中国“非市场经济地位”的由来及实质

     摘要：目前已有97个WTO成员国先后承认了中国的完全市场经济地位，但美国、欧盟、日本等中国重要的贸易伙伴并不在此列。受此影响，中国企业在出口方面屡屡遭受反倾销、反补贴、特保措施等指控，中国已连续l5年成为遭受反倾销调查最多的国家，连续4年成为遭受反补贴调查最多的国家。2010年5月，在刚刚结束的第二轮中美战略与经济对话中，美国再次宣称将“通过中美商贸联委会，以一种合作的方式迅速承认中国市场经济地位”，“非市场经济地位”问题再次扣人心弦。本文首先阐述了“非市场经济规则”及中国“非市场经济地位”的国际法渊源，然后分析了“非市场经济地位”的实质，以期探寻美欧等坚持不给中国市场经济地位的真正原因。
     关键词：非市场经济规则　非市场经济地位　国际法依据　实质 

    2001年，为了早日加入世界贸易组织、早日融入世界自由贸易一体化机制、早日分享自由贸易带来的好处，在美国等几个发达国家的谈判压力之下，中国不得不在《加入世界贸易组织议定书》(下文简称《入世议定书》)第15条中同意：其他国家在针对来自中国的出口商品计算反倾销税和反补贴税时，可以不考虑中国产品自身的价值；对于反倾销案件，可以在中国入世后15年内继续将中国视为“非市场经济国家”；但对于反补贴案件，却没有明确规定截止时间，这就为近年来美、欧、日、印等国家或地区不断对中国产业采取反倾销、反补贴等贸易保护措施种下了祸根。
    1“非市场经济规则”的国际法渊源
     “非市场经济”问题的起源可追溯于冷战时期，它是西方国家在处理基本贸易待遇问题时对社会主义国家的歧视。他们认为，社会主义国家是由国家制定所有国内产品的价格，并对贸易实行垄断，其出口产品的生产成本不能正常反映市场供求关系、不受价值规律的约束。因此，在国际贸易救济中如果直接采用其国内价格来与出口价格进行比较、从而判定是否存在倾销等是不合适的。据此，1955年《关税及贸易总协定》(下文简称GATT)第六条增加了一个注释性条款，规定在对“全部或大体上全部由国家垄断贸易”并且由国家直接规定其国内价格的国家(后来被称为“非市场经济国家”)出口的产品进行反倾销、确定其可比价格时可能存在特殊的困难；此时“，与这种国家的国内价格作严格的比较可能并不总是适合的”。该条款 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次提出了“非市场经济”问题，首次涉及了在对来自“非市场经济国家”的出口产品进行反倾销时的正常价值确定问题，具有重要的历史意义。
    GATT从成立之初，就是按市场经济的方式来设计和运行的，自由贸易、公平贸易及非歧视一直是其秉承的宗旨和原则。然而，在实践中GATT却在其体制内逐步形成了一套深具歧视性的、专门针对社会主义国家实行的贸易保护措施“，非市场经济”问题就是最为严重的歧视性措施之一。1995年，WTO成立时又将这一歧视毫无保留地继承了下来，只是改称其为“非市场经济国家”。
    美国在“非市场经济”概念的提出及规则的演变中起到了重要的领导作用。首先，根据1955年GATT第六条的注释性条款，美国在其长期的反倾销实践中不断创造、日益发展了替代国方法和一国一税制度。后来，其做法产生了极大的蝴蝶效应，日益被其他国家争相模仿，共同演绎了国际反倾销领域普遍应用的“非市场经济规则”。
    欧盟在对来自“非市场经济国家”的产品进行反倾销、确定其正常价值时创造出了类比国方法及单独税率制度，而其实质与美国的上述制度如出一辙。其次，美国还在其对外贸易救济实践中不断发展、细化了“非市场经济规则”的内容，强化了其实施效果，后来又制定了具体评判是否具备市场经济导向的六项标准、对来自“非市场经济国家”的产品进行“市场导向测试”。2006年以来，美国又一改其长期以来不对“非市场经济国家”进行反补贴调查的传统，频繁对中国出口企业进行“反倾销反补贴”调查，并将替代国方法扩展应用于来自“非市场经济国家”的产品的反补贴调查中。替代国方法的使用，客观上更容易帮助其达到裁定存在倾销和补贴、并征收高额反倾销税、反补贴税的目的。再次，美国还创造性地将“非市场经济”冷战思维运用到了保障措施领域，为“非市场经济”的中国量身定制了“特定产品过渡性保障机制”(下文简称“特保措施”)，使中国外贸在12年内面临着更大的制度风险。
    2中国“非市场经济地位”的国际法依据
     中国在长达14年的“复关”和加入WTO的谈判中，为了打破中美入世谈判僵局，早日融入经济全球化，在《中美入世协议》第15条中规定“：美国和中国同意美方将来碰到反倾销个案时可以维持美方现时的反倾销方法”。由此，在中国入世后15年内，美国仍然有权继续将中国视为“非市场经济国家”，从而在对中国的出口产品进行反倾销时可采用替代国的方法而非出口产品的自身价格确定其正常价值。
    后来，中国对美国的这一单边不平等义务又通过WTO多边化了，在《入世议定书》第15条“确定补贴和倾销时的价格可比性”的条款中，也做了与上述条款大致相同的规定。不同的是，在《入世议定书》第15条中还规定，中国在加入WTO后15年内，若能证明市场经济条件占优势(笔者自译)，则其他WTO成员方应按“市场经济待遇”对待来自中国的产品，用中国产品自身的价格计算其正常价值。
    同时，该《入世议定书》第16条还规定了特保措施，比一般保障措施具有更大的歧视性和危害性。它仅针对中国适用，体现出极大的歧视性；程序的启动没有明确的标准，不需要提供量化的证据，为各国滥用特保措施大开了方便之门；规定了贸易转移条款及标准，在一个国家对中国的某种产品采取特保措施后，其他国家很容易据此提出限制中国产品的要求，从而形成多米诺骨牌效应，最终将中国产品赶出整个国际市场。中国入世之后，许多WTO成员方纷纷根据《入世议定书》第16条的相关规定修改了法律，制定了专门针对中国的特保措施，并相继发起特保调查。近年来，世界各国已对中国产品采取了几十起的特保措施，其影响之深、危害之重在中国对外贸易史上是鲜有的。

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    3美欧等拒绝承认中国“市场经济地位”的实质早在2002年，美国和欧盟就相继承认了俄罗斯的市场经济地位。西方经济学家和中国经济学家普遍认为，当时俄罗斯的市场经济发育程度、市场化改革程度远不如中国，在国际贸易中的国际地位排名也远落后于中国。时至今日，根据2009年1月13日《华尔街日报》和美国传统基金会公布的2009年度“经济自由度指数”排名，中国的经济自由度依然领先于俄罗斯14名。然而，中国的市场经济地位却依然未得到美国和欧盟的承认，难道是因为中国现在的市场经济发育状况比不上8年以前的俄罗斯吗?美国和欧盟在承认了俄罗斯的市场经济地位之后，又承认了乌克兰的市场经济地位；之后，欧盟为了东扩承认了土耳其、罗马尼亚、保加利亚等国的市场经济地位；2003年5月，作为对罗马尼亚、保加利亚在伊拉克问题上对其支持的酬谢，美国承认了他们的市场经济地位。但唯独在中国的市场经济地位问题上，他们大做文章，用尽各种手段挑剔、批评，屡次听证、评估、拖延，其实质是什么？(1)表面是经济、技术问题，实质是政治问题美国和欧盟在承认了俄罗斯的“市场经济地位”8年以后，依然无视中国市场经济改革所取得的巨大成就，至今仍未给予中国市场经济地位。可见，市场经济地位的给予关键不在于市场经济的发育程度如何、能否达到他们的市场经济标准，也与经济自由度没有关系；相反，在很大程度上取决于双方是否在战略意义上取得了合作，是否满足了他们的要价。
    美国和欧盟分别制定了判断市场经济的六条标准和五条标准，从表面上看，都是经济指标、都是技术层面的问题，只要达到了这些标准，市场经济地位就被认可。但是，经过慎重分析，我们不难发现，这些要求都不存在可以量化的指标，甚至还有“商务部认为合适的其他因素”这样的兜底条款，足见行政当局的自由裁量权何其之大，只要他们愿意，可以不断提出新的要求、层层加码，拒不承认中国的市场经济地位。
    美国绝不是把是否给予中国“市场经济地位”仅仅当作经济问题看待，而是将其作为“对中国施压的有力工具”，以此“更好地推动中国在劳工标准和货币政策上实施改革”。是否给予中国市场经济地位，美国有其长远和深刻的战略考虑，本身就是贸易政治运作的一个结果。美国妄图以此作为其重要的筹码，不断干预中国的经济、政治体制改革，不断叫嚣人民币升值、不断要求人民币汇率改革、不断要求加强知识产权执法等就是最明显的例证。欧盟也曾多次声明中国还未制定或执行某些法律，因而仍不打算承认中国的“市场经济地位”。
    可见“，非市场经济地位”问题不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题，是西方国家为了牟取其最大的国家或地区利益，而对中国进行经济上讹诈、政治上要挟的杀手锏。能否取得市场经济地位，取决于中国与西方国家能否在战略利益上达成妥协。
    (2)表面是维护公平竞争，实质是对中国的严重歧视
    为了维护公平竞争的国际贸易体系，1955年GATT仅仅提出了在进行反倾销调查、确定来自“非市场经济国家”产品的正常价值时用其自身的价格进行对比并非总是适宜的可能性，但并未提出解决方案，也未规定判定市场经济的具体标准。这就为美欧等西方国家或地区实施贸易保护政策留下了足够的创造空间，他们就充分利用了这个制度漏洞，打着维护公平竞争的幌子，从其本身利益出发制定了任由其自由拿捏的替代国制度(类比国制度)、一国一税制度(单独税率制度)，又颁布了任由其自由解释的市场经济判断标准。这些都是极具弹性的尺子，行政当局具有极大的自由裁量权，“市场经济地位”的认定过程极具歧视性和不公平性。
    (3)表面上程序合法，实质上是对WTO宗旨和原则的严重背离
      追求自由竞争、公平竞争是GATT和WTO向来标榜的宗旨，最惠国待遇、非歧视是其长期以来坚持的基本原则。然而，GATT和WTO却又在其体制内设立了“市场经济国家”“、非市场经济国家”两种成员资格，在对外贸易救济中实行两种待遇，这本身就是一种严重歧视，是对其宗旨和原则的严重背离。
    作为战略妥协的《入世议定书》第15条、第16条虽然在制定程序上合法，却严重违反了公平竞争、非歧视等WTO精神和原则。第15条使其他WTO成员方拥有是否给予中国产业“市场经济待遇”的、长达15年的自由裁量权，并在对华反倾销、反补贴中广泛采用了替代国(类比国)、一国一税(单独税率)等制度，任意限制和裁减了中国企业从《WTO反倾销协定》中本来应当享有的合法利益，严重损害了中国的国家利益。第16条所规定的特保措施仅仅针对中国实行，具有更大的歧视性。这些专门针对“非市场经济国家”设计、实施的贸易保护措施与WTO所倡导的市场准入、非歧视、透明度等原则格格不入，是对WTO自由、公平竞争等市场经济基本原则的严重背离。
   
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总之“，非市场经济地位”是西方国家针对中国设置的新贸易壁垒，已成为其经济上牵制中国发展、政治上阻碍中国国际地位提升的一张王牌。他们在得到想要的对价之前绝不可能轻易放弃，因而中国政府必须深刻认识其实质，正确评估其影响，对内继续深化政治、经济体制改革，对外制定有针对性的政策，既要争取他们早日承认中国的市场经济地位，又要警惕他们要价过高。
    参考文献
    [1]Robert Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in theWorld Political Economy,Princeton University Press,1984,pp.32~38.
    [2]Robert Crawford,Regime Theory in the Post-Cold War World:Rethinking Neoliberal Approaches to International Relations,Dartmouth Publishing Company,1996,p.53.
    [3]夏华.聚焦市场经济地位[J].对外经贸统计,2004,(5):14.
    [4]“Donald Evans,Says China Must Make Reforms for Market EconomyStatus”[EB/OL].http://usinfo.state.gov/,2004-5-17.
    [5]宿景祥.从中国市场经济地位看美国贸易政治[M].时事出版社,2005:396

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