加强法院廉政建设建立有效的监督管理机制问题研究

　　在人类社会里，没有行之有效的监督管理机制，腐败的发生是不可避免的。本文仅就法院监督管理机制涉及的有关问题作一些初浅的探讨，目的是进一步引起人们对法院廉政建设的重视。

　　一、当前监督管理无效、低效之原因

　　监督管理无效、低效之原因很复杂，涉及的问题也很多，本文仅就工作中经常会遇到的一些问题做些探讨。

　　1、监督意识不强。对监督重要性的认识、意识不到位，往往是缺乏有效监督的重要原因。有些监督手段并不复杂，对一些日常事务做些简单的规定，就可达到目的。如：（1）将资料、事件连续编号登记，不登记就以违规违纪论处。这样做，既可防止篡改、隐瞒和遗漏，又便于查找、检查，这样看起来简单的事情，许多单位没有去做，检查时，不是登记不全，就是什么也没有，什么也找不到，监督缺位。（2）收取了当事人或代理人的答辩状、笔录、证据材料、文书等，必须给予当事人回执，不给予了当事人回执，就以违规违纪论处。给予了当事人回执，就给与了当事人知情权，当事人就能够掌握证据，进行监督。登记不全，不给当事人回执是许多腐败发生的重要原因，如立假案等。（3）法官或法院其他工作人员必须主动告知、出示当事人应该有权知道的东西，不告知或不一次性告知就视为违规。主动告知可以使那些不懂得监督、由于种种原因不便于提出要求的当事人能够自然方便地了解情况、进行监督。如把“五个严禁”、“收支两条线”以及“诉讼风险”等规定告诉当事人。（4）一杯水主义。喝了当事人一杯水，就必须离开法院。先进的制度是要加大腐败成本，而不是加大反腐败的成本。对规章制度执行严格，对不遵守规章制度的人处罚严厉，存侥幸心理，去冒被查处风险的人就会减少。这就是通常说的处分了一个人，教育了一批人。监督意识强，就会想到此类问题，就会疏而不漏，管理到位，监督防范意识强了，出事概略就小了。监督意识不强，不廉政的问题随时可能发生。

　　2、监督管理人员认识、意识到了监督的重要性，但由于受知识、能力、权力等制约，担心监督不当造成不利影响或监督权力有限因而有意识地放弃监督。有些事该不该做、怎么做、何时做把握不准；有许多事想做而做不到，监督的“监”和“督”许多时候是由不同的人或机构来实行的，负责“监”的人或机构并没有被授予“督”的职权。《人民法院监察条例》印发前，法院监察机关有直接处分权，《人民法院监察条例》印发后，法院监察机关没有了直接处分权。因此，有意识地放弃监督是缺乏有效监督重要原因。对监督人员行使监督权进行监督，不使职能机构的监督人员监督权过大，对防止监督不当或监督人员动机不纯，权力滥用，发生新的腐败，影响被监督者正常工作或正当利益有利（监督一旦严重影响了被监督者的正常工作，就与监督的要求、目的相违背，因为现代监督理念对监督的基本要求是不能损害被监督者的正当利益，阻碍被监督者的正常工作。），但客观上，没有了处分权的监督机关，监督权威必然降低。

　　3、监督管理者本身排斥监督，不想建立、完善的监督系统。完善的监督系统涵盖了多种监督的方式、种类，如：直接监督、委托监督、法定监督、职务（职能）监督、 有限责任监督、无限责任监督、内部监督、外部监督、公开监督、社会监督、显形监督，隐形监督、半隐形监督：纵向监督、横向监督、逆向监督、舆论监督等，管理者排斥监督原因很复杂，因人而异。就监督本身而言，是利弊共存的，利的方面是遏制了腐败，弊的方面是处理不当，既加大了成本的支出，（事前的防范成本，事中的监督、制约成本，和事后的处理成本都需要费用的支出），又降低了工作效率（影响了被监督者的正常工作从而影响了全局的工作），笔者主张责任时线原则，这样可以尽可能的避免影响被监督者的正常工作。就法院的案件审查而言，案件审理期间，在没有穷尽法定的程序时，原则上只打招呼而对审判人员的审理工作不应予以干涉，但要跟踪结果；对已生效的案件，原则上要进行查处，但方式、方法、时间上可以灵活，因案而异，因事而异。有效的监督管理机制一方面要求监督管理人员监督管理得当，另一方面要求被监督管理人员积极配合，当被监督管理人员违反党纪国法，就要予以严肃处理，起到惩一儆百的作用。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、监督机制构建浅探

　　（一）制度要完善。对制度的基本要求是：1，目的明确；2，要求周全、明确、严格；3，实施方法合理有效，有充分的可操作性；4，有处罚条款；5，处罚足以形成威慑。现行有些管理制度要求很高，实施困难，、规定又不具体、明确，是否违反规定往往难以判定。制度还要将“规定”内容与“处罚”内容相结合，每一条规定后都应写明违规处罚条款，不作处罚的、或难以处罚的规定，就不要写进去，也不宜把处罚条款放在最后笼统的写上一句违反本规定按什么什么处罚，处罚弹性太大的制度，形式而已，实用价值很小。监督机制是一种从各个方面来保证监督能够得以有效实施、达到预定效果的系统工程。构建监督机制，要使人们充分了解各部门的工作宗旨、对象、内容、方式、效能及各部门之间的关联关系，了解各项工作中的每一个环节、细节，分析各种可能发生的情况及其发生的条件，找出问题的焦点，研究每一个环节、细节的各种处理方式，选择那些对其他环节、细节有约束力的做事方法予以规定，以及规定那些只可能产生唯一结果的做事方法；要将要求具体化，将被监督者置于被监督状态，把那些能够公开的东西尽量公开、强制性公开；要尽量使工作的行为对象参与到行为中来制约行为者，以及利用那些有必然联系的事物来制约行为者。当发生问题的时候，要能够追究到具体的责任人，就象一台原本运行良好的机器出了故障，总能够找出具体导致故障的零部件。如某法院有一个当事人到法院信访，说法院当年执行时扣了他一辆车，法院说没有扣过，因为法院现存档案中，不仅没有扣车记录，所有的涉案材料都没有。当事人多次上访，越级上访，法院既不能为当事人解决问题，也没有一个说法给当事人，因为是否扣车，一时难以查清。要防止此类事件发生，就要严格规定法院与当事人之间的文书往来，法院对涉案物品执行的登记制度，收，至少要当场填写一式两联的登记表，并交给当事人一份，送，要有送达回证，同样一式两联（送达回证运行中，负责人，送达人当事人未有签名情况经常出现，既不知谁签发，也不知谁送达），以减少无据可查的事件发生。如果登记齐全，清晰，上述扣车一事，即使没有立案，也有其他证据能证实当时的情况，确实扣了车，就可以追究是什么原因没有得到及时处理，然后追究有关渎职者的责任，既维护了当事人的合法权益，也能促使其他法官或法院其他工作人员更好履职；没有扣车，也能给当事人一个说法，以理服人，避免重复、越级上访。所以，好的制度是建立有效的监督管理机制之源。

　　（二）监督要到位，监督到位，问题就少，这几年，对审判工作的监督逐渐完善，对执行工作还缺乏行之有效的监督手段，执行领域已成为人民法院违法违纪行为高发区，执行工作监督制约乏力的问题已引起最高层的关注。执行工作自我约束机制不完善；执行体制内部上下级机构之间的监督作用没有充分有效发挥；执行权的行使分散，单个执行人员权力过分集中；执行工作社会性、流动性强，跟复杂的社会环境接触多，与钱物打交道多；与审判工作相比，执行工作起步晚，经验不足，法律法规不健全，司法解释滞后，在诸多执行环节上缺乏法律约束；没有形成内部监督制约机制和制度，有的制度虽有，但有效性、规范性、可操作性程度不高，缺乏监督手段；已经建立的机制和规章制度没有得到落实，形同虚设；规范化程度不高，执法随意性大等等，都是产生问题的原因。对此，法院执行人员更应自警、自律，防范于未然。

　　（三）改革要加快。要建立有效的监督管理机制，就要对无效、低效的监督管理机制进行改革，监督管理机制是全局的、整体的、动态的，不是某一个部门、某一项制度能够解决的，这就要通过改革，完善法院人员流动、干部任免、审判、执行、司法行政等各个方面，使各个方面的工作都能高效协调运转。改革到位了，效率也就提高了。改革是一个系统工程，就执行而言，应以三个方面的内容为重点：一是执行过程中容易产生腐败的环节，二是执行过程中的消极不作为问题，三是执行过程中的乱作为问题，构建执行监督机制。

　　1、设置执行监督环节，强化执行工作内部制约。根据现行执行工作缺乏内部监督机制的状况，建立执行工作监督审查机制，将案件执行流程分为执行实施阶段和执行监督审查阶段。执行机构内部负责监督审查的部门，对执行实施部门办理案件的过程和结果进行主动审查，包括财产调查、处分情况、执行措施是否穷尽，执行行为是否合法，案件处理意见是否公正，执行程序是否规范等，并通过一定程序作出决定或裁定。2、分解执行流程，实行分段作业。把案件流程分为几段，分由不同的机构和人员负责，打破一案一人包到底的传统执行模式，解决执行消极不作为和乱作为，防止执行权的滥用。3、实行执行实施权和执行救济权的分离。在执行局内设立两个机构，一个负责执行实施工作和对消极执行行为进行督办，一个负责审查各类执行异议，实行执行实施权与执行救济权的分离。也可在执行局外设立执行裁决机构，实行执行实施权与执行裁判权的分离。4、推行执行公开，提高执行透明度。大力推行执行公开制度，将案件执行过程和执行程序予以公开。公开采取执行措施，公开选定评估、拍卖机构，公开案件执行进展情况，并建立执行告知制度和执行听证制度。通过执行公开，使执行工作的每一个环节都公开透明，将执行的全过程都置于当事人和社会公众的监督之下，防止暗箱操作，提高执行工作的社会公信度。 5、制定穷尽执行措施标准，规范中止执行程序。只有在穷尽执行措施，完成规定动作，确实无法找到被执行人的财产的情况下，才能裁定中止执行，解决乱中止的问题。 6、加强执行款、物的管理。执行账户必须纳入收支两条线管理，所有已执行到位的款项（除当场兑现），必须入账，由院财务专人管理，兑现执行款必须有分管执行的院领导审核，分管财务院领导签批，以预防执行款拖延兑现、截留和挪用。加强物的管理。执行阶段查封、扣押的物品（包括赃物）设专门机构统一管理，制定管理人员职责，出入的工作程序等，即尽可能对被查封、扣押的物品进行保值，又预防被查封、扣押的物品的丢失和损坏。

　　三、建立有效的监督管理机制之依据

　　党和国家很重视监督管理机制的建设， 2005年1月3日，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的通知，通知要求全党要：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。通知指出：“《实施纲要》是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件”。强调：“要全面把握《实施纲要》的基本精神和主要内容，结合实际制定贯彻落实《实施纲要》的意见和办法。要认真开展监督检查，建立健全有效的工作机制，切实把反腐倡廉的各项工作落到实处”。

　　2005年3月25日，最高人民法院关于贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的若干意见下发。2008年1月9日，最高人民法院关于印发《人民法院贯彻落实＜实施纲要＞和＜若干意见＞构建惩治和预防腐败工作机制实施细则》的通知下发。通知指出：为了认真贯彻党的十七大精神，进一步落实党中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，努力在人民法院构建“不愿为”的自律机制、“不能为”的防范机制、“不敢为”的惩治机制和“不必为”的保障机制，将人民法院党风廉政建设和反腐败工作不断推向深入，特制定本实施细则。

　　2008年5月 13日，中共中央关于印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的通知下发，通知指出：《工作规划》是今后5年推进惩治和预防腐败体系建设的指导性文件。各级党委、政府要严格执行党风廉政建设责任制，把落实《工作规划》作为全面贯彻党的十七大精神、加强反腐倡廉建设的重要政治任务，列入议事日程，深入学习宣传，认真组织实施。各级纪委要加强组织协调和监督检查，协助党委抓好任务分解和落实。中央和国家机关各部门要充分发挥示范带头作用，认真做好所承担的工作。各地区各部门要结合实际制定贯彻落实《工作规划》的实施办法，狠抓任务落实，务求取得实效。要把贯彻落实情况列入对领导班子和领导干部的考核评价范围，严格责任考核，强化责任追究。要健全工作机制，加强调查研究，实施有力指导、扎实推进惩治和预防腐败体系建设。2008年8月19日，最高人民法院印发《关于贯彻落实＜建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划＞的实施办法》的通知，2008年10月，江西省高院制定下发《江西法院建立监督制约机制五年规划》。在此期间，党中央、国务院、省委、省政府、市委、市政府、中央、省、市纪委、最高院、省高院等上级机关制定下发了一系列与加强廉政建设，建立有效的监督管理机制相关的文件，这些文件，都是建立有效的监督管理机制之依据。

　　四、江西高院《江西法院建立监督制约机制五年规划》研探

　　江西高院在《五年规划》的指导思想中，要求：努力形成对领导干部权力、审判权、执行权、司法行政权等各项权力运行监控机制，切实提高反腐倡廉建设的成效，为司法廉洁公正提供有力的政治保证。在工作要求中，要求：认识把握人民法院检查监督工作的特点和规律，不断完善监督制约机制，把对人的监督与对事的监督结合起来，努力形成多渠道、立体式的监督制约机制。在基本目标中：要求通过五年反腐倡廉监督制约机制的建设工作，在全省法院建立起较为完善的权力运行监督制约机制，使全省法院领导干部领导权、审判权、执行权、司法行政权等各项权力进一步得到有效监督制约，党风廉政建设各项规章制度进一步得到有效遵守和执行，惩治机制进一步发挥作用，有效预防和遏止全省法院系统的腐败行为的发生，力争使全省法院干警违法违纪数量逐年降低。在主要措施与办法中强调：（一）加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督加强对遵守党的政治纪律情况的监督。

　　（二）加强对重要领域和关键环节的权力运行的监督，加强对人事干部权行使的监督。落实《党政领导干部选拔任用工作监督办法（试行）》。坚持和完善干部选拔任用前征求纪检监察部门意见的制度，坚持和完善强化预防、及时发现、严肃纠正的干部监督工作机制。加强对干部选拔全过程的监督，促进人事干部工作公开透明、公平公正、有效防范考察失真和干部“带病提拔”。加强对司法行政权行使的监督。切实贯彻执行省院制定的《重大采购和专项款物分配活动监督办法》。开展对落实“收支两条线”、《诉讼费交纳办法》，以及中央各项办案补助资金执行情况的监督检查。积极探索和建立对执行财务制度情况进行监督的办法。加强对审判权、执行权的监督。严格落实《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》。逐步建立起对审判工作进行有效监督的办法；完善对改判或者发回重审案件进行通报检查的制度。加强对改判和发回重审案件审判质量的评查，对被上级法院改判或者发回重审的案件以及由本院再审改判的案件进行通报检查。切实加强庭审作风检查监督。严格执行《人民法院执行工作纪律处分办法》。继续执行对外委托拍卖工作的监督制度，严格落实《对外委托司法鉴定、审计、评估、拍卖、指定破产管理人工作监督办法》。（江西省宜春市中级人民法院·张新田）

　　来源：中国法院网