审判管理行政化存在的问题及对策

　　2012年11月23日，由中国政法大学主办的“司法学论坛暨首届司法管理学研讨会”在北京举行。司法管理学征文活动先后收到了征文300余篇，经过三轮严格的匿名评审，共评出一等奖10名，二等奖20名，优秀奖95名。宜昌法院有6篇论文获奖，其中二等奖1篇，优秀奖5篇。本刊将陆续刊发其中几篇获奖论文，现将获二等奖的论文予以刊发，供大家学习。

　　审判管理改革的讨论是近年来中国法学理论界和司法实践界少有的一个热点。学界和实践界在现行审判体制弊端的判断以及改革方向的设定等方面已经达成了一些共识，认为在推进审判管理改革的进程中，要真正废除行政化的管理模式，必须强化人民法院独立审判的宪法地位，而独立审判的最终落脚点又在于法官独立，但是要实现法官独立审判，法院不仅要排除法院之外各种因素的干扰，还要改革内部审判管理行政化体制，使法官在依法审判具体案件时不受院长、庭长等“行政长官”的干涉。因此，在审判实践中我国审判管理行政化问题是当前审判管理方式改革过程中必须要解决的重要问题。本文拟从审判管理中存在的行政化倾向问题入手，重点探讨院长、庭长与法官的职责及相互关系，从而研究我国法院内部审判管理改革的对策措施。

　　一、审判与行政的价值取向

　　虽然在权力结构中法院的审判权与行政机关的行政权都属于与立法权相对的执行权，都是对法律规范的执行，但审判权是指一般规范特别种类的执行，而行政权却是指一般规范普遍种类的执行。二者有以下三个最主要的区别：

　　首先，在对外关系方面，行政讲究主动追究，而审判奉行被动的“不告不理”。审判机关作为一个中立裁判者，是被动的应求者，只有一方当事人对它发出请求（即起诉）时，它才有权介入双方的争端，否则只能袖手旁观。而行政就不像审判那么超脱，因为行政机关对行政相对人的主动追究是基于行政机关进行国家管理的职权和职责，它不能有丝毫懈怠，否则就属于失职。基于二者这一本质区别，我们可以形象地说行政机关是主动的执法者，而审判机关是被动的执法者。

　　其次，在对内关系方面，行政管理实行“等级制”，而审判则强调“法院独立”。行政作为一种对相对人积极主动的管理和追究，必须要求行政机关内部实行“等级制”，以保证权力相对集中，强调下级必须无条件地服从上级的命令，做到上令下达，政令畅通。审判作为中立裁判者，其职能超然于双方当事人，才能保证司法的公正。所以它要求审判独立，不能受制于人。因此，审判独立应该包括“法院独立”和“法官独立”两层含义，前者指的是法院作为一个整体在行使审判权的时候，对外而言，应当完全独立，只服从法律，不受行政机关、团体或个人的干涉。后者则是指法官只服从于法律，他们在自己查明事实的基础上自己决定适用法律裁判案件，既不受司法机关以外的任何干涉，也不受司法机关内部组织机构的上级领导的任何干涉。行政与审判各自在对内关系中的特别要求不容混淆。

　　第三，在个人职权方面，行政强调“首长负责制”，而审判实行“法官独立制”。德国学者傅德曾指出：“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特殊方式处理某一事务的指示，通常这就构成失职；而对法官来说情况恰好相反，如果法官按照院长的指示判案的话，这种行为就构成失职”。[1]用傅德的观点来看行政和审判架构，行政首长个人责任法定，在行政机关中处于主导地位，在重大决策中享有最终决定权。而审判则实行“法官独立制”。作为“行政长官”的院长、庭长只有以一个普通的法官的身份参加合议庭审理具体案件时，才享有该案审理权、裁决权和决定权。

　　基于审判与行政的上述区别，笔者认为，审判管理不能行政化，行政管理也不应审判化。当今世界各国毫无例外地把本来同属于法律执行权的审判权和行政权作了截然的分离。人类历史上 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次审判与行政的分离甚至可以追溯到公元前367年的古罗马，虽然当时是出于减轻行政官公务负担的考虑才设置专职法官处理民事纠纷，但随后不久，法学先贤们就发现诉讼争端也只能由作为中立裁判者的法官独立居中裁判，否则就会像孟德斯鸠所言，“如果审判权不与立法权和行政权分离，自由也就不存在了”。[2]

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、对我国审判管理行政化的反省

　　美国学者诺内特和塞尔兹尼克曾经指出：“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候”。[3]只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以制约时，法律才可望从政治中独立出来，并在社会调控体系中获得主导性地位——这样的社会，才能被恰当地称作“法治社会”。由此可见审判独立在依法治国进程中的重要意义。长期以来，我国由于对法院独立审判，特别是法官独立审判的内涵缺乏正确的认识和界定，加上立法者、学界和司法界的权威诠释受到旧观念的束缚，在立法指导思想和法院在审判管理中出现了不少问题。

　　（一）审判管理行政化的错误定位

　　1、指导思想错位。自“五四”宪法对法院独立行使审判权作了宣言式的规定后，无论是理论界，还是司法实践中一直把整个法院作为审判的载体，并认为这是我国审判制度的特点，而将法官排斥在独立审判的概念之外。[4]长期以来，在这种观念及审判与行政合一传统意识的影响下，立法的指导思想定位错误，致使法院的审判管理完全仿效行政管理的模式，形成庭长、院长越权的逐级审批，层层把关的行政首长负责制，而参加合议庭、独任审判员的法官只有审理的义务，没有裁判的权利。

　　2、运行机制错位。目前一些法院实行的院长、庭长审批、决定具体案件制，是审判实践中比较常见的做法。其具体表现为：一是所有案件的立案、适用程序要经庭长审批，“重大”和“疑难”案件的立案以及诉讼费的减免缓、延长审限等由庭长审核后报院长审批。二是法官判案要主动向庭长汇报案情，请示方案，审判结果还要报主管院长、庭长审批，主管院长有异议的则要报审委会讨论决定。三是在法官审理案件尤其是审理一些重大疑难案件时，庭长、庭长要经常过问，发表意见，或者列席合议、拍板定案。四是当院长、庭长签发文书时认为合议庭对评议的案件处理不当，因而可以不予签发，并有权召集合议庭成员“复议”等等。

　　3、审判统一错位。现阶段，审判管理无论是哪种情形下的“把关”、“审批”和“决定”，实际上是一种典型的行政管理模式，找不到任何法律依据。尽管权威人士认为这种做法“既能发挥合议庭的作用，又能起到院长、庭长对审判工作的监督作用”，[5]但从它的运行机制可以清楚看出，院长、庭长审批、决定具体案件的做法，本质上就是一种“服从上级”的内部行政管理活动。法律所赋予的审判权在这里被破解为“审权”与“判权”分离，“审权”属于法官，而“判权”却转移和让渡于行政长官的庭长、院长。

　　（二）审判管理行政化的弊端透视

　　1、没有法律依据，属于非程序化的审判活动。《法院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》规定的审判组织是独任庭和合议庭，《行政诉讼法》也只规定了合议庭是审判组织。审判庭不过是《法院组织法》规定的因法院内部业务分工所设的分支机构，作为审判庭负责人的庭长与法院院长、副院长的职责一般只是负责审判内部管理方面的工作，如果他们要介入具体案件，必须以法官（审判员）的身份亲自参加合议庭或独任庭，才能行使神圣一票。在这里，找不到任何院长、庭长拥有审批决定权的法律依据。

　　2、不能体现维护司法公正的审判原则。审判的价值取向是维护司法公正，而司法公正包括审判程序公正和实体处理结果公正。案件审批制度人为地将审理与裁判权割裂开来，也就是通常人们所说的“审者不判、判者不审”的弊病。当事人所能够见到的法官并没有决定权，能够决定案件结果的人却不参与审理，隐蔽在帷幕的背后。这是对我国法律所规定的公开审判原则的公然违反。其危害不仅在于消弱和泯灭了直接承办案件的法官的责任感，更在于规避和危害了合议、回避、公开的诉讼制度，淡漠了人们的程序法意识，从而损害了程序法的应有功能，不利于维护司法的公正。

　　3、违背了审判决策的现代诉讼程序要求。行政之运作以行政首长为核心，行政首长与部门人员是领导与被领导关系；审判之运作则是以法官为中心，在同一审级之内不允许有审判组织之上的审判组织和“法官的法官”。现代诉讼程序的言词原则和直接原则就是按诉讼活动的这一内在要求而确定的，即法官必须直接听取诉讼双方的言词质证和辩论，取得案件 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一手材料，经过去伪存真，由表及里，才能作出正确的判断。因此，案件审批制度违反了现代诉讼程序最基本的直接原则和言词原则。

　　4、不利于错案责任追究制度的实施。案件审批制度所暴露出来的问题，实际上是我国法院审判主体制度暴露出来的体制问题。我国法院审判主体是多元化状态，即审判员或合议庭、庭长、院长及审判委员会的权力集合构成审判主体的统一体。 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一层次是法官（审判员或合议庭）临席裁决权；第二层次是法官向庭长、院长的请示汇报而导致“行政首长”的裁决权；第三层次是院长与法官意见相冲突时，由院长决定提交审判委员会讨论决定的裁决权。审判权被肢解成多个裁决权，必然造成权力异化滥用、权责不清、赏罚不明、效率低下。而在实施违法办案责任追究的过程中，院长、庭长以及审委会在错案的责任划分上又会对如何“对号入座”产生困惑。因此，只有坚持审与判、权与责相统一，实行“谁判案谁负责”的监督机制，才能使错案责任追究制度落到实处。

　　（三）审判管理行政化的原因分析

　　1、历史的禁锢。在中国几千年的封建法制史中，审判权与行政权从来都是合二为一的。行政长官也就是法官，二者具有身份上的重合性。这一历史传统对我国当代的审判制度产生了潜移默化的影响，至今在人们的潜意识中诉讼仍是法院的事，这种意识的影响相当牢固，短时期内不可能消除。

　　2、观念的局限。在思想观念上，以“人性本恶”的法家思想为理论基础，认为只要法官是人就容易造成审判专横和司法腐败，从而在审判管理内部把施以层层制约和由领导“把关”看成是天经地义。

　　3、制度的束缚。在社会制度方面，我国实行集中统一决策的政治体制，在审判实践中的延伸造成了行政管理权与审判权合二为一，审判权甚至为行政管理权所吸收，[6]比如新中国成立初期颁布的《中央人民政府组织法》就明文规定，我国的各级司法机关作为同级人民政府的组成部分，并完全隶属于人民政府。直到1984年9月的宪法和组织法颁布后，我国审判制度才从形式上进入一个新的发展时期。但是在实践中并未有明显改观，所以在审判管理上依旧带有行政管理的色彩。

　　三、完善审判管理的对策措施

　　现阶段，要矫正审判管理行政化状况，法官独立和法官的职业化建设应当配合进行。在目前法官整体素质还不高的情况下，一方面要弱化司法行政对法官独立审判的直接干预和影响，并从法官的职务、职权、利益上给予充分的保障。另一方面，必须加强法官的职业化建设，强化法官的职业责任、职业培训和对审判流程管理的监督。否则，建立以法官独立审判为中心的现代诉讼审判机制将失去支撑。

　　（一）更新审判管理理念，重建法官独立的审判管理机制

　　要从制度上确保法官独立审判，就必须重建我国“审权”与“判权”相统一的现代审判管理运行机制。过去有的学者在审判管理改革中使用的“放权”一词，这个词本身就是一个典型的行政化用语，这里的“权”是审判权，它本来就是法律赋予审判员（法官）的，不是赋予法院院长、庭长的，应该说是完壁归赵的“还权”才更恰当。因此，要重构“还权”于法官的审判管理运行机制，从制度上废除法官行政职级制。因为目前我国各级法院的人事权都为同级政府的人事管理机关控制和掌握，这明显与司法独立的原则不相适应。虽然《法官法》第七章规定，法官实行等级制，但在司法实践中与每个法官联系最为密切的都是“职级”，而且是与行政机关工作人员别无二致的“行政职级”，这无非是方便了行政干部和司法干部的“相互交流”，而事实上当行政机关的领导充斥法院之后，其长期所习惯的行政管理方法、模式就会自然而然地对审判工作产生影响。笔者认为，必须彻底废除法官的行政职级，而代之以法官序列的等级制，只有这样才能有效杜绝行政管理方式和行政机关活动模式以行政长官为载体影响正常审判工作。否则只会使我国的法官热衷于职级的提升，对审判行政化的种种表现无动于衷，甚至麻木不仁。

　　（二）理顺相互关系，重构职责任务

　　如何理顺院长、庭长、审判员、书记员的相互关系，是审判管理改革的首要问题。笔者认为，院长、庭长与法官在行政管理上是上下级关系，法官的工作对庭长负责，庭长的工作对院长负责。院长、庭长与法官是“公仆”与“主人”的服务关系；庭长与审判长（或独任法官）是“书记”与“厂长”的关系；法官与法官助理的关系是“主审人”与“辅佐人”的关系；法官和法官助理与书记员的关系是指导与被指导的关系。我们在捋顺相互关系后，必须明确院长、庭长、法官、法官助理的相互职责。而院长、庭长的职责，主要履行三个方面的职责：即政治职责，审判职责，行政管理职责；主要行使三种职权：作为一般法官的审判权；作为法院或审判业务庭的主要管理者的行政指挥权；作为法院或审判业务庭最高领导的对外代表权。至于法官、法官助理的职责。笔者认为，法官（主要是指审判长和独任审判员）作为审判工作的组织者，庭审活动的协调者，案件质量的保证者，主要履行以下职责：负责主持庭审、居中评断、依法裁判、审核签发文书、审核调查笔录和庭审笔录，并对案件的审判质量承担全部责任。法官助理的主要职责和任务是指辅助法官进行程序性事务处理，既负责完成调查取证、送达、接待当事人和律师、采取保全措施、组织预备庭（交换证据和指导举证）、安排开庭、拟定法律文书等庭前准备性工作。法官助理按法律规定和法官的要求开展工作，并对法官承担责任。

　　（三）强化监督制约，重奏公正与效率执法主旨

　　1、实行电脑立案与分案制。各类案件的起诉都应由立案庭（人民法庭除外）依法审查，对符合条件的输入电脑登记、编号，确定诉讼费用，并及时与起诉人办理有关立案手续。同时，电脑根据每位法官的结案情况，自动将案件分配给法官。通过电脑立案和分案的优点在于：一是通过规范立案、可以减少中转环节，提高办事效率；二是可以减少因人为分案而产生的“关系案”、“人情案”，实现阳光作业；三是电脑可根据法官结案和未结数的多少自动分配案件，从而促进法官提高办案效率；四是基层法院通过电脑分案，解决由于法官长期办一类案件而引起的审案能力退化问题，有助于培养复合型的法官队伍。

　　2、强化跟踪督查，限期结案制。当前，仍有极少数法院执行审限制度不严，案件超审限时有发生。为避免这种现象，保证案件在审限内审结，除通过法院内网系统设立审限报警制、限期结案制、办理情况回复制外，还应设立延长审限换人制、案件质量通报制、违法审判责任追究制和岗位目标考核制等跟踪督查、考核措施。通过审判流程跟踪管理，促进案件质量和审判质效的提高。

　　3、坚持结案必验，合格归档制。为提高案件归档的质量和效率，有效地杜绝网上虚报结案数和防范、杜绝网上填报失真现象的发生，要实行网上评查与案卷评查验收同步进行，建立和完善结案必验，合格归档制度。即法官收案数以电脑分案为准，结案报表数以验收的为准，归档数以评查合格归档为准。

　　注释

　　[1]章武生、吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整》，载《中国法学》2000年第2期，第64页。

　　[2]参见孟德斯鸠着：《论法的精神》，商务印书馆出版。

　　[3]同②。

　　[4]鲁明健主编：《中国司法制度教程》，人民法院出版社1991年出版，第110页。

　　[5]参见《民事诉讼讲座》，法律出版社1991年6月版，第95页。

　　[6]刘楠：《论主审法官制》，载《现代法学》1998年第6期。