构建公益性法律服务体系的几点思考

　　摘要：在构建公益性法律服务体系探索实践过程中，就公益性法律服务概念、服务范围方式、体系构建等方面观点纷纭，全国各地并没有统一的认识，本文拟就实践中一些基本的问题，如公益法律服务概念的理解、公益法律服务现状、构建公益法律服务体系应注意的问题等方面做尝试性的探讨，并在此基础上提出构建以法律援助为主体、各民间公益法律服务组织和律师、基层法律服务积极参与、各政府部门协调配合的公益法律服务体系。

　　关键词：公益法律服务体系构建

　　随着市场经济的发展，社会结构的深刻变化，公益性法律服务应运而生并呈现较快的发展势头，成为依法治国和维护社会稳定，保民生、促和谐的重要力量。党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，也明确提出了要使公共法律服务体系更加完备，要创新公共服务体制，改进公共服务方式。新形势下要求大力培育市场化法律服务体系的同时，也要按照推进基本公共服务均等化的要求，积极构建公益性法律服务体系，实现社会整体的公平、正义。实践中，就公益性法律服务概念、服务范围方式、体系构建等方面观点纷纭，并没有统一的认识，本文拟就实践中一些基本的问题，做些尝试性的探讨。

　　一、对公益性法律服务的理解

　　实践中，很多同仁对公益性法律服务的内涵外延发表了很多不同的见解，比如将公益性法律服务定义为“法律专业人员接受法人、公益组织或者自然人的委托，为其提供非营利性的法律服务”【1】，“为经济困难当事人和社会弱势群体提供法律帮助，其目的是为了法律的公正实施和保障当事人平等地享有权利”【2】，“公益法律服务是一种特殊的法律服务，即为满足社会公共利益，面向社会基层群众，尤其是为弱势群体而开展的无偿法律服务”【3】，2009年8月19日最后一次访问。，等等。从这些定义看各有各的侧重点，但对其公益性的理解基本一致，都将公益解释成“公共的利益”，进而引申出非营利性。非营利性或者无偿性是公益性法律服务的重要特征，但并非无偿的法律服务都是公益的，公益性法律服务更应注重其社会公平正义之目的性。

　　在西方，法律服务的公共属性伴随着“获得司法正义”浪潮的兴起已成为共识，“获得司法正义”主要关注的是社会中贫困、弱势、边缘化的群体，其核心是对弱者提供法律服务以及消除诉诸法院的障碍【4】。因此从法律服务的实践角度，社会的公平正义不应当仅仅停留在“公民在法律面前人人平等”，更要注重“公民一律平等地站在法律面前”。从这个意义上讲，公益性法律服务一方面是保障公民平等的获得法律服务，弥补法律知识和诉讼技巧的不足；另一方面是保障公民平等地进入法律程序，不受经济方面的影响，获得与其他有经济支付能力的公民所享有的法律服务，在机会上平等的行使权利【5】。通过制度设计弥补现实的不足，通过制度创设来解决法律面前不平等问题，从而实现社会公平正义，应当是公益性法律服务的初衷。

　　从历史看，公益性法律服务并非一开始就存在，而是随着社会经济的发展，法律制度架构的进一步复杂化而不断发展起来。西方发达资本主义国家公益法律服务的产生和发展，也经历了一个从传统的慈善、道义向社会福利，再向国家义务、政府职责的现代公益法律服务的发展过程。由于法律服务的社会化、市场化，一开始就与金钱营利有着天然联系，在“等价交换”的市场经济下，法律资源向富有阶层转移，而穷人因知识、经济等原因难以平等地站在法律面前，最终影响到社会的稳定【6】。到20世纪后，西方发达国家先后建立了法律援助体系，以解决涉及穷人的法律问题。结合我国目前维护社会稳定的任务和构建和谐社会的目标，很明显，在当前形势下，构建合理有效的公益法律服务体系，侧重解决涉及困难群众的法律问题，具有十分重要的意义。

　　当然，公益性法律服务虽侧重于帮助经济困难、弱势的群体，但又并非仅限于此，当分散的社会个体不足以形成整体提请诉求时，出于公益之目的，政府或相关组织亦可牵头代为索赔，如广州市海珠区检察院当“原告”提起公益诉讼，告倒污染企业。虽然目前检察院做“原告”存在法律障碍，但“在大量公共利益受侵害而无人提起诉讼的现实面前，需要具有环境民事诉权和环境公益诉权的组织来提起诉讼”将是大势所趋【7】。

　　因此，公益性法律服务首先应当是一种国家义务和政府职责，出于社会公平正义的目的，而由法律工作者为不特定的基层群众尤其是经济困难、弱势、边缘化的群体提供的无偿的法律服务。公益性和无偿性是其显著特征。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0425/fontbr />二、公益法律服务的现状及问题

　　自1995年我国建立 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一家政府法律援助机构以来【8】，经过国家和社会各阶层的努力，我国公益法律服务建设取得了长足进步，特别是法律援助体系的构建，为社会弱势群体无偿、及时得到法律帮助提供了制度上的可能。除了政府方面的努力，还有很多民间团体、机构也积极通过各种方式参与到公益法律服务当中来，如北京至少有39家民间公益法律服务组织，同时67%的律师事务所在积极开展公益法律服务【9】。在这些民间力量中，律师和高校在校法学生是两支最为重要的力量。但是，随着社会经济的发展，民众法律意识的提高，对法律服务的需求不断增长，形成需求日益增大与供给跟不上步伐的矛盾。具体表现在：一，公益法律服务资源分布不均衡，而难以发挥整体的效力【10】。经济发达的地方法律资源多，欠发达地方少，城市法律资源多，乡村少，由此导致底层弱势群体难以获得及时有效的法律帮助，产生的矛盾得不到及时化解往往给和谐社会带来不良影响。二，各公益组织间缺少必要的交流互动，不能形成合力，而处于松散的状态。随着社会的发展，公益法律服务组织间的交流互动、资源互补是必然的趋势。三，公益法律财力、人力、物力不足，是制约公益法律服务有效发挥作用的瓶颈。如律师参与公益事务，因经济、精力方面的原因，往往造成公益服务行为的短期性、单一性等【11】。而高校公益法律服务组织中，虽然学生热心参与，但缺少实务指导，只能从事咨询等简单业务。

　　因此，基于基本公共服务均等化要求，以政府为主导，广泛动员和组织社会力量，从组织上破解上述问题，应该是构建合理高效的公益法律服务体系的必经途径。

　　三、构建公益性法律服务体系过程中应注意的问题

　　近年来，公益性法律服务体系研究和实践如雨后春笋，呈蓬勃发展之势，取得了系列成果，对公益性法律服务的核心价值亦有了共同的认识。但在实践操作中，各地有各自不同的做法，存在一些应当予以高度关注的问题和倾向。

　　（一）公益性法律服务泛化论倾向

　　构建公益性法律服务体系作为一项政府的责任，毫无疑义地体现在司法行政的具体工作之中，是司法行政工作落实科学发展观开创工作新局面的又一基石。但在实务中，由于过多的强调公益的非营利性，造成不同地方对公益性法律服务的外延范围有不同的理解，如将政府职责之一的法制宣传教育纳入公益法律服务范围【12】，或者将政府法律顾问团、律师参与信访等纳入公益性法律服务范围【13】，2009年8月19日最后一次访问。，实质是将政府职责纳入公益范畴，造成公益性法律服务外延扩大化或者说泛化倾向，未免有泛化嫌疑。如果说这些工作都涉及法律，且都为不特定的群众服务并整体地提高社会公平正义的话，那也并非将之纳入公益性法律服务体系的理由，因为政府管理社会公共事务的过程，本身就是执法的过程，也是维护整个社会安定有序的过程，因此，如果将政府职责内容纳入公益性的范围，则泛化了公益性法律服务范围，不利于公益性法律服务体系的建立，公益性法律服务只是正常法律服务的有益补充。

　　（二）政府公益机构重复设置倾向

　　在维护社会稳定和构建和谐社会的大背景下，从公益性和非营利性出发，强调以“政府购买”为主要手段的公益性法律服务体系探索过程中，有同仁提出建立公益性法律服务指挥中心，即由司法行政系统组织属下管理的法律援助、公证等机构组成【14】。从管理的角度，这不失为一种思路，但在实际操作有流于形式之嫌；而且，公益性法律服务绝不是司法行政一个方面的事，应有法院、检察院、公安机关的配合与参与。在实践中，北京实施了两种公益法律服务模式：一是“延庆模式”，即通过设立不占行政、事业编制的乡镇公益法律服务中心，提供法律咨询、矛盾调解、免费代理诉讼或非诉等业务，以满足公益性法律服务需求；二是“顺义模式”，即设立集人民调解、法律援助、法制宣传、法律咨询于一体的镇级公益法律服务中心，以律师和法官作为流动服务人员【15】，2009年8月19日最后一次访问……这两种做法尤其是“延庆模式”实际上将公益法律服务与法律援助严格区分开来，区分的理由是普通的法律援助要求一定的条件和标准，如必须符合低保的经济条件等等。而公益法律服务的范围更广、辐射面更大，它是在法律援助基础上的一种深化【16】，2009年8月19日最后一次访问……但从公益性法律服务的渊源看，公益性法律服务与法律援助本出乎一体，两者的出发点和归宿点都高度统一，因此，将两者分开对待的做法并不科学。实际上从服务的范围看，公益法律服务也并非法律援助的所谓深化，比如《法律援助条例》以列举的方式规定了民事案件的援助范围，明确规定只有六种案件可得援助，但在第十条又规定“省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定”，由此给各省市留下政策张力，各省市可以根据实际情况，自行制定援助范围。这样从制度上就打破“公益法律服务是法律援助的深化”的说法。实际上广东省2006年颁布的《广东省法律援助条例》已突破《法律援助条例》的规定，不再限定法律援助的案件范围。

　　因此，在我国实行“大部制”改革精简机构的背景下，法律援助之外另行设立公益法律服务机构的做法，无论理论上还是实务上均应持谨慎态度。

　　（三）处理好公益服务与有偿服务的关系

　　从前述可知，公益性法律服务起源于“获得司法正义”，主要关注社会中贫困、弱势、边缘化的群体，其核心是对弱者提供法律服务以及消除诉诸法院的障碍，从而实现社会公平正义，因此，公益性法律服务有且只有作为市场化法律服务的补充，弥补市场化有偿法律服务的缺陷，才更能显示其意义。但在公益法律服务的实际探索中，并没有对其弥补性作用给予足够的重视，无论是北京的延庆或顺义模式，还是佛山设立村级法律服务室、律师进村【17】等，均没有对公益法律服务对象作出限制，而导致服务对象的泛化，并有可能与市场化的法律服务相互竞争，造成两者运行相悖，从而有可能减缓整个社会法律服务体系良性发展的步伐。

　　（四）注意将公益性法律服务的构建与民生工作相结合

　　民生问题是坚持以人为本、科学发展的交汇点，是服务大众、构建和谐社会的落脚点。因此，从公益性法律服务的立足点出发，应该与保民生、促和谐的工作大局相结合。党的十七大报告强调要“最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，充分体现了党中央对民生问题的高度重视和关心。而目前作为公益性的法律援助事业是一项改善民生的事业，是密切党和政府与人民群众关系、服务和谐社会建设的“民心工程”，这是全国各级政府的共同认识。如广东省司法厅提出“把法律援助纳入党和政府的维权机制”，又如广州市越秀区政府把法律援助纳入“惠民45条”及“补充25条”，并严格督办落实。

　　四、构建公益法律服务体系的建议

　　从前述可知，公益性法律服务作为政府的责任，通过弥补市场化法律服务的缺陷，而对维护社会稳定和构建和谐社会具有重要的作用。结合我国目前的社会经济情况，应当说构建科学有效的公益性法律服务体系具有十分的紧迫性，那么如何科学合理地整合利用现有的法律资源，以小的投入获得大的社会效果呢？广东省司法厅提出的“政府主导、行业支持、社会参与、个人奉献”的指导思想，十分契合当前实际。本文认为，应当从法律法规政策层面到机构网络建设上，构建以法律援助为主体、各民间公益法律服务组织和律师、基层法律服务积极参与、各政府部门协调配合的公益法律服务体系。

　　（一）以法律援助为主体，突出法律援助的主导和管理作用

　　自1994年司法部正式提出建立中国法律援助制度以来，截至2008年底，全国已建法律援助机构3268个，其中地市和区县级机构3234个，除西藏等个别区县外，全国所有的区县都设有法律援助机构，全国依托乡镇街司法所、工青妇等机构设立法律援助工作站55708个。2008年全国共办理法律援助案件54.6万余件，受援人数达67余万【18】。至此标志着我国法律援助体系基本建立和完善，并在很大程度上发挥着重要的作用。以广州为例，全市区县以上均建立政府定编、全额财政拨款的行政单位或者事业单位，管理和具体实施辖区内的法律援助工作。在此基础上，广州各区县先后突破《法律援助条例》关于在区县以上政府设立法律援助机构的限制，在乡镇一级设立法律援助工作站，在社区设立法律援助联络员等，还与工青妇联等社会团体机构协调沟通构建横向网络。此外，广州市设立的面向全社会“12348”法律咨询服务热线，除市级分立单独部门管理外，各区县均设立并附属于法律援助。由此，广州已在基层建立了完善的区、街、社区三级纵向法律援助网络和工青妇横向网络，通过纵横交错的网络化建设，覆盖全广州市的困难群众，最大程度地满足了公益性法律需求。

　　值得一提的是，广州的街道法律援助工作站，是依托街道司法所成立的，与司法所实质是“一套人马、两块牌子”，因此在实际工作中起到了北京“顺义模式”的集法律援助、人民调解、法制宣传、法律咨询于一体的功能和作用。

　　因此，在基本完善的法律援助体系之外，另行设立公益法律服务机构体系的做法并不可取。而以现有的法律援助体系为主体构建公益性法律服务体系，在大部制改革的背景下显然极具意义，符合科学发展观的要求，避免机构重复建设，而提高工作效率。当然，法律援助体系也有尚待完善之处，一是人力不足，缺少专业的法律援助人员，尤其是街道法律援助工作站，因与司法所集结于一起，专业法律援助人员明显不足，成为制约街道法律援助工作站有效开展工作的瓶颈；二是财力不足，这几乎是圈内的共识，本文不再赘述；三是与满足公益性法律需求之间还有距离，比如案件范围、服务对象等。但是，这些不足相对于建立公益性法律服务体系的必要性而言都不是不可以解决的，归根结底，是个法律规定及政策突破的问题，比如《广东省法律援助条例》在这方面就做得比较好。

　　（二）组织民间公益性法律服务组织、律师、基层法律服务工作者积极参与，充分发挥社会力量

　　民间公益性法律服务组织，包括律师、基层法律服务工作者，受制于财力、精力及人员等方面的因素，实际上很难发挥其应有的作用，加上各民间力量间难以自发地形成紧密的交流互动的关系，处于相对松散的状态，因此，在实践中大多只能进行较低层次的法律服务，如法律咨询等。那么如何广泛调动并充分发挥民间力量的作用，是摆在构建公益性法律服务体系面前的一个必须解决的问题。

　　在解决这个问题的过程中，司法行政应当承担起体系组织的职能，利用律师管理和律师行业协会两个平台，对热心公益的律师事务所、律师、高校法律服务组织、基层法律服务工作者进行注册登记，分专业管理，通过制度实现各民间公益法律服务团体和个人的交流、互动、培训等。针对律师事务所、高校法律组织、律师等受制于财力、物力、人力的限制，可以组织高校“热心学生”、法律援助机构、律师事务所的合作，一方面解决法律援助机构、律师所人力不足的问题，另一方面有实践经验的法律工作者指导学生，也可提高学生的热情和法律技巧【19】。而实践中开展的律师事务所、司法所“所所结对”工作，把律师引入人民调解工作，取得了很好的效果。

　　同时，司法行政的监管和组织，可以避免一些机构和个人打着公益的旗号从事营利之业务，在缺乏监管且服务质量达不到要求的情况下，发生新的社会矛盾。

　　（三）在公益性法律服务中引入“社工”概念

　　社会工作者（简称社工）在我国尚属全新的社会职业，其主要工作内容是在社会服务与管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体，协调社会关系，预防和解决社会问题。社工在一些较发达国家及香港地区非常普遍，被称为社会矛盾的“缓冲垫”和社会和谐的“润滑剂”。公益性法律服务的目的是促进社会公平正义，维护社会的和谐有序，因此在公益性法律服务中，引入“社工”服务，运用多学科知识和技巧，服务困难、边缘、弱势的群体，缓冲社会矛盾，无疑具有重要意义。法律援助作为公益法律服务的主体，在法律援助机构中聘入“社工”，一来可解决法律援助人力不足的境况；二来可通过社工的缓冲作用，更充分地发挥法律援助的社会作用。目前，深圳已在法律援助事业中引入了“社工”服务，取得了一定效果【20】。

　　（四）建立公益法律服务机构与司法机关等相关部门的经常性协调机制，营造公益法律服务大格局

　　公益性法律服务是一项社会性事业，因此构建科学有效的公益法律服务体系绝不是司法行政单个系统的事情，而需要法院、检察、公安及其他相关政府部门的协调配合。具体而言，公益法律服务机构可会同人民法院、鉴定机构、仲裁机构等部门，制定出全部认可和统一的公益法律服务审批文书，公益法律服务机构审查援助对象符合条件后，其相关文件可成为法院以及其他机关缓、减、免交诉讼费或其他费用的凭证和依据。工商、卫生等职能部门也应当在各自的职责范围内给予公益法律服务机构支持和帮助，建立经常性的联系协调机制【21】。

　　注释：

　　【1】王超莹、蔡俊敏：“公益法律服务体系构建”，载《中国司法》2009年第1期。

　　【2】钟坚、田波：“我国公益法律服务的不足及完善”，/d/file/p/2024/0425/domain_profile.cfm　　【3】李学军、李学华：“建立公益法律服务机制的实践与思考”，http://sfj.bjft.gov.cn/sites/webfront_viewContents.cgi?id=1240824738953.

　　【4】“获得司法正义的权利主题研讨”，载《环球法律评论》2003冬季号。

　　【5】宫晓冰：《中国法律援助制度研究》，中国方正出版社2004年版。

　　【6】宫晓冰：《中国法律援助制度研究》，中国方正出版社2004年版。

　　【7】“检察院当原告告倒污染企业”，载《羊城晚报》2008年12月27日，金羊网http://www.sina.com.cn.

　　【8】1995年广州市成立了我国 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一家政府法律援助机构。

　　【9】北京市司法局课题组“关于北京市民间公益性法制宣传与法律服务机构的调研报告”，载《中国司法》2008年第3期。

　　【10】王超莹、蔡俊敏：“公益法律服务体系构建”，载《中国司法》2009年第1期。

　　【11】李志杰、李艳：“公益法律服务新思维探索”，/d/file/p/2024/0425/shownews.asp　　【12】“贵州省务川县司法局组织公益性社会法律服务”，载《人民调解》2006年第6期。

　　【13】李春：“关于建立农村公益法律服务体系的几点思考”，http://spb.cq.cqedu.net/SPB_GovStructure_Machinery.

　　【14】王超莹、蔡俊敏：“公益法律服务体系构建”，载《中国司法》2009年第1期。

　　【15】吴玉华：“构建农村公益性法律服务体系”，/d/file/p/2024/0425/error.html　　【16】潘文群“首都公益法律服务体系构建方略”，http://finance.sina.com.cn/roll/20080905/18225277891.html.

　　【17】刘敏贤、杨专发：“南海区司法局启动律师进村（居）活动开展公益法律服务推出新举措”，http://www.foshan.gov.cn.，2009年8月19日最后一次访问。

　　【18】司法部法律援助中心：“2008年全国法律援助工作情况”，载《中国法律援助》2009年第2期。

　　【19】李志杰、李艳：“公益法律服务新思维探索”，/d/file/p/2024/0425/shownews.asp　　【20】司法部法律授助工作司：“深圳市积极探索将社工引入法律援助工作”，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/flyzs/2009-04/08/content.，2009年8月19日最后一次访问。

　　【21】钟坚、田波：“我国公益法律服务的不足及完善”，/d/file/p/2024/0425/domain_profile.cfm align="right">　　广州市越秀区法律援助处律师·廖常英