检察权的运行虽然有内外监督多种方式，但总的来说缺乏一种贯穿检察权运行的全过程，对执法质量、执法程序、执法纪律进行全程监督，能有效预防、发现和纠正问题的机制，在这一背景下，检务督察制度应运而生。
周永康同志在《深入贯彻党的十七大精神全面加强和改进检察工作座谈会上的讲话》中指出:“检察机关作为监督者，必须首先接受监督。否则，监督就不会有公信力，检察权还会被滥用。”为加强检察机关内部监督，保障检察机关及其工作人员依法履行职责，正确行使职权，2007年10月，高检院印发了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），要求各省、自治区、直辖市人民检察院结合实际，认真贯彻执行。检务督察工作开展一年多来，实现了由静态监督转向动态监督，由事后监督转向事前、事中监督，由案件质量管理、检风检纪监察转向全方位的检务督察，实现了惩戒、预防、教育与保护的和谐统一，较好地解决了检察机关内部监督滞后、监督无力的问题。
■检察权运行中监督制约机制存在的问题
按照现有制度设计，检察权的运行主要有内外两种监督与制约。外部监督和制约主要有:一是接受党对检察工作的领导，有关检察工作中涉及的重大工作部署、重大问题，要及时向党委请示报告；二是接受人民代表大会及其常务委员会的监督，包括工作报告的审议、人事任免、质询、特定问题的调查及决定、逮捕人大代表须经许可等；三是接受政协的民主监督、舆论监督和人民群众监督；四是接受公安机关、人民法院和律师在法律程序上的制约。除第四种公安、法院及律师的制约属专业性之外，其他三种都属于非专业性的、且是非常态的，很少介入检察机关的执法过程，监督的广度和深度有限。近年来，检察机关普遍推行了人民监督员制度试点，主动引入人民监督员对检察权的行使实施监督，应该说成效是明显的，社会各界给予了广泛好评。但从制度实施情况看，人民监督员监督案件的范围是有限的，集中在拟撤案、不起诉以及犯罪嫌疑人对逮捕决定不服的职务犯罪案件，对“五种情形”的监督由于知情渠道的限制，目前尚未取得明显突破。可以说，尚有大量的检察执法行为无法纳入人民监督员监督范围。
检察机关内部监督制约机制主要有:一是以各级人民检察院党组书记为核心的检察院党组对检察机关的领导和监督；二是各业务部门间的流程性监督，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间存在制约监督关系；三是各级检察院检察委员会对执法办案活动的监督；四是地方党委派驻检察机关的纪检组的纪律检查监督，等等。
总体上看，检察机关内部执法监督在系统性和有效性方面还存在一些问题，主要表现为:一是多个部门各司其职，没有形成统一的监督管理体制。在全国大部分检察院，内部执法监督仍然是“各自为战，各管一段”，各个职能部门分别承担部分职能，未能发挥内部监督的整体威力。二是在检察权的运行管理上，行政化色彩仍然比较浓厚，随意性较大。三是部门间的流程性监督、制约柔性有余，刚性不足。业务部门的制约由于各部门职责不同，均主要关心自身的诉讼目标的实现，对其他部门的制约作用发挥较少。而纪检监察监督重点是执法人员的纪律作风、检察工作纪律的遵守情况，检察干警的违法违纪的调查处理等等，对检察权运行的质量一般关注较少。四是检察机关内部监督制约的法制化、标准化建设不足，缺乏统一、长效的机制。很多地方开展了执法质量考评活动，从本质上来说仅仅是对执法行为和执法效果的一种事后评价，不具备提前发现、纠正问题的功能。专项检查往往是“因事而查”，缺乏对执法环节的内部全程动态的监督管理，虽然能发现和解决一些问题，但不能长期、彻底地解决深层次问题。
可见，检察权的运行虽然有内外监督多种方式，但总的来说缺乏一种贯穿检察权运行的全过程，对执法质量、执法程序、执法纪律进行全程监督，能有效预防、发现和纠正问题的机制，这正是检务督察制度应运而生的背景。
■检务督察的特点
虽然最高人民检察院在全国推行检务督察工作仅一年多，但各地早先的实践已初步证明，它对于加强检察队伍纪律作风建设、防止和减少检察人员违法违纪现象的发生，确保检令畅通、令行禁止发挥了较好的作用。依照《暂行规定》的有关内容，可以看出检务督察具有以下特点和发展潜质:
1.及时性和现场性，具有快速反应的潜力。《暂行规定》第九条和第十条分别规定:最高人民检察院检务督察委员会根据工作需要，经检察长批准派出检务督察组，委任督察人员，采取暗访督察、现场督察、专项督察等方式，依法履行督察职责。经检察长批准，深入执法办案现场进行督察，或者以其他身份进行暗访督察；以及符合法律规定的其他督察方法。检察机关的领导体制决定了检察工作的运行机制。只须检察长批准，检务督察人员即刻就可以开展工作，这为检察机关建立快速反应队伍、形成快速反应机制奠定了基础。
2.全面性和完整性，具有监督检察权运行全过程的能力。按照《暂行规定》，最高人民检察院检务督察的主要事项包括:遵守和执行国家法律法规以及最高人民检察院重大工作部署、决议、决定、指示的情况；在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全防范措施的情况；执行各项规章制度的情况；严明执法作风、遵守检容风纪的情况；检察长交办的其他事项。上述规定基本涵盖了检察工作的基本内容，即使在实施中存在不足，也可以通过下一步制定实施细则加以补充和完善。
3.具有整合内部力量、协调内部监督工作的优势，可以为构筑统一的执法监督平台创造条件。目前，高检院检务督察的架构是检务督察委员会下设检务督察室。检务督察委员会设督察长一名，由院领导担任；设副督察长二名，分别由政治部和纪检监察部门负责同志担任；设委员若干名，分别由相关部门主要负责同志担任。根据高检院的工作实践，担任督察委员会委员的基本上是侦检、公诉、反贪、渎检、监所、控告等高检院主要业务部门的负责同志。作为常设办事机构的检务督察室，每当开展工作时一般都需要从上述部门抽调人员组成督察组。从督察工作的发展趋势来看，今后的督察应当不仅仅局限于检风检纪，而是围绕检察工作总体部署，根据各业务部门的需要有针对性地开展专项督察工作。这就为检务督察的大发展提供了一个良好契机，因为各个业务部门都有自己的工作规律和特点，关注的问题和督察的内容也不尽相同。如果像从前那样仅靠自己的力量进行监督检查，不仅耗时费力，而且各个部门都自上而下检查，也让基层忙于应付，影响工作。如果借助检务督察这一体系，则效率会更高，效果也会更好。
4.外通内联，下情上达，能够成为密切联系人民群众，与社会广泛接触的窗口。根据规定，检务督察在开展工作过程中，可以听取被督察单位、部门和人员的汇报；要求被督察对象就督察事项涉及的问题作出解释和说明；听取地方党委、人大、政府、政协和有关单位、新闻媒体及人民群众对检察机关及其工作人员的意见和建议。检务督察涉及检察机关执法工作的方方面面，很多问题都与社会和人民群众有着密切的联系，这既是检务督察的特点，也是它的优势。可以通过这一窗口，听取社会各阶层就不同问题对检察机关的各种反映，从中研析判断。同时，也可以借助这一窗口，将检察工作和一些改革设想主动征求社会各界的意见和建议，使检察工作与人民群众的要求和社会各界的企盼真正互动起来。
5.能够成为信息沟通与反馈的重要通道。近年来，一些地方的人民检察院在开展检务督察工作中主动接受监督，向社会公布了举报、投诉电话和廉政承诺，做到有“警”即动，无“警”也查，较好地解决了检察机关内部发现问题迟、监督滞后的问题。可以设想，如果拓展检务督察功能，在全国构建起一个类似于公安“110”、医疗救护“120”的统一信息平台，就可以随时随地掌握全国检察机关执法工作情况，针对不同情况，作出不同反应；上级检察机关也可以根据对信息的综合分析，及时指示下级院就某一问题调整工作部署。如此，检察机关的内部执法监督就真正实现了由静态监督转向动态监督，由一般监督转向对检察权运行过程的整体监督，真正解决了检察机关内部监督滞后、监督无力的问题。
6.具有可信性和威慑性，能够引导社会舆论的走向。在突发事件等公共危机处理中，检务督察力量的使用或在现场的出现，可以充分表明检察机关的态度，回答社会上的各种疑问，能够降低检察机关信誉被损害的程度，减少消极负面影响。检务督察在履行职责过程中，检察机关赋予其一定的纠正权和处置权，使其具有威慑性。根据规定，检务督察在履行职责时，对正在发生的违法违纪行为或者有损检察机关形象的行为进行现场处置，要求行为人停止错误行为并说明情况，必要时通知其所在单位领导到场协助处置；对违反枪支、警械、车辆等警用装备使用规定的，暂扣其枪支、警械、车辆等。根据《暂行规定》，对于妨碍、干扰、拒绝检务督察的检察机关和工作人员，上级检察机关应当责令其检讨或者通报批评；情节严重的，应当依法依纪追究纪律或者法律责任。由于检务督察扮演的角色是检察机关的内部执法监督者，类似于军队中整风肃纪的“纠察”，故在社会中具有公信力，可信度较高。
■加强检察机关内部执法监督的几点建议
检察机关集中了侦查、逮捕、公诉、诉讼监督等多种司法职能，并全程参与刑事诉讼活动，加之内部管理体系也较为复杂，仅靠外部监督难以发挥根本性作用。因此，加强检察机关内部执法监督，对于强化检察队伍和业务的管理，确保检令畅通和检察权的正确行使具有十分重要的意义。
1.认真调研，科学论证，使检察机关内部执法监督工作体系化、程序化。要从检察事业发展的战略高度，充分认识建立和完善检察机关内部执法监督体制、机制的必要性。建议将检务督察从工作制度上升为检察机关内部执法监督的一个重要着力点。以检务督察为纽带构建检察机关内部执法办案监督体系，完善监督机制，理顺监督关系，整合内部监督资源，发挥内部监督的合力。
2.要适应发展变化的形势，尽快建立信息灵敏、快速反应的检察机关内部执法监督机制。在网络化高度发达的今天，信息的传播和“裂变”已经发生了翻天覆地的变化，一条很短的消息，经过网络的传递和“发酵”，可能会迅速形成滔天巨浪。因此，有必要建立起有效的预警机制和公共安全危机的处理机制，防患于未然。
3.要加强对检务督察的领导，使检务督察工作法制化、程序化和常态化。一是要加强检务督察立法研究，进一步明确其权责、督察内容、工作程序等等；二是要结合各地实际，突出检务督察的工作重点，拓展检务督察工作空间；三是要本着强化监督、稳步推进的原则，加强调查研究，确保检务督察工作取得实效。（最高人民检察院监察局·张志杰）
检察日报
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