检察一体化视野下的检察权内部监督

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检察一体化视野下的检察权内部监督

——立体监督模式之提倡

摘要：我国检察权内部监督对象应该限于具有裁量性质的权能，主要是公诉权、逮捕权、职务犯罪侦查权。内部监督方式，一方面需要纵向间上命下从，上下统一追诉标准，防止下级滥权，更需要对上级的指令权实行法定主义和书面要式主义，防止上级滥权；另一方面需要横向间的监督和制约，以程序实现内部监督；同时还需要利用现有的专门监督部门，起到综合性监督作用，从而构建起一体化的立体监督模式。

关键词：检察一体化内部监督立体模式

引言

“检察官，乃因对法官及警察的不信任而诞生，在此氛围之下，新生儿不但命定要为防范法官恣意与警察滥权而奋斗，更须为自身不被相类的病毒感染而苦战。”[1]一方面，检察制度欠缺类似于审判体系中的审级制度及合议制度；另一方面其本身是监督机关而缺乏有效的防范滥用监督权限之手段，所以检察制度从产生之日起就面临着“谁来监督监督者”的诘问。我国的检察制度，同样面临这一难题。如何实现内部有效监督，是近年来检察权研究的热点和难点。本文以检察一体化为视角，全面审视检察权内部监督的国内外现状，提出立体监督模式的构想。

一、检察权内部监督的内涵与对象

检察权内部监督是指通过检察机关内部制约检察权运行的机制的总称。一般认为，检察权的基本内容包括公诉权、部分案件的侦查权、对诉讼活动监督权。我国检察权的内容包括公诉权、逮捕决定权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权，其他检察权（如司法解释权、检察建议权等）[2]。上述检察权中到底哪些权力是真正需要内部监督的？这至今尚未引起学界认真思考。

检察权中那些涉及到对案件事实的认定和处理，关系到对公民的人身、财产权利的限制或剥夺的权力，从国家权力的性质和司法的价值等角度考虑，应适度的收敛和节制，应当受到监督和制约。检察权内部监督的目的和价值在于防止检察官自由裁量权的滥用，因此，检察权内部监督的基本对象，是指检察权中带有裁决性质的权能，即检察官的自由裁量权，就我国而言，主要是公诉权、逮捕决定权和侦查权。至于其他不带有裁决性质的诉讼监督权，不是内部监督的主要对象。因为只有带有裁量性的检察权才可能存在滥用问题，比如起诉与不起诉的权力、逮捕决定或批准与否的权力滥用可能性较大；不带有裁决性质的诉讼监督权，比如检察机关纠正违法的权力，被监督者只需要在纠正事项属实且有法律依据情况下改进即可，不存在滥用问题；再如，诉讼监督权中的抗诉权（包括刑事抗诉和民事抗诉）只是一个程序启动权，最终的结果仍然由法院进行裁决，也不存在滥用问题。至于其他检察权如检察建议权，只是一个建议权，不具有强制性，更不存在滥用问题。那种认为检察权无所不及，不分青红皂白地都需要引入内部监督机制的观点，是对检察权的误解。

（一）公诉权

公诉权是检察权的核心、标志性权能。从历史发展的角度看，检察权最初体现为公诉权，在检察官制度形成的初期，检察权的内容基本上体现为公诉权，所以检察权与公诉权实质含义重合。随着社会发展和国家权力结构的变化，检察权的内涵和权能逐步扩大，由单纯的犯罪追诉发展到监督与制衡、代表公共利益等。尽管由于历史传统、宪政结构、诉讼模式的差异，各国检察机关的具体职权并不完全相同，但是公诉权作为检察权基本的、核心的要素却是普遍性的，“在英美法系国家，检察权基本上属于公诉权，而且主要是刑事案件的公诉。在大陆法系的德国、法国等，检察权的基本内容也是公诉权”[3]。由于公诉权是检察权的核心权能，且起诉决定权（特别是不起诉裁量权）带有裁决性质，应当称为检察权内部监督的对象。

（二）逮捕决定权

根据我国刑事诉讼法规定，逮捕权由检察机关行使，这是我国检察权要素中一个独具特色的裁量权权力。基于逮捕权具有程序性裁断的性质，学界对于逮捕权的归属问题进行了激烈的争论。一种观点认为：在刑事诉讼中，逮捕权是一项重要的司法权力，应该由人民法院来行使[4]。另一种观点认为逮捕权是法律监督权的重要组成部分，它由专门的法律监督机关即人民检察院来行使是合乎逻辑也是合乎法律的，符合我国的刑事诉讼体制和诉讼目的[5]。

我们认为，我国目前松散的检、警关系模式下，检察机关对公安机关的监督已显乏力，如果将这一带有“杀手锏”色彩的司法控制权也去除，则不利于控制警察权，也不利于保障犯罪嫌疑人的权利。在没有预审法官的形势下，将逮捕权由法官行使并不现实，更何况在现行的考核机制下，一旦将逮捕权交由法院行使，可能会对判决产生不利影响，甚至直接危及被告人的人权，因为既然法院已经逮捕，那么一般就要作有罪判决，否则就意味着前面的逮捕决定是错误的，而这显然是法院所不愿看到的。除非在我国另行建立专门的预审法官体系，即两套法院体系，否则逮捕决定权无法全部由法院行使。因此，逮捕权由检察机关行使是现实情况下的权宜之计，具有可行性。我国的检察官与大陆法系国家检察官一样，具有客观义务，地位具有一定的超然性，可以肩负逮捕权之大任，也有利于控制警察权的滥用。既然目前逮捕决定权由检察机关行使，那么这一决定人身自由的最严厉强制措施，其不仅是检察权外部监督的重点，更是检察权内部监督的重点。

（三）职务犯罪侦查权

根据现有法律规定，检察机关对国家工作人员的职务犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的其他侵犯公民民主权利等案件享有侦查权。这符合国际惯例，联合国《关于检察官作用的准则》第15条规定“检察官应适当注意公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯嫌疑犯人权、国际法公认的其它罪行的起诉，和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”这里的职务犯罪侦查权，具体内容包括对职务犯罪的初查、立案、检查、搜查、扣押、查询及冻结、通缉等侦查措施的决定权，以及拘传、取保候审、拘留等强制措施决定权。上述这些侦查权特别是强制措施决定权是最容易侵犯人权的权力，也是最应该受到监督和制约的权力，应成为检察权内部监督的要素之一。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />综上所述，我国检察权的内部监督的要素以公诉权为核心，以逮捕决定权和职务犯罪侦查权为基本架构，其他辅助性监督权都是由这三项基本权能要素所派生的。如何从内部机制建构上防止这三项主要权能被滥用，正是检察权内部监督课题重点要研究的。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、检察权内部监督之域外考察

对检察权的内部监督制约主要有二种模式：一是以德、日为代表的大陆法系，其检察权内部监督主要通过组织体制上“上命下从”的一体化来实现；二是以美国为代表的英美法系，检察权内部监督制约主要是通过检察官事务所和指控指南来实现，强调对不起诉裁量权的控制。

（一）大陆法系检察权内部监督模式

检察一体是大陆法系国家确立的一项基本的检察组织原则。检察一体化的对内要求，统一各级检察机关的追诉与裁量的基准，以不起诉为重点。从这个意义上讲，检察一体制实际上又发挥了监督和制约检察官公诉权的功能，以防止检察官权力的滥用[6]。在德国，检察机关分联邦和州两个体系，虽然这两个体系之间互相独立，但两个体系均具有双重性质，一方面其为仿效行政系统建立的官署，有上命下从的阶层关系；另一方面又以司法官署之性格，在法院执行职务。这意味着在内部组织结构上，检察机关是按照上下级领导制度建立起来的[7]。德国检察系统内部的监督制约有二个途径：一是通过对具体案件的监督；二是通过数据统计监督了解不起诉的适用情况[8]。

基于“要确保司法的独立，必须保证检察权对立法权及其他行政权的独立”的观念[9]，日本刑事诉讼中也确立了检察一体原则。该原则对内要求检察官上命下从，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一，不受外来势力特别是来自现实的政治力量的不当影响，进而实现维护公正秩序和尊重基本人权的国家目的”[10]。日本检察官的职权主要是刑事案件侦查权和公诉权。《日本检察厅法》第7条至第13条规定，“上级检察官对于其所属下级检察官拥有指挥监督权。对于检察官作出的不起诉决定，上级检察官可根据告诉人或告发人的请求进行审查，并可改变检察官不起诉的决定”。对于检察官作出的不起诉决定，告诉人、告发人、请求人可以通过上级检察厅长官申诉的方法声明不服。上级检察机关可根据告诉人或告发人的请求进行审查，并可改变检察官不起诉的决定。这实际上是检察系统内部对起诉犹豫的监督[11]。

在法国，基于检察一体化的要求，各级检察官必须服从以检察总长为顶点的上级长官的指挥、监督，否则可能遭到惩戒。检察官虽有起诉裁量权，但最终的决定是以检察机关首长名义进行的，检察官需服从长官之命令，只在特定情况下才例外。

（二）美国检察权内部监督模式

在司法体系实行双轨制的美国，联邦检察官和州检察官的权限不尽相同，但无论是联邦还是地方，检察职能都是以个人负责为基础的，检察官以个人名义起诉犯罪。多数州的检察长与检察官之间并不存在领导与被领导关系，而是协调和帮助关系。在个人负责制下，检察官的行为具有独断性，检察官是检察官办公室的绝对领导，而且在行使职权时拥有较大的自由裁量权。那种上下级之间的典型监督和制约在美国并不普遍存在。但这并不是说，其权力不受监督和制约，虽然内部制约并不是主要形式，但依然存在，主要表现在三个方面：1．检察官事务所内部的控制。美国一些大的检察官事务所，规定有关指控指南和谈判指南作为指控或谈判答辩的内部指导方针，以控制自由裁量权的行使，这是控制自由裁量权和保持惩罚一致的一种方法。2．检察长的制约，检察长有权对地方检察官不愿意起诉的案件予以起诉。3．美国律师协会的制约。美国律师协会职业责任法典对控诉行为具有引导作用。检察官不能只是因为认为证据会破坏己方案件或对被指控方有利而故意不收集证据。当指控没有可能性根据支持时，检察官不能对嫌疑人提出指控。检察官触犯这些规定将造成协会对违反者科处纪律处罚，包括取消律师职业资格。不难看出，美国检察系统的内部制约更注重普遍意义的规范和引导，在某种程度上也践行着一体化的理念[12]。

三、一体化视野下之立体模式架构

（一）一体化视野下立体模式的理论依据

检察一体又称检察一体化、或检察一体主义，是人们对检察制度权力运作方式的概括，其基本内涵是检察建制按照由上而下的阶层式建构，“上命下从，上级检察首长就下级检察官处理之检察事务，不但有指挥监督权，亦有职务收取权及职务移转权，下级检察官则有相应的服从义务及报告义务”，其经典表述是“上命下从”[1]。“尽管检察权由各个检察官独立行使，但检察官在全国作为一个整体活动，这是因为检事总长、检事长或检事在可以亲自从事检察官业务或由其他检察官代行自己的业务。这称为事务交接转移权。因此，检察官的决定被认为是检察机关整体的决定。这就叫检察官一体原则。”[13]可见“上命下从”是传统观点对检察一体的经典解读。但单纯从上下一体的角度对检察一体进行解读；尽管概括了其主要的特征，并没有全面地概括其内涵和外延。我们认为，要对检察一体做深入全面的把握，还需从其价值基础上进行考察。关于检察一体的价值基础，大陆法系一直存在防范误断滥权说、国会监督说、统一追诉法令说等。结合我国检察制度的特色，我们认为，检察一体的价值基础主要体现内外两个方面：（1）对外独立行使检察权，既包括纵向的上下级之间的一体化，也包括横向之间的协作与制约。对外独立行使检察权是指检察机关作为一个整体、作为一个系统，独立于地方行政机关以及其他组织，即“官厅独立”。这是保证我国检察一体化以法治为导向的重要内容[14]。“大陆法系国家检察制度之所以维持‘检察一体’原则，是因为其将检察机关编建成金字塔型的阶层组织，以便于居于顶尖地位的长官得掌握全国检察官的同时，并得受一级监督一级、一级控制一级之效。”[15]这种纵向的、上命下从式的建制，下级检察机关主要听从于上级检察机关，而不是听从于同级的政府或其他组织，从而有利于防止地方行政权力干预司法，确保检察机关独立、公正办案。这是检察一体最重要的价值基础。（2）对内统一执法尺度、防止滥权。我国法院审判组织实行两审终审制，通过审级制度实现纠错功能，而检察机关不存在类似的制度，这就给检察机关带有终局性、裁决性处分权的正确行使留下滥用的隐患。所以需要通过内部的上命下和横向制约来统一执法尺度，防止滥权。

（二）检察一体化视野下立体模式的架构

如前所述，国外检察权的内部监督主要通过一体化来实现，在价值基础上，大陆法系侧重于通过上命下从实现防范滥权，英美法系侧重于统一追诉标准，防止自由裁量权的滥用。对我国而言，内部监督一方面需要纵向间上命下从，需要上下统一追诉标准，防止下级滥权，也需要对上级的指令权进行监督，防止上级滥权；另一方面也需要横向间的监督和制约，以程序实现内部监督，同时还需要一个综合性的监督，从而真正实现一体化的立体监督。具体来说，以公诉权、逮捕权和职务犯罪侦查权为主要对象，上下级检察机关之间的监督与制约，做到“上下一体”；检察机关各内设部门之间的横向制约，实现左右联动；承办人、主诉检察官、部门负责人与检察长之间的前后牵制；纪检监察部门的综合性牵制。

1．上下一体：推行书面指令主义，实现上下检察机关之间的监督与制约。检察一体要求上命下从，这就要求下级或检察官必须服从上级或检察首长的指令权，这其中隐含着一个滥用指令权的危险。在我国的司法实践中，上级检察机关对下级检察机关的监督，往往是口头指示的方式做出的，虽然具有灵活性，简便易行，但太过于随意性，不利于对检察权的有效监督和制约，甚至有些情况下会干扰检察权的正确行使，司法实践中，滥用上命下从原则，办人情案、关系案并非不存在。

传统的上级对下级监督的根本缺陷在于没有解决上级本身的滥权问题。事实表明，权力越大，滥用的可能性越大，甚至以指令权之名，行徇私滥用之实。正如林珏雄所言“误为不起诉处分之风险，不但存在于下级，并且也存在于上级”[1]。为此，我们主张上下一体实行指令法定主义及书面主义。指令法定主义要求上级对下级的指令，在实体上实行法定主义；在程序上实行书面要式。即上级人民检察院对下级人民检察院，各级人民检察院检察长、部门负责人等向办案检察人员发出的指示、指令等“不得采取口头、电话等形式。这些指示、指令必须采取书面的方式，并予以存档”[16]。防止指令权滥用最有效的方法莫过于“阳光法案”，即对于指令权的实体要件实行法定主义，即带有裁量性质的起诉或不起诉权、决定逮捕或不逮捕权都需有明确的法定条件，明显违背法律的，下级检察机关可以拒绝执行；在程序要件上，实行书面主义，即上级检察机关或检察首长指挥、监督、命令下级检察机关或承办案件的检察官涉及裁量权之行使、强制处分权之行使及事实和法律之适用，必须以书面形式作出并附理由。在我国上下一体，还体现在统一追诉标准上，比如对于职务犯罪的立案标准、追诉标准，最高人民检察院制度规范性文件。

同一检察机关内部检察长、部门负责人和承办人之间的上下关系，也应该遵照上述原则实行书面指令主义。《人民检察院刑事诉讼规则》就检察机关的办案制度规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定。”这一制度设计固然有利于防止承办人滥权，但同样存在作为上级的部门负责人和检察长的滥权问题。因此，也有必要让这种上下级之间的指令和领导权暴露在阳光之下。特别是在当今媒体和网络发达的情况之下，实行指令书面主义是控制滥用指令权的重要途径。可以考虑先由检察机关的内部规定进行试点，然后逐步推进，最终上升到立法层面。

2．左右联动：流程制度化，实现内设部门之间的横向制约。检察机关各内设部门之间要按照检察一体化的原则，打破条块分割、克服分散主义。目前，各地检察机关的改革创新让人眼花缭乱，但有的改革缺乏理论论证，未必妥当。就检察一体原则而言，各地推行的“公诉一体化”、“侦查一体化”改革，具有以部门利益为中心、强调该部门内部纵向领导关系、追求绩效等三个基本特征[17]。其实这些与检察一体化背离有余而契合不足，也不符合宪法和法律的规定，容易导致部门化和分散主义，不利于检察一体原则的推进；而所谓的“侦、捕、诉一体化”、“捕诉一体化”、“侦诉一体化”人为淡化原本存在的内部监督制约机制，违背刑事诉讼规律，与检察一体化初衷背离，“它实际取消了不同检察职能之间的制约作用，取消了不同诉讼环节的过滤和监督功能，势必阻碍检察机关履行其客观义务，因此这一办案机制不符合刑事诉讼制度和检察制度的法理要求……因此，类似的工作一体化应当废止”[18]。另外，地方化、分散主义倾向严重，横向协作能力不强，甚至“老死不相往来”。推进的措施是优化内部绩效考核，要做到“上下一体”，更要做到“左右联动”。因同属于一个单位或一个分管领导，导致传统内部监督丧失刚性。内设部门之间的监督要实现有效性和一定程度的刚性，只能依赖程序，设计完善的公诉、侦查、批捕等部门之间的案件流转程序（流程），并将这种案件流转程序制度化，辅之以必要的绩效考核和责任追究。

在职务犯罪侦查权的内部监督方面，在线索受理、初查、立案阶段，杜绝侦查部门自行受理线索的现象，即侦查部门通过各种途径得到线索，也应该先移交控告申诉部门，由控告申诉部门统一管理和移送侦查部门，控告申诉部门对移送的线索要进行持续的同步监督和动态监督，防止该立不立，该查不查。侦查监督部门、公诉部门提前介入，一方面要引导侦查取证，更要监督依法取证。在逮捕权方面，公诉部门一方面要对逮捕后的进入到审查起诉环节的案件，进行羁押必要性的审查，以牵制逮捕权的行使，防止不该逮捕而逮捕；另一方面公诉部门在受理审查案件过程中，也要注意审查是否有漏捕、漏诉的现象，以制约逮捕权和侦查权。同样，侦查部门和侦查监督部门，对于已经侦查终结、逮捕后的案件，移送到公诉部门后，也要跟踪监督这些案件是否起诉，以防止公诉部门滥用起诉裁量权。

3．综合监控：利用好现有的专门性监督部门的作用，对办案部门实施综合监控。事实上，检察机关目前的建制并不缺少综合性的专门监督部门，比如纪检监察部门。根据《中国共产党章程》第43条第3款之规定，检察院纪检组和中国共产党的纪律检查委员会作用和性质完全相同，是党内监督的专门机关，检察院纪检组是各党委派遣到检察院的监督机构，是党的派驻机关。检察院内部机构纪检组是党的机关之一，在实际上也是检察机关内设部门。因此，没有必要重复增设所谓的检务督察等部门。现在的关键问题是，不是我们没有专门性的监督部门，而是已有的专门监督部门没有发挥应有的作用。目前的现状是，纪检监察部门主要忙于老套的、填鸭式的廉政教育，真正的监督职责流于形式、成为摆设。

发挥好纪检监察部门的综合性监督作用，重点是抓两个关键点：一是针对个案和一线办案人员的督察。主要体现在个案督察和个体督察，防止违法办案、滥用检察权行为的发生；二是针对上下级之间及内设部门相互制约的督察，具体体现：对于上下级之间纵向上命下从指令的合法性以及是否实行书面指令主义进行监督，并且上级检察机关与下级检察机关之间的纪检监察部门也要做到上下一体；对于内设业务部门之间相互监督的流程执行情况进行督察，以保证基于前述纵向、横向监督的落实，并为纵向和横向之间架设一道防护网，从而架构起立体化的监督模式。

注释与参考文献

[1]林钰雄．检察官论[M]．法律出版社，2008．94—95．

[2]朱孝清，张智辉，检察学[M]．中国检察出版社，2010．324．

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[5]刘国嫒．也谈逮捕权的优化配置——与郝银钟同志商榷[J]．法学，1999，（6）：28．

[6]陈瑞华，汪贻飞．检察权监督制约机制的域外考察[J]．人民检察，2008，（5）28．

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[9][日]伊藤荣树．徐益初，林青译．日本检察厅法逐条解释[M]．中国检察出版社，1990．191．

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