完善中国国家审计腐败风险控制机制之构想

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完善中国国家审计腐败风险控制机制之构想

——基于《联合国反腐败公约》腐败风险控制机制的思考

摘要：建构于预防优先腐败治理理念的基础，《联合国反腐败公约》着力倡导以腐败风险控制为导向的国家审计控制机制系统。中国国家审计具有一定的腐败治理功能，但是，囿于腐败风险控制观念、制度设计与运行环境的诸多障碍，其腐败预防功能难以得到充分发挥。根据《公约》要求，确立以风险控制为导向的腐败预防治理理念，强化审计评估的预防功能，提高审计公告的透明度，完善审计问责的法律约束力，是构建现代法治背景下中国国家审计腐败风险控制机制的基础。

关键词：《联合国反腐败公约》国家审计腐败风险控制机制

预防为先的治理理念，是《联合国反腐败公约》（本文以下简称《公约》）针对腐败犯罪日益加剧的国际趋势而提出的首要治理理念。作为全球性反腐共同纲领和行为准则，《公约》将构建涵括腐败犯罪治理理念、制度与规范的科学体系，作为全面提升国际社会应对腐败犯罪防御能力的重要机制。基于天然的发现、控制与治理功能，审计被《公约》视为腐败治理体系中“四大支柱”之一，国家审计向为一国审计法律体系之核心，中国国家审计的腐败治理能力随着“免疫系统”理论的提出，正在得到全面的强化与提升，然而，囿于国家审计长期以来“经济监督”的职能定位，其腐败预防治理功能尚未得到全面建构。为营造远离腐败侵害的良好“生态环境”，维护国家经济运行的安全，有必要完善国家审计的腐败风险控制机制。

一、《公约》所倡导的国家审计腐败风险控制机制

“风险社会”（Risk Society）是德国著名社会学家、风险社会理论奠基者乌尔里希?贝克（Ulrich Beck），在其题为《风险社会》的名著中首次系统提出来理解现代性社会的核心概念。贝氏将后现代社会诠释为风险社会。在风险社会中，风险是对现代化的一种反身性（reflexive）认识，主要由科技文明与人为因素衍生而来，技术风险、政治社会风险与经济风险等制度风险都是风险结构的组成部分。风险意识加剧了公众的不安全感，如何为个人提供制度性安全保障开始支配公共政策的走向。???（P78-79）在社会学理论中，风险意指在一定条件下某种自然现象、生理现象或社会现象是否发生、及对人类社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性。〔2〕（P109-110）风险管理正是基于对风险普遍性与潜在危害的深刻认识，而形成的一种新型管理理念，风险管理不仅试图预测、识别和评估类似的潜在危险发生的可能性及其结果的重大性，并试图最小化其危害；还要求建立对应风险的社会控制机制，以避免因风险的现实化而导致的社会危机。从风险管理的视角评价与审视腐败，腐败无疑是发生于社会控制薄弱环节的一种潜在风险，国家和社会疏于对腐败风险预防机制的建构，是导致腐败现实化与扩张化的根本原因。就此而言，建构一种有效的腐败风险预防与控制机制，是国家和社会提高腐败治理能力的关键。有鉴于此，《公约》视预防为腐败治理之根本，不仅设专章规定了“预防措施”，还在其体系性的犯罪预防机制中，倡导建立国家审计的腐败风险控制机制。《公约》第9条第2款第4项提出，“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取适当措施，促进公共财政管理的透明度和问责制。这些措施应当包括迅速而有效的风险管理和内部控制制度。”为《公约》所倡导的以腐败风险为导向的高效、协调、有序的国家审计腐败风险控制机制，包括以下具体内容：

1．预防性的审计评估

审计评估是国家审计的一项重要制度。较之事后的控制性评估，腐败风险的审计评估，将审计的重心从以审计测试为中心转移到以风险评估为中心，确保监督者在风险评估后及审计测试前发现腐败因子。预防性审计评估从系统环境的角度评价被审计对象存在的风险，通过评价腐败风险的等级，施以明确的责任和义务，从而加大了对腐败的预防与控制力度，降低了腐败发生的可能性，是确保腐败风险控制机制有效运行的基础性制度。

《公约》对预防性审计评估的规定具体包括：（1）风险导向审计评估。《公约》第9条第2款要求，“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取适当措施，其中包括迅速而有效的风险管理制度。”尽管该条并未明确提出审计评估的要求，但基于该条的抽象性和最低限度条款之属性，以及审计评估对实现“迅速而有效”“风险管理”之作用，本条显然包含了对建立预防性审计评估制度的要求。（2）公共政策评估。国家审计通过评价政府部门公共政策和程序选择、执行情况与结果，为决策者提供借鉴和帮助，改善被审计单位绩效，提高政府决策和管理水平的意见，也具有腐败预防的作用。《公约》第5条第3款规定，缔约国应当“努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”这一规定显然涵括了建立审计机关腐败预防政策评估体系的要求。（3）腐败环境综合评估。腐败衍生于特定的环境条件，对腐败依存环境所进行的客观评估，有利于完善腐败预防体系。《公约》第61条（“有关腐败资料的收集、交流和分析”）第1款规定，“各缔约国均应当考虑在同专家协商的情况下，分析其领域内腐败方面的趋势以及腐败犯罪实施的环境”；第3款规定“各缔约国均应当考虑对其反腐败政策和措施进行监测，并评估其效力和效率”。显然，上述宏观评估制度并非审计机关能够独立完成，但至少在腐败衍生的经济条件与产生的经济风险上，国家审计机关应具有独立的评估能力。

2．透明的审计公告

现代民主政府的基本施政理念，奉行政府的权力来源于公民权利，政府运作依赖的资金资源主要来源于公民缴纳的税款，因此政府权力的行使要向公民公开，接受公民监督，公民对公共资金的管理状况享有知情权。知情权是人民主权的具体表现，是现代社会公民的一项基本人权，是公民实现其他权利的基础和前提。〔3〕知情权直接催生了对公共财政管理透明度的要求，透明对于降低腐败发生的机率具有重要作用。正如十九世纪英国作家Bram Stoker《德拉库拉》小说中的一句名言：阳光照到之处，问题就会消失。〔4〕具有透明性的审计公告制度，不仅有利于加强公共资金的管理，强化对掌握公共权力、使用公共资金、运作公共资源主体的监督，促使其自我约束，而且有利于促进信息的对称性流动，降低腐败风险的监督成本，从整体上改善腐败治理环境。

《公约》对透明审计公告的具体要求包括：（1）透明公告内容。《公约》第10条“公共报告”第3款要求缔约国为“提高公共行政部门的透明度”，应及时“公布资料，其中可以包括公共行政部门腐败风险问题定期报告。”该条中的“资料”与促进公共行政部门透明度直接相关，包括以评价公共财政管理运行状况及公共行政部门腐败风险为主要内容的审计公告。（2）透明公告程序。非透明的程序往往会产生令人质疑的结果，为公告结果的篡改留下机会，也是腐败衍生最为根本的原因。为确保公告程序的透明性，《公约》第13条第1款要求，各缔约国应“确保公众有获得信息的有效渠道”，“尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由”，构建具有透明性的审计公告信息获取与交流渠道，显然是确保公众知情权、透明经济运行风险的基本途径。

3．约束性审计问责

问责制（Accountability System）是和权力密不可分的，它的逻辑基础是有权力就必然要负责任。问责是审计活动存在的理由。〔5〕由于“审计能够满足任何一个高效能的国家行政系统都必不可少的严格的问责需要”，〔6〕因而，审计向来“是政府问责制度不可或缺的部分”。〔7〕审计问责，是指根据无疑义的审计报告对受托人所应承担的责任进行追究的一项制度。通过国家审计问责，使得公职人员面临可能承担利益否定性的责任，以形成强大的督促公职人员正当行使公共经济权力的外在压力，防止权力对责任的超脱与异化。审计问责的腐败预防效果，取决于审计问责本身所具有的约束力，只有具有实质性约束力的审计问责，才能真正有助于提高腐败风险的控制效果。政治学和法学上的“责任”原本就是用施加不利后果来迫使有关人员恪尽职守或遵纪守法。因此，完善的审计问责制度必须包含两方面的内容，即：事先明示和确定的问责内容、健全的实现问责后果的保障机制。责任规定如果不兑现，它就根本不能产生威慑效应和“算账”效应，因而毫无价值。〔8〕

《公约》对约束性审计问责的规定包括：（1）审计问责的责任形式。审计问责的责任形式是指通过审计发现被委托人有违反委托义务的行为后，采取何种手段加以惩罚的方式。《公约》第9条“公共采购和公共财政管理”特别提出对公共财政管理的行政责任，其第3款规定，“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，采取必要的行政措施，以维持与公共开支和财政收入有关的账簿、记录、财务报表或者其他文件完整无缺，并防止在这类文件上作假。”尽管《公约》并未在预防机制中直接明确审计问责的刑事责任，但在第3章“定罪和执法”中详细规定了公职人员职务犯罪的类型，其中大部分罪名可适用于审计问责产生的刑事责任。（2）审计问责的效果。审计问责的效果不仅在于惩罚违反受托义务的受托人，更为重要的是，修复受损的经济关系，促进公共财产的妥善管理。就此而言，审计问责的最终价值在于问责的后续效果。为此，《公约》第9条第2款在提出促进公共财政管理问责制的具体措施的同时，要求缔约国在这些措施和要求“未得到遵守时酌情加以纠正。”

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、中国国家审计制度腐败风险控制机制之评价

构建于预防优先理念的基础，《公约》倡导建立以预防性审计评估为基础、透明审计公告为关键、约束性审计问责为保障的腐败风险控制机制，其目的在于构建高效、协调、有序的国家审计制度，提升国家审计对腐败的控制能力。我国正处于社会转型的深化时期，转型的目标不仅是实现经济现代化，更重要的是实现制度现代化，即实行“良治”，确保国家利益最大化，全体人民福利的最大化，〔9〕（P8）而腐败则是对国家利益与人民福利的最大威胁，是国家制度现代化的最大障碍。为此，依照《公约》及时完善中国国家审计的腐败风险控制机制，具有现实的迫切性与必要性。较之《公约》的倡导性规定，中国国家审计风险控制机制所存在的不足具体表现为：

1．国家审计腐败治理理念有待更新

我国在市场经济体制构建过程中，基于腐败产生消极影响的严重性，治理腐败已经成为事关党和国家生存存亡的重大问题。在此背景之下，国家审计的腐败治理功能被不断挖掘与拓展。2002年十六大首次将审计制度作为政治建设纳入到权力制约和监督的体系；2005年中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》将国家审计监督纳入了反腐倡廉的监督机制；2007年十七大将“坚决惩治和有效预防腐败”定位为“党必须始终抓好的重大政治任务”，并提出“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”；2008年刘家义审计长在全国审计工作会议上提出了国家审计的“免疫系统”理论，强调国家审计作为维护经济健康运行的“免疫系统”应具有“预防、揭露、抵御”经济风险的功能，〔10〕进一步将腐败治理与经济安全紧密结合。

尽管目前中国对国家审计腐败治理功能的认识已经达到前所未有的高度，但总体而言仍存在片面性、观念性的认识层次，尚未上升至宏观性、明确性和统一性的理念的高度。一方面，作为党的政策，国家审计以维护国家政治安全为制度设计的理念，其对腐败的控制功能被限定于公权范畴，但现代社会中的腐败具有混合性特征，其泛滥并贯穿于公私两大领域，将国家审计腐败治理功能限制于公权领域，限缩了国家审计对腐败风险控制作用的范围。另一方面，在“免疫系统”理论所提出的国家经济安全控制理念中也未能突出预防腐败风险的必要性和重要性。事实上，国家审计对经济运行风险的控制理念与其对腐败风险的预防理念并不完全相同。在“免疫系统”理论中，基于经济监督的属性，国家审计当然具有“预防、揭露、抵御”经济风险的基本功能，三项功能可谓是同等重要。但是，在腐败治理领域，却难以对国家审计的上述功能予以同等实现。腐败“被称为世界性‘癌症’，不仅无处不在，无时不在”?9?（P235）彻底根治腐败固不可能，但将将其控制在社会能接受范围内，则是可以实现的社会治理目标。现代国家的腐败治理策略通常由教育、预防、惩治策略综合而成，各项具体策略相互配合，共同承担腐败治理的积极功能。作为重要的社会防范机制，国家审计在腐败治理策略中承担着重要的预防功能，通过对审计对象的经济监控，使经济行为的组织者、管理者形成明确的规范意识，保证其正确履行经济规范所许可的行为，从而严格限缩腐败者交易的机会，减少公共权力自由交易的空间，达到预防腐败的效果。因此，在腐败风险控制上，国家审计应以预防理念为指导，揭露和抵御功能应服务于预防功能，这显然与国家审计在保障经济运行安全过程中所奉行的“预防、揭露、抵御”的并行理念是有所区别的。对二者不加区分，将造成国家审计的腐败风险控制机制附属于经济风险控制机制，难以独立发挥作用。

2．国家审计腐败治理观念与制度尚需融合

客观而言，我国国家审计在腐败治理中已初步形成了腐败预防的基本观念，但由于未能进一步将该观念提升为腐败治理的基本理念，因而难以对国家审计腐败风险控制机制之整体设计产生积极影响，其不足之处表现为：（1）国家审计腐败预防观念缺乏具体的立法支撑。作为一项重要的监督制度，国家审计被规定于《宪法》之中，但根据《宪法》第91条之规定，国家审计机关的监督对象是中央和地方政府的“财政收支”，财政金融机构和企业事业组织的“财务收支”，并未明确规定国家审计应具有的腐败预防职责。虽然《审计法》第1条规定了国家审计监督的目的之一是为了“促进廉政建设”，但也未能进一步提出更为明确具体的腐败预防机制。此外，在关于经济责任审计的部门规章中，也未有根据腐败预防理念所建构制度的明确规定。（2）审计风险控制机制建设仍停留于非腐败治理的技术性层面。控制风险是现代国家审计发展的重要方向，国内审计理论与实务界都在积极倡导风险导向型的国家审计模式，即将审计视为一个控制审计风险的过程，通过审计风险模式，对风险进行量化，把审计资源集中于高风险的审计领域，针对不同风险因素状况、程度采取相应的实质性测试，将审计的剩余风险降低到可接受的水平。〔11〕然而，国内对国家审计风险控制模式的研究仅限于经济运行领域，尚未拓展到腐败风险控制领域，且研究内容多为通过技术性手段控制经济运行风险，而非宏观层面的制度整合与完善。腐败风险控制观念与制度建设相背离的上述状况，不仅不符合《公约》对国家审计腐败风险控制机制之要求，也使得国家审计腐败风险控制模式难以成型。

3．国家审计制度的腐败风险控制能力亟待强化

制度反腐是我国腐败治理的重要机制。所谓“制度”就是通过设定具体行动规制，调整价值导向，调节社会利益再分配，从而实现制度设定者的管理目标，但如果制度设计不合理，制度之间缺乏协调性，那么这样的制度形同虚设。〔12〕目前我国国家审计运行机制中的评估、公告、问责制度在一定程度上发挥着腐败治理功能，但是，各制度间缺乏必要的配合与协调，腐败风险防范功能未能得到充分发掘与拓展，与《公约》所倡导的高效、协调、有序的腐败风险控制机制尚存在较大差距，具体体现为：（1）审计评估预防能力低下。审计评估是国家审计腐败风险控制机制的基础性制度，具有风险预警功能，但我国的审计评估无论在目标导向还是制度设计上，均无法满足这一预警功能的要求。由于未能建立对腐败高发领域、重点部门、重点项目的事前风险评估制度，缺乏对公共管理政策或腐败环境的评估体制，过于重视对合法性评估而导致对在合法形式下掩盖的腐败行为不能在事前进行有效揭露，从而无法将腐败风险作为评价风险等级的考察因素，弱化了国家审计的腐败预防功能。（2）审计公告透明度受限。审计公告的作用在于披露和揭示审计信息，是反映国家审计对腐败风险揭露能力的关键制度。尽管我国已初步建立起审计结果公告制度，审计结果公告也引起了社会的高度重视，但是，由于审计公告制度自身在透明度设计上的缺陷，比如，《审计法》未将审计公告规定为强制性规范；而是仅规定了审计结果公开制度，对于其他与公共财产管理有关的信息，如预算、决算信息，审计公告公开程序，以及必要的信息反馈机制，缺少基本的开示性规范设计，凡此，制约了国家审计对腐败风险揭露能力的发挥。（3）审计问责约束性不足。权力与权利是现代政治围绕政权运转的两个基本轴心，权力不为权利服务，并失去权利监督，就会出现滥用的问题。〔13〕审计问责作为是实现权利对权力监督的重要机制，如果缺乏系统完善的立法规定，势必产生审计问责沦为部门内部问责的结果，特别是在一些“官员问责”案件中，都是上级对下级的问责，并要求下级主动辞职、引咎辞职或被解职，这种形式化的审计问责设计，使问责丧失了其应有的价值和功能，难以为腐败风险控制机制的正常运行提供有效保障。

三、中国国家审计腐败风险控制机制之完善

根据《公约》对国家审计腐败控制机制的倡导性要求，以及我国国家审计腐败风险控制机制建设的现实状况，有必要通过强化与完善中国国家审计制度，以切实提高我国国家审计对腐败风险的预防能力。

1．明确预防理念的内容与层次

尽管目前在国家审计的政策及立法层面中已初步形成了预防腐败的指导性观念，但由于观念明确性的不足以及作用领域的相对分散，难以从宏观上发挥对国家审计腐败风险控制机制的指导与调控作用。对此，有必要将相关政策和立法规定予以醇化与提炼，在立法上，尤其是在审计法中明确规定国家审计具有腐败预防的重要职责，以为构建中国国家审计腐败风险控制机制，奠定重要的理念与制度基础。

2．提高审计评估的预防能力

审计评估制度的完善应重点解决以下问题：（1）调整评估重心。将审计评估的重点从合法性评估转向绩效性评估，前移预防关口，加强审计在绩效评估中的发现和揭示作用。（2）建立公共经济政策评估审计制度。审计机关对政策评估的做法，是国外大多数国家审计机关的普遍做法。〔14〕由国家审计机关对公共经济政策的制定、执行和结果实施独立评估，赋予其法定的获取相关信息的权力，建立通畅的信息反馈机制，促进评估结果的应用。通过科学地评估经济政策的实施效果，可以较早揭示政策设计中存在的问题，以及时调整社会经济运行关系，压缩腐败衍生的制度空间。（3）完善审计评估体系。根据国家审计的类型，建立有针对性的腐败风险评估量化指标，确立较为准确的腐败风险评价标准，其中至关重要的是对腐败环境的评估，包括腐败高发领域、重点部门、重点项目和国家公职人员的廉政情况等考察因素。（4）加强政府采购行为的审计评估，把政府采购监督管理机构、采购中心、采购人、供应商、中介代理机构纳入审计监督的重点范围，将政府采购审计情况列入审计报告之中，充分发挥政府采购审计监督的作用。

3．增强审计公告的透明度

提高审计公告的透明度是完善国家审计腐败治理功能的关键，为此，应重点强化以下制度：（1）明确审计公告的必然性。通过立法完善，将审计公告中的授权性规范改为强制性规范，并具体规定因过失或故意导致审计公告不公开的责任后果，增强对审计公告开示行为的约束力。（2）明确审计公告的公开内容。通过立法修正，将审计工作报告、审计整改报告等综合性报告，及单项审计结果与整改报告纳入审计公告的范围，并对现行审计保密制度进行修订，建立审计结果公开指南，对敏感信息、容易引起社会不稳定的信息，制定相应的界定标准。此外，建立事前的预算、决算信息的审计制度并按照法律规定予以公告。（3）明确审计公告的公开程序。国家审计的不透明很大程度上来自于程序的不公开。为此，应在立法上对审计公告的原则、条件、范围、程序、责任、社会公众的权利以及信息反馈程序与处理等重要问题进行明确规定，确保审计公告程序运行有法可依，切实提高公告的监督效果。（4）建立审计公告特别报告制度。根据审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》提出的“丰富和完善审计结果公告制度，探索建立重大案件查处结果公告制度”之要求，对于涉及重大腐败案件，一方面要建立对应的审计整改结果公告制度，增强审计结果、案件处理情况的透明度；另一方面，要对案件中的违法违规问题进行深度剖析，完整地展示事例，树立反面典型的警示作用，提高审计结果公告质量。（5）完善公告信息反馈机制。审计信息的受众具有分散性和隐蔽性的特征，反馈信息的收集具有一定难度，对此，有必要采取诸如媒体的书面调查、网络调查、审计机关自身的走访调查以及通过网络平台接收公众的反馈信息等多种方式，为公众发表意见提供便利条件。通过信息处理系统进行整理和分析，找出其中的内在联系，分析公众对审计结果需要的特点和规律，而后再作为审计机关进行决策的依据。〔15〕惟此，才能及时有效发挥社会监督与审计监督的作用，激发审计公告对腐败风险的揭露功能。

4．强化审计问责的法律约束力

审计问责制度的完善应着重考虑以下内容：（1）完善问责法律体系。为加强对公共权力的监督，规范在问责权力链中间环节中的各部门及相关人员的关系，保证各种权力的有效衔接，应制定统一的《公共问责法》。基于国家审计问责的特殊性，可作为《公共问责法》中一章单独予以规定，从而在立法上明确国家审计从“明确权责—启动问责—追究责任—结果公告”的制度体系。（2）明确审计问责主体。国家审计机关作为审计问责的直接主体，其法律地位及职能和义务应当在法律中予以明确，同时，应理顺国家审计机关的审计问责与其他机关问责之间的关系，构建一个以审计机关直接问责为核心，辅之以权力机关问责和舆论问责的问责体系。（3）扩大审计问责对象范围。凡是管理公共财产的单位和个人都应当成为国家审计的问责对象，同时，应本着“谁主管谁负责、谁负责谁承担责任”的原则，划清有责与无责、组织责任与个人责任的界限。（4）建立审计问责标准。标准化的审计问责制度可以有效地杜绝问责的主观随意性和不彻底性。同时，要坚持国家审计问责标准制定的适度原则，将政治责任、行政责任，法律责任和道德责任，直接责任和间接责任，以及执行责任和领导责任的界定明晰化。（5）发展“异体问责”模式。积极利用其他形式的问责机制，形成对被审对象的合力作用。全国人大应该发挥独特的作用，设置人大和审计机关的定期沟通制度；司法和纪检等相关政府机关应全力跟进审计报告，协作和配合好审计部门的工作；媒体应及时地将审计结果公告正确、无误地公布给社会，通过社会舆论的力量，来共同加快问责的进度；广大群众应通过提供审计线索等方式来配合审计机关的工作，促使审计信息的透明化。〔16〕

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