1999 年修宪之时，“依法治国”、“建设社会主义法治国家”被写入宪法。2004 年 3 月国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台，中国法治政府的建设有了具体的“时间表”。然而，“法治政府建设任重而道远”。
监控行政权是核心
法治国家最基本的体现，一切权力来源于法律，法律具有最高的权威。法治政府的根本要求是依法行政，而行政权却天然地具有扩张性、侵犯性和腐败性。但问题在于，权力如何才能够被驯服。而法治就是为监控行政权而被创造出来的人类政治智慧。一方面，法治是权力的“自制”，法律的创制本身就意味着权力的行使者要抛弃私人性的偏见和意志，诉诸一套公之于众的规则；另一方面，法治也是权力的“他治”，无论是法律的“授权”还是权力行使的规则化，其实都是对权力“任性”的否定，而转向一种理性化的权力运行。
中国的宪政建设也内在地要求法治政府的构建以及对行政权的有效监控。面对强势的行政权，公民的私权利无疑处于弱势地位；当行政权对公民的私权利进行侵犯时，公民的私权利会显得“不堪一击”。这时候，如果行政权得不到有效的监控，公民只能诉诸最原始的私力救济。在现实当中，这种事例最明显地反映在土地征收征用以及房屋拆迁等案件当中，轰动一时的成都“唐福珍”案就是极端的证明。所以，宪政的终极关怀便在于通过对行政权的监控达到法治政府的实现，最终获得公民权利的切实保障。
行政权膨胀的恶果
在行政法治的历史演进当中，前后经历了几个明显的发展阶段。在警察国家时期，行政权在国家政治生活中处于主导地位。自 19 世纪中叶开始，自由法治国出现，“无法律便无行政”的形式主义法治观兴极一时，行政权受到法律的严格监控。而 20 世纪初之后的社会法治国时期，政府开始在积极干预社会和提供社会福利方面不断作为，致使行政权得到不断加强和扩张。时至今日，如何把行政权置于“有所为”和“有所不为”之间，成为各民主宪政国家最为急迫的政治关切。
中国的行政法治起步较晚，也没有经历西方国家行政法治发展的几个阶段。受传统“官本位”以及“权力本位”的影响，行政权在国家政治社会中一直扮演着极其重要的角色。对此现实有意无意的疏忽，让很多学者倍感沮丧。在他们看来，司法是一个国家和社会的良心，是实现公平和正义的最后一道防线。法院应该担负起监控行政权的庄严使命。但事实是，《行政诉讼法》并没有使多少“民告官”案件进入诉讼法律程序并最终获致司法公正，《国家赔偿法》被戏称为“国家不赔偿法”的现实也让行政法学者难掩尴尬。更有甚者，行政权对司法权的行使频频干预以至成为司法运作的“幕后黑手”。行政权对司法权的干预和操控，当然要归咎于目前中国法院系统的建置体制：大众化、行政化的人事管理模式以及由同级政府提供财政保障的现状。另一方面，法院系统内部的权力运作也日益“行政化”，不仅有损于法院的独立性和权威性，更是滋生司法腐败的温床。丑闻频仍的武汉中院，在两任院长前腐后继之后，近日再爆司法腐败窝案，6 名执行局法官因在公开竞标中暗箱操作收受贿赂而集体落马。
要斩断行政干预司法的“黑手”，最根本的是要加强对行政机关及其权力行使的监控，使行政机关做到依法行政。在中国，由于没有西方国家政治体制中的“三权分立”和“司法独立”的成熟性政治土壤，试图通过法院来监控行政机关及其权力行使，必将收效甚微。相反，我们看到的是行政机关对法院以及审判活动的干预和操纵。那么，如何才能斩断行政对司法的干预？法治政府的最终实现究竟路在何方？
如何落实人大监督
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，并构成我国政治实践的基础。依据我国《宪法》以及《人民代表大会组织法》等相关规定，人民代表大会及其常委会具有监督行政机关及其行政权行使的职能。2006 年 8 月 27 日《各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁布，反映了民众对于切实而有效的人大监督的强烈欲求。从某种意义上来说，正是因为人大疏于对政府及其权力行政的有效监督，才最终导致了行政权运行过程中的“任性”、“异化”和“非理性化”。
然而，在中国提及“人大监督”，又总会让人联想到“橡皮图章”这一用于戏谑人大地位的比喻。其实，人大监督不是一种可有可无的“摆饰”或者“走过场”，其背后蕴含的是人民主权、“人民当家作主”的宪政民主指涉；它不应当被笼统地当作现代民主选举的载体和工具，而应被视为人民行使主权的最高形式。当然，人大监督不能流于形式，也不应沦为“个案监督”，因为这两种极端说到底都是一种“非法治”的监督思路。而在宪政和法治话语成为主流共识的当代中国，人大监督无疑也要走法治化的道路。
要切实有效落实人大对政府的监督，首先要加强和完善人大的立法职能，实施好“法律保留”原则。因为，人大立法事关法律对政府职权范围的设定，“授权”的同时也是对政府权力的设限；而“法律保留”原则（《立法法》第八条）则限定了政府权力不得染指的范围，保证了对政府的有效监控。其次，加强和完善人大对政府工作报告的审议监督和对政府预算方案等的审批监督，在某种意义上后一种监督更为迫切和重要。再次，加强和完善人大的质询权和罢免权，通过对政府及其相关部门领导人的质询、选任和罢免，来强化政府对人大的责任以及人大对政府的监督。最后，加强和完善人大的违宪审查权。通过完善中国目前既有的违宪审查机制，保证人大能够有效行使对政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令的撤销权。当然，要切实而有效落实人大对政府的监督，除了需要法治化的保障，还需要人民代表大会制度本身的完善，而这最终又依赖于中国政治体制改革的推进。
【作者简介】
王圭宇（1985-），男，河南禹州人，郑州大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。
《清风》2010年第07期
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