融机构的本、外币活期存款和定期存款，但不应包括同业存款、政府存款和内部存款。对外币的存款也加入保险范围，是出于中国加入WTO后，外资银行大量涌进中国市场及我国银行加强竞争实力、拓展海外业务的考虑。这既适应社会的要求，又能维持金融秩序的稳定。

　　2、投保方式

　　各国存款保险主要有三种方式：一是强制保险；二是自愿保险；三是强制与自愿相结合。中国存款类金融机构的管理水平、资产规模、资本充足率相差很大，一般而言，问题银行、中小金融机构愿意支持存款保险机构，而大型金融机构则情形相反。我国政府一直对四大国有银行实行“隐性担保”，但是这种隐性保险可能使国有银行面临道德风险，一出现问题便要求政府“买单”，道德风险也将因此使得金融风险无限放大。根据我国国情，应当采取强制型存款保险，所有存款类金融机构都必须参加。对强制型存款保险可能产生的“劫富济贫”现象，即风险规避型银行所缴保费用于弥补风险偏好型银行，将通过对各投保金融机构采用风险差别率征收保费的办法来规避。

　　3、最高保险赔付限额

　　从理论上讲，存款保险应该保护所有存款人的利益，但在实践中这行不通，存款保险只应对小额存款人进行保护，这种较低的限额保护将会导致大额存款人从自身利益出发考虑对银行的经营状况进行监督，从而增强市场经束力。考虑到上述情况，我国宜采取“全额保险，限额赔偿”的方式。而针对大额存款人可能将资金分存多个帐户的情况可考虑在我国实行存款实名的情况下，对同一名下的多个帐户的个人存款，只能投保其中的一个帐户上的资金来确保其实施。

　　4、存款保险费率

　　目前存款保险所适用的费率有两种：固定费率和以风险为基础的差别费率。固定费率即所有参保机构所交纳的费率相同，如德国、日本等。但是，固定费率使得风险较低的投保银行付出相对较高的代价，而风险较高的银行付出的代价相对较低，银行容易滋生逆向选择问题。由于固定费率在风险控制方面存在着天然的缺陷，差别费率取代固定费率已成为其发展方向。根据我国的实际情况，我国在实行存款保险制度之初宜实行简单的差别费率，即根据商业银行的资产规模和资本充足状况等情况来确定费率等级，对低风险机构实行低费率，以利于形成正向激励机制，起到辅助监督作用。而随着条件的成熟，可根据投保金融机构的资本充足状态、监管评级以及赢利能力等因素，科学制定适用不同保险金融机构的差别存款保险费率。

　　（四）、存款保险金来源及其运用

　　有效的存款保险制度要以合理的融资机制为支持，大多数国家的存款保险资金来自政府和中央银行，即通过财政注资和中央银行再贷款进行融资。一般来说，存款保险制度的资金来源有两种：一是事后核算；二是建立基金。而从世界各国的实践来看，存款保险机构通过收取保费方法实行事前融资已经成为一种趋势。我国的存款保险也应采用基金的形式。鉴于我国金融机构的类型较多，针对全国性、地区性、农村信用社三大类型的金融机构，可以相应在存款保险机构下建立不同的基金。这样区分后，同类金融机构之间的差别减少，也便于基金的管理。

　　存款保险制度作为一种特殊的财产保险制度，它的建立需要一般的财产保险法律制度为其提供可以存款为保险对象的理论支撑，并调整其中涉及的三方主体即存款者、存款机构、存款保险机构的法律关系，存款保险制度的实际运作必然要有相关的法律制度作为支撑，此等相关的法律制度虽然其涉及面较广，但我国现行法律制度对其基本上都有相关规定，还有一些是需要在制定《存款保险法》或者《存款保险条例》予以明确的，对建立存款保险制度并不会产生法律障碍。

　　总之，建立显性存款保险制度的目的是为了促进我国经济持续快速地发展，稳定金融局面，保护存款人尤其是中小额存款人利益，维护我国法律秩序的稳定。只有围绕这个中心点，根据我国当前国情，借鉴西方先进经验，并且按部就班、谨慎科学地来设计完善存款保险制度，笔者相信该制度一定能发挥其最好的效果，并达到稳定社会的目的。

　　参考文献：

　　①陈乐田：《银行法》，法律出版社1999年版，第6页。

　　②李玫：《银行法概论》，对外经济贸易大学出版社2004年版，第56页。

　　③颜海波： 建立适合中国国情的存款保险制度[J]，银行家，2006：12，第17页。

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（作者单位：湖南省常德市鼎城区法院）