人民法院参与社会管理创新的理论与实践

　　2009年12月18日，中共中央常委、中央政法委书记周永康就2010年的全国政法工作作出战略部署，要求全国政法机关深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。2010年4月22日，全国高级法院院长会议暨全国法院队伍建设工作会议在陕西延安召开。这次会议的中心议题是，进一步研究部署人民法院深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，大力加强法院队伍建设，为促进经济社会又好又快发展提供更加有力的司法保障。在新形势下如何大力社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，更好地发挥职能作用，为社会经济发展大局服务，是今后一个时期摆在人民法院面前的首要工作任务。

　　一、人民法院参与社会管理创新的理论基础

　　（一）人民法院是社会管理主体之一

　　社会管理创新，是指根据国家经济、政治、文化和社会的发展态势，遵循社会运行规律，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术和方法等，对传统社会管理模式及管理方式进行改造和革新，建构新的社会管理机制和制度，实现社会管理科学化的全部活动的总和。对于社会管理和社会管理体制创新的内涵和路径有着不同的观点，但不管采用哪种观点来界定，至少有一点是可以明确的，即社会管理主体中所称的“政府”，不仅限于传统的狭义政府即行政机关，而应该指广义政府，即所有由国家财政拨付运行经费，承担一定政府职能或为政府的社会管理提供服务的专门机构。社会管理变成一种包括政府管理在内的全社会的“多中心主体”的开放式公共治理。因此，作为专司审判的司法机构，人民法院自然应该是社会管理的主体之一。

　　（二）是我国社会转型及社会管理方式转型的必然要求

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第一，社会从“单位管理”向“社会管理”转变。以往，我国社会结构的细胞是单位，相对于以自由的个人为细胞的个体社会来说，就是单位社会。个人都属于单位，并且专属于特定的单位——在城市是党政机关和企事业机构，在农村是社队。功能齐全的单位就是一个小社会，成员的生老病死、吃喝拉撒都由单位包办。单位外面是另外的单位，许多制度和政策都和单位有关，要通过单位实施。现在，越来越多的人由“单位人”转变为“社会人”，失去了单位的管理和约束。

　　第二，公共管理方式从“行政管理”向“行政执法”转变。现代政府的发展方向是由全能政府向有限政府转变。政府既要提高公共服务质量，又要降低成本，最有效的办法之一，便是将更多的事务特别是某些公共服务职能交由民间组织去管理，充分发挥民间组织的社会自治功能。于是，政府的公共管理方式就从“行政管理”向“行政执法”转变。不管行政的职能和任务有多少，行政执法就成为现代行政的基本要素。

　　第三，社会治安从“单一治理”向“综合治理”转变。在社会转型时期，流动人口大量增加，单位管理弱化，社会治安问题呈现突发、隐蔽、复杂等特点，跨地域、高科技犯罪更是加重了对社会的危害，传统的社会管理体制和方法越来越不适应社会的新变化。

　　第四，化解社会矛盾从“单一机制”向“多元机制”发展。与社会转型相应的一个特点就是利益诉求和矛盾争议的多元化，为此，化解社会矛盾的方法也呈现多元化。俗话说“一把钥匙开一把锁”。多元的意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，特别是不要将诉讼的方式绝对化，而要以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，为当事人提供多种选择的可能性。

　　第五，网络虚拟社会从“边缘”向“主流”发展。 “虚拟”—词是随着信息网络时代的兴起而逐步用起来的。“虚拟”并不等同于“虚幻”和“虚假”，更不能等同于“虚无”。“虚拟”的实质是—种物质存在和信息活动的新方式或新形式，也是—种客观的存在。随着信息网络时代的不断发展与进步，“虚拟”—词有着越来越丰富的内涵，虚拟与现实愈加接近、逼真，所以“虚拟现实”更准确地说就是“数字现实”，其落脚点就是“现实”而不是“虚拟”。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、人民法院参与社会管理创新的实践意义

　　（一）解决矛盾纠纷，维护社会稳定。人民法院通过行使审判权，对争议事实加以判断，对法律规范加以适用，从而化解矛盾纠纷，修复被破坏的社会关系，维持正常的社会秩序，这是法院最基本、最直接的角色定位，古今中外，概莫能外。从三大诉讼角度看，法院的职能大抵有三种：一是审理刑事案件，判决刑事罪犯；二是审理民事案件，判决民事纠纷；三是审理行政案件，判处行政纠纷。人民法院作为社会矛盾处理的终局机关，通过依法审理案件，回应社会诉求，解决社会纠纷，维护社会公正，实现对社会秩序的有力调控，这正是人民法院参与社会管理的核心所在。人民法院以国家强制力为后盾，依法对违反社会秩序者给予法律制裁，对合法权利给予有力保护，从而消除社会冲突，弘扬社会正义，达到维护社会秩序的目的。

　　（二）参与综合治理，调控社会秩序。这是由“解决矛盾纠纷，维护社会稳定”这种直接的定位所延伸出的功能。延伸功能更具影响力，并且正是这些延伸功能，昭示和凸显了法院尊荣而超卓的地位。社会管理创新不仅需要有行政手段，而且要综合运用法律、政策、经济、行政、教育等多种手段。作为调控社会秩序、维护社会稳定的中坚力量，人民法院除了要依法办理好案件，还要在法律的框架之下，最大限度地延伸司法“手臂”，积极参与综合治理和平安创建活动，引导社会提高自我管理和调节的能力，促进社会和谐稳定。参与综合治理、调控社会秩序表现为法院通过法律的运用解决社会纠纷，达到对社会秩序和政治权威的维护。这也正是法院参与社会管理的核心。“与法律永远相伴的基本价值便是社会秩序。……社会秩序要靠一整套普遍性的法律规则来建立。而法律规则又需要整个社会系统地、正式地使用其力量加以维持。”社会秩序一旦受到法律的保护，便穿上了法律的外衣，具有法律的属性，就又可称之为法律秩序。

　　（三）实施司法审查，制约行政权力。现代司法功能的一个显著特点，就是它不仅在私法领域，更重要的是在规范社会与国家、公民与政府关系的公法领域获得了引人注目的发展。诚如学者们所看到的那样：“现代司法活动与历史上的司法活动相比，其重要意义不在于其纯法律功能的变化—实际上诸如解释法律和惩戒犯罪方面的基本功能可以说是亘古不变，而在于司法与政治的关系发生了实质性的嬗变。”行政诉讼可以称得上是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。在我国，司法审查只限于对具体行政行为进行合法性审查。司法审查就是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。司法审查制度的创设大大提升了法院的社会地位，成为现代型法院与传统型法院最重要的区别之一。由此可见，行政诉讼和司法审查制度的创立，大大拓展了法院的司法功能，是人民法院以特定方式推进社会管理创新的重要渠道。

　　（四）创新工作机制，整合社会资源。近年来，人民法院受理案件数量持续增长，处理难度也越来越大。面对巨大的办案压力，只有不断创新工作机制，充分整合社会资源，形成工作合力，才能有效化解矛盾纠纷。积极运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决社会矛盾纠纷，将相当一部分社会矛盾还原到社会解决，是人民法院参与社会建设、推进社会管理创新的一种重要方式。

　　（五）平衡各方利益，规制社会行为。按照经典的分权理论，创制公共政策主要是立法机关的职权。但是，司法造法也是世界很多国家司法实践中较为普遍的现象，这是成文法本身的局限性和社会发展的多变性之间张力作用的必然结果。在履行纠纷裁判功能的过程中，法院始终担负着维护裁判统一乃至于维护法制统一的重任，为此就必须赋予法院一定程度的决策参与权，有权通过审理案件的方式参与超出所审案件的宏观事务决策过程。法院行使公共政策创制功能的方式，既可表现为通过宣布某一行为无效的消极否定方式来干预公共政策，也可表现为通过司法解释等积极方式来肯定某项社会政策。“法官总是制定政策，这是由于他们有义务处理社会问题。”当前，我国经济社会正处于转型期的剧烈变动之中，最高人民法院要根据法律实施的需要，通过司法解释、案例指导等方式，创造性地填补和弥合法律与现实之间的脱节，有针对性地解决司法现实难题。

　　（六）加强司法调研，预警社会风险。当前，影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多，社会管理面临的潜在压力和风险不断加大。人民法院每一项政策的出台、每一宗案件的审判、每一件纠纷的调处，稍有不慎就容易引发社会矛盾。为防患于未然，把矛盾解决在萌芽状态，把风险控制到最低程度，人民法院要通过加强对各类诉讼案件情况的综合调查研究，广泛收集 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一手资料，建立审判信息评估分析制度，深入分析经济社会发展变化反映在司法领域的各种情况和问题，完善对社会问题审判信息预警工作机制，为党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值的参考。要切实加强对不稳定因素的排查摸底，特别是审理矛盾比较尖锐的重大敏感案件，要及时进行风险评估，做到事先研判，准备在前，应对有方，防止因工作措施不当影响社会矛盾化解。要提高社会稳定风险评估的能力，把风险评估工作制度化，根据评估结果及时研究司法对策，针对可能发生的问题制订工作预案，不断提高社会管理的针对性和操作性。

　　三、人民法院参与社会管理创新的路径

　　（一）以能动司法为切入点，强化“为大局服务、为人民司法”的能动司法理念。人民性是我国司法制度的本质属性，司法为民则是审判工作的必然要求。人民法院推进社会管理创新，要始终坚持司法为民宗旨，围绕司法为民多做文章、做好文章。当前，人民法院最紧迫的任务就是全面地、正确地发挥好审判职能作用，通过依法调处案件，化解矛盾纠纷，实现案结事了，帮助人民群众排忧解难，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。人民司法事业与社会经济发展有着十分紧密的联系，时代发展与社会变迁不断向人民法院提出新的要求和期待，呼唤司法理念的更新，呼唤角色定位的调适。中国特色社会主义司法制度的本质属性和我国司法发展的阶段性特征，决定了人民法院必须坚持能动司法。人民法院参与社会管理，也是能动司法的必然结果，两者是相辅相成、内在统一的。再完备的法律条文相比不断变化的司法实践总是具有一定的滞后性，法官有义务为各种社会不公提供司法救济，通过运用手中的权力去促进社会公平。

　　（二）完善司法建议制度，发挥司法职能延伸功能。司法建议是司法机关对在司法活动中发现的、不属于司法机关处理的问题，向有关机关或单位提出的解决问题的意见和建议。司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸。 “法院受理的案件是经济社会生活中的‘晴雨表’，一些不易察觉的社会矛盾总会以某种案件类型体现出来。”人民法院在深入推进社会管理创新过程中，通过案件的审判和执行，总结和发现可能危及经济社会发展的法律风险、法律问题和社会管理中存在的问题和漏洞，及时向有关部门提出司法建议，帮助加强和改进工作，从源头上防止矛盾纠纷的发生。重点可针对外来人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会组织管理、网络虚拟社会管理和公共安全监管等问题，紧密结合司法审判工作实际，大力开展司法建议工作。

　　（三）完善司法解释制度，发挥司法社会影响功能。制定司法解释是最高人民法院指导各级人民法院审判工作，确保法律正确实施，维护司法公正的重要职责。在传统的司法克制主义下，司法机关本不应涉足公共政策创制领域，但是，在当前社会变革时期，法律的不明确性、不周延性以及滞后性都十分明显，在这种情况下，就必须赋予法官一定的自由裁量权，使得有漏洞的法律因为法官的能动而得到弥补。在这个过程中，法官的行为在某种程度上已经通过他的司法裁判参与到“立法”工作中，并进而通过“法律之手”延伸到社会管理领域。

　　（四）以自身管理为突破点，推进社会管理创新。从总体而言，社会管理创新属于人民法院外部管理的创新。要更好地运用司法功能，推进社会管理创新，必须依赖于法院内部司法理念、方法、机制乃至作风的管理创新，由此方能实现由内而外创新的传递，形成内部和外部管理创新的良性互动。要加强司法业务管理。司法业务管理的核心是审判管理，这是由审判工作在法院工作中的中心地位决定的。要加强司法人事管理，进一步建立健全干部队伍管理目标责任制度，落实领导干部“一岗双责”制度和上下级法院领导班子之间的层级负责制度，完善体现科学发展观要求的业绩考评办法，坚持民主、公开、竞争、择优的原则，形成优秀人才脱颖而出的选人用人机制。要加强司法政务管理，增强服务大局、服务审判意识，整合法院内部资源，建立健全各项事务管理的规章制度，强化责任落实，进一步加强信息化建设，不断提高司法保障水平，推动科学管理、民主管理、依法管理。

　　四、人民法院参与社会管理创新需要注意的问题

　　（1）要正确处理好司法能动与被动的关系。司法保持能动性，以对人民群众诉求的高度关切，运用各种可能的司法手段，积极回应社会形势的发展变化，这是现代司法的必然要求。但是，所有这些手段的运用、职能的延伸，都不能脱离司法权最基本的属性，不能对“不告不理”、“中立裁判”、“司法权威”、“公平正义”这些司法本质有所撼动和放弃。正如我国台湾学者吴经熊先生所言：“法官的任务，除一方面要保守，另一方面也要创造；既不能太过保守，致蹈墨守成规，胶柱鼓瑟之讥，又不可太过创造，致涉捣乱纲纪之嫌；增一分则太长，减一分则太短。”在具体司法运行上，要求法官着眼于维护实质正义而非过分迁就于形式正义，通过正确行使自由裁量权，合理解释法律规则、灵活采取司法措施以及法官对诉讼过程的能动干预，从而使司法更好地服务经济社会发展，更好地维护人民群众合法权益。在司法的效果追求上，要求司法提供的最终产品是法律效果和社会效果的有机统一体，强调法律效果与政治、经济、文化、社会效果的有机统一，强调普遍公正与个案公正的有机统一，强调依法裁判和案结事了的有机统一。

　　（2）要遵循司法规律。司法既有个性，也有共性。司法的共性意味着司法是有一定的共同的规律性的，这种规律性体现在司法是一种判断性质的权力，要求司法注重中立性、程序性、适用平等性等。正是基于司法的共性规律，人民法院在参与社会管理进程中，不能置司法共性规律于不顾，而应该严格遵守司法的中立性、程序性等要求。我们必须始终坚持十七大报告中提出的“完善社会管理体制”的指导原则，理性把握人民法院与其他部门尤其是行政机关的关系，发挥审判职能作用参与社会管理创新，遵循司法规律，严格依法办案，确保司法公平公正。

　　社会管理是一项系统工程，立法、行政、司法机关在社会管理中都有自己独有的职责，各自发挥自己的独特作用。人民法院的每一项审判工作，都是通过司法手段，参与对社会的管理。司法权作为一种的执政权，是党领导人民管理国家和社会事务的重要方式。“司法机关没有任何理由把自己置身于经济社会的主战场之外。”人民法院积极参与和推进社会管理创新，适应着当代中国的经济、政治、社会和文化的发展，必将有力地推动中国司法事业的建设、发展与实践，只要我们遵循司法权运行的基本规律，必将大有可为。