最近一则关于住建部有意实行“大城管”改革的新闻频频出现在平媒和网络，吸引了众多关注。根据有关新闻的提示，笔者从“人民城市网”搜索到了由住建部立项、住建部下属政策研究中心和北京中城国建咨询有限公司编研的“《中国城市管理体制及其运行机制》研究大纲”征求意见稿。
笔者在此无意于对该“研究大纲”进行详细的评论。但该“研究大纲”所提出的两个方面的问题给笔者留下了深刻的印象：一是建立在城市基础功能定位之上的“城市综合管理”的概念；二是城市综合管理执法权的来源，究竟属于专门性授权还是城市管理权限的题中之义。笔者认为，这两个问题涉及到对目前城市管理在性质和体制上的根本性问题的认识，就笔者狭窄的了解范围而言，这是在政府系统内部对于当前城市管理的根本问题最具彻底性的反思之一。
该“研究大纲”在理论基础部分“城市管理的科学概念和基本内涵”一章中首先讨论了城市的基础功能和城市空间的性质。城市的基础功能是指维持城市作为人群聚居的场所所必需提供的基础性支撑，而城市空间则主要是全体公众可以享用的公共空间。在此基础上，“大纲”区分了城市管理中的五个概念，将城市综合管理定位在“依法维护城市基础功能设施，管理城市公共空间，保障城市健康运行”的基础之上。换言之，城市综合管理是与维护城市的基础功能和公共空间相关的管理活动。
显然，这一城市综合管理的概念远远超出通常理解的“城管”范围。这一概念受到国办发[2008]74号文件的影响，该文件规定：“将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。”
上述规定是将与“城市基础功能”相关的职能都下放给了城市政府自行管理。这实质是体现了“地方分权”的精神，亦即，将与城市物理性公共空间的维持最息息相关的职能交给城市自身，由城市根据自身的需求加以安排。由于我国在计划经济之下，长期实行权力的平面式分割，并没有在中央政府和各级地方政府之间进行划分的清晰的“事务管辖权”概念，74号文的规定是为城市政府划出了一个建立在城市基础功能之上的专门性的事务管辖权的范围，这对于城市管理乃至对于我国的行政管理体制是具有重要意义的。在此基础上，重新讨论“城市管理”的概念也是有必要的。
然而，在任何一个成熟、理性的现代国家，地方分权都不是行政性分权，而是与地方性民主直接关联的。中央政府划给地方的权限并不是交给地方行政机构，而是给“地方政权”或“地方团体”的。地方分权的根据正是在于某些事务就其公共性而言，主要限于特定的区域，因此，应当留给该地域范围的人民去自主性地决定相关的安排。同时，在一个现代国家，任何一种行政权力都必须受到监督，尤其是地方性的权力。而地方分权在技术上是可靠的，也是因为一方面仍然要受到中央的法治化监督，另一方面，最重要的是受到地方人民——地方性的议会，最终是地方选民的监督。唯有在此情况下，地方分权才是安全的，才不会蜕变为脱缰的权力，否则，对地方越是分权，越可能得到事与愿违的效果。
笔者认为，根据目前的“研究大纲”对城市综合管理的定位，基本上是将属于城市政府“自有权限”范围内的所有权力都划归城市综合管理了，在此情况下，有两个问题亟需从认识上澄清：一是对于这些事务，作为行政机关的一级城市政府向谁负责？无论从法理上还是从我国的人民代表大会制度上，地方行政机关都无权仅对自己负责！中央政府划给城市政府的权限，从本质上是属于“城市”的，而不是城市“政府”的，需要由城市人民代表大会对此作出决策，城市人民政府负责执行，城市政府对城市人大负责，并最终对城市的人民负责。同时，作为对人民负责的一种方式，作为实现“研究大纲”所认识到的城市作为“公共空间”的性质，在城市“公共空间”的分配和使用上应当尽可能地让市民参与，听取市民对此的意见，换言之，对于74号文所规定的各项城市管理制度的决定应当尽可能地开放给市民讨论、作出公共决策，这才是城市“公共空间”的本义。在这一点上，笔者只看到“大纲”强调“城市综合管理”作为侵益性的管理行为的性质，却没有半句提到市民对于城市“公共空间”的参与决策问题，这不能不说是一个重大缺憾！
二是这些属于城市政府“自有权限”的事务是否应当由一个机构来统一管理？尤其，是否应当由目前的“城管”机构来进行统一管理？这一问题同样极端重要。虽然74号文规定的职能都属于城市基础功能的范围，但即使城市基础功能也是有专业分工的，在专业分工的基础上对各职能部门加以协调，这本身就是一级政府的正常运作方式。如果将与城市基础功能有关的职能都划归一个机构，且这一机构又对口于中央的某一个职能部门，这事实上是相当于用一个机构来取代一级政府，或者说把一级政府变成单纯是一个机构。在现代社会的专业化和技术分工条件之下，这是否可行需要经过非常严谨的论证。这是否当前“城管”的机构和人员所能胜任，也需要经过非常严谨的考察。同时，这种对于城市政府大动作的改组，其在地方组织法上的权限归属，也是必须认真考究的。因此，面对74号文下放的权力，究竟是用原有的“城管”概念来涵盖“地方分权”管理的全部内容，将原“城管”的体制、执法方式和理念扩展到新的城市管理领域，还是在彻底地重新思考“城市管理”概念的基础上，科学地、合理地重新组织和划分城市基础功能管理权限与机构，改革城市管理方式，将现有的“城管”保持在一个合适的位置上或作出合适的重新定位和处理，这是一个值得学术界、政府和社会认真思考对待的问题。74号文的规定原本蕴含了行政管理体制向分权化、理性化方向改革的良好契机，而目前“大城管”的提法某种程度上消解了其中蕴含的深层意蕴。
囿于篇幅所限，笔者在此对“研究大纲”所提出的第二个问题作一简单的讨论。城市管理是否应当天然具有相应的执法权？笔者认为，城市管理应根据法律具有与其事务管辖权相对应的执法权限，这是可以肯定的。而如果具体到某种强制性决定的作出或强制措施的采取，根据法治原则，任何一个政府机关都需要获得法律的相应授权，这也是没有疑问的。但是，目前的“城管”与一般行政机关的差别在于，一般行政机关是根据某一方面的法律而取得专门的事务管辖权的，也相应具有该方面法律授予的执法权限；而目前的“城管综合执法体制”是根据行政处罚法关于“相对集中处罚权”的规定而产生的，“城管”本身并非根据某一方面的法律而取得某项公共事务管辖权的政府机构。处罚权本应是与事务管辖权一致的，所谓“谁管理、谁处罚”，由于处罚法的规定而从具有相应事务管辖权的机构中转移出来集中到城管，因此，这是“城管”需要特别授权的原因。而处罚法要求实行相对集中处罚权的原因正在于我国在计划体制下没有分权，什么都由中央机关一杆子插到底，因此，才有通过立法体现出的部门权限冲突和重叠及其在地方执行中造成的矛盾，需要通过集中处罚权来解决。但74号文本身已提供了城市政府自行重新组织相关事项上的事务管辖权的法律空间，在此情况下，是否还需要维持处罚权从事务管辖权中分离出来再加以集中的体制，这本身是极为值得重新考虑的！
笔者怀有良好的祈愿，希望74号文和目前的“大城管”改革所引发的讨论及最终的解决方案能真正促进我国的城市职能和管理体制的合理化，促进行政管理体制改革进一步深化！（杨利敏）
出处:法制日报
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