被政府“屡调屡涨”的中国房市还有救吗？

　　【正文】

　　今年“两会”政府工作报告关于控制房价的“福音”尚在余音绕梁之际，不日北京就有三大央企新“地王”横空出世。无疑，此事使得温总理庄严的“尊严论”和人大代表会前考察“蚁族”时的“眼泪”所给人们输送的阵阵“暖意”蒙受了“冻雨”之灾般的打击。

　　曾几何时，中国房价几度调控但却几番上涨，此状近五年来尤甚。政府历次调控手段几乎没有任何长进，总是将“打压”开发商和“压制”市场需求作为妙方良药。诸如，奥运前的“国六条”曾使得房价上涨了一轮，后来十余部委的“十五条”再次对高房价给予了推波助澜式的调控，使中国房价直接进入了“奥运价”。奥运后的经济危机似乎使房价一度“平稳”了一些，但在“保增长”的决策下于2009年的后半年又出现了“报复性”上涨，导致王石的“拐点论”直接破产。此后，新地王接二连三、前呼后拥般地频现，又“火上浇油”地带动了房价的轮番上涨。显然，中国房市已经陷入了“屡调屡涨”的困局。

　　与此同时，政府、专家、媒体屡屡把寻求解困之道的“愤怒”目光射向了开发商，尤以各家“地王”在此类“口诛笔伐”的声浪中遭到首当其冲的“鞑伐”。新京报近期的一篇社论就代表了这种观点。

　　该报质疑：“为什么在强大的中央决策和民意压力面前，仍有约七成央企将副业当作“速效救心丸”涉足房地产，甚至在舆情汹涌下逆流而上？除了巨大的利润诱惑外，关键是管理部门的约束不力，希望国资委尽快在其经营房地产的主业和副业划分上不再优柔寡断，切断央企拍地的资金来源，否则民众所质疑的将不只是央企本身，而是国资部门的监管能力和公信力”。由此看来，“地王”们目前也陷入了民愤的“悲情”之中。当然，还有更惨的：前任“地王”大龙地产不就是因为交不上巨额的“土地出让金”而被政府依据霸王条款将两亿元保证金“没收”了吗？

　　但是，包括国企在内的开发商真的是“制造”高房价的唯一“罪魁”吗？

　　笔者认为，任何类别的“国企”将利用垄断地位所积累的巨额财富投向与民争利的“战场”都是一种“恶行”。“央企”在目前的社会生态情形下急于跳上前台出充任新“地王”并进一步“恶化”民生环境固然有些“无德”，“骂”之似乎也不为过。但当下在房市中真正与民争利的却是站在国企背后的巨人——政府。

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第一次“房改”肇始于1998年九届全国人大产生的中央政府——朱镕基政府。民间曾对本届政府的几大改革作出“戏谑”式的评价：教育向“产业化”方向的改革改的人们上不起学；医疗“以药养医”的改革改的人们看不起病；“房改”改的人们买不起房。可以说，该届政府推行的五大改革，除了“粮食”改革外，其他改革几乎均告“失败”或陷入了困境之中，中国目前的各类社会、经济及民生灾难问题几乎都可以溯源到该届政府所推行的“改革”。

　　当前，影响房价构成的三大要素包括地价（含建设成本）、消费需求与利润。由于打压民生与消费需求并不符合中央关于“让人们有尊严的生活”的最新价值追求，故解决高房价弊端在于消除其“病根”——政府在土地价值上的商业化追求。

　　根据中国的物权法及土地法律制度，目前实际上存在着“三级”土地市场而不是此前人们所公认的只有一、二级土地市场。也就是说，除了存在着以“出让”法律体系为平台的土地一级市场和民事主体之间互相进行土地流转的二级市场外，还有一个更为源头的土地市场——即政府以“公共利益”为名从农民手中取得土地的“征收”市场。“三级”土地市场的存在使得政府的身份极为特殊，其既是行使土地行政管理权的行政主体，又是土地“征收”与“出让”合同法律关系中的一方当事人。我国立法对土地流转的三级市场采取了完全不对等的制度设计。在最下游的第三极市场中，各民事主体一般是以合同法为依据进行土地使用权的自愿流转；在最上游的一级市场即“征收”市场中，政府却只以一定年限的农业产值评估价作为向农民进行“征收”的对价——征地补偿，其价格之低世所罕见。众所周知，“强制征收”和拆迁制度在中国制造了无数的“失地农民”和“访民”。

　　可悲的是，政府将地价“征收”来的土地又投入到二级市场中进行“出让”。现行“出让”法律制度根本不考虑民生问题而采取了“纯商业化”的制度设计，也就是“招拍挂”制度，其核心价值观是“价高者得”。更有甚者，中央政府与地方政府对土地出让金收益进行“三七”分成的合法性被法律作了明确的确认。

　　毫无疑问，地方政府在三级土地市场中是最为典型的“投机商”，类似于民间俗称的“二道贩子”。其把以极低价从农民手中强制征收来的集体土地或自身所垄断的国有土地通过“招拍挂”制度转手以最高价“倒卖”给开发商；开发商又利用商品房预售和按揭制度“绑架”了银行，售房资金的提前回流导致其敢于“囤房”抬价；银行又以维护国家经济安全为手段“绑架”了中央政府；中央政府由于绝对难以承受银行“破产”所带来的巨大代价而只能维持高房价。所以，历次房市“调控”都只是要求“稳定”房价，但每次都是在中央政策“稳定”效应尚未体现之际，由于地方政府在土地市场上的“逐利”动机和商业化追求，又“制造”出无数个新“地王”，从此又开始了新一轮的房价上涨。很显然，政府、开发商、银行已经通过相关法律制度结成了一个一荣俱荣、一损俱损、环环相扣的房地产“生财”市场，顺带也制造出了“失地农民”和“房奴”两大新的社会阶层。这就是中国房市陷入“屡调屡涨”困局的根源所在。

　　上述因素是推动房价上涨的“明流”，而且都是在现行有效法律制度保障之下的合法行为。不能否认的是，无论何时何地都有一股“暗流”在破坏着投资环境，这就是政府的“廉洁度”问题。一般而言，政府的“廉洁度”越高，则开发商的灰色成本越低；反之，权利越腐败，则投资者赖以生存的良好投资环境将越远，房价将无法回到理性的轨道。不可否认，温总理的政府工作报告中最初关于“规范灰色收入”的提法不是空穴来风。在房地产市场中，开发商和银行其实都是政府土地生财利益链条上的两个“小兄弟”而已。无论是银行的“利息”还是开发商的“利润”都无法和政府的土地出让金收益相比。据有心人计算，新近诞生的地王仅土地出让金一项就能使得房价超过每平米4.5万元的水准。

　　那么，到底有无解困之道？有！但却不可能在短期内实现。除非中央政府有决心、有能力在下列几个重要领域中取得突破性的进展：

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第一、要压房价、保民生、保稳定；不要怕银行破产，不要为银行的亏损“注资”，但对银行决策层的失职必须追究责任。

　　第刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、抑制垄断性国企与民争利，改善私有资本投资出路。类似山西那样大规模地消灭中小投资者、鼓励“国进民退”的产业改革，只能进一步压制民间资本的出路，逼出各类游资“炒房团”和“炒股军”来扭曲房市和股市的价格机制。因此，保护民营资本对实业投资的积极性，限制国有资本的“兴风作浪”尤为重要。

　　第三、废除单纯的“价高者得”的“招拍挂”土地出让制度，斩断地方政府以地生财之道。土地出让应以“招标”制度为主，限制使用“拍卖”和“挂牌”两种方式，因为这两种方式在追求“高价”方面的特性更加“赤裸”。中标的条件中必须大幅度地降低出让的基准地价，甚至标明出让价，使得开发商不在地价上搞竞争。但是，应当对投标人设定开发成果“限价”条件，即只有公开承诺对未来的开发成果（主要是商品房）售价限制在最低价位的投标人才有权中标，而且谁的“房价最低”才是能否“中标”的首要因素。这种新的出让制度的价值观在于，在地价相同的情形下引导开发商降低利润空间，从而挤干房市“泡沫”。

　　第四、整顿吏治，使得政府的“廉洁度”有实质性的提升。最大限度地净化房地产市场灰色投资成本。须知，没有清明的吏治，没有高效廉洁的政府，永远不可能有良好的投资环境；永远不可能有公正严厉的执法环境。中央政府开出的任何调控房市的“良药”都有可能被开发商和地方政府在“权力寻租”中化解于无形。

　　当然，我们目前存在的问题很多，但如果做不到上述几个基本点，则趁早别再“调控”了，否则必然是“屡调屡涨”。

　　“改革要有新突破，发展要有新思路”，胡总书记在十七大上的决心如黄钟大吕言犹在耳。可以肯定的是，如果继续目前的土地制度和房地产开发政策，则不但房价难以降温，更为严重的是将会制造出更多的“失地难（农）民”，更多的“房奴”，更多的“蚁族”，更多的“访民”，更为严重的社会阶级分化和政权危机。

　　作者：师安宁 北京大成律师事务所高级合伙人

　　中华全国律师协会民事专业委员会委员

　　最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员

　　交流信箱：shianninglaw@126.com

　　办公直线：010-58137221

　　【作者简介】

　　师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0425/pp　　本文原刊载于2010年3月22日《人民法院报》第七版“经济法眼”栏目，作者在本网发表时又进行了修正。

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